淺析房地產政策中利益相關者
公共政策制定中的利益相關者是指所有對政策的目標和執行感興趣並對其具有影響的團體和個人。房地產政策一直關乎多個羣體的利益，這其中包括政府、公眾、房地產企業、媒體等。可見房產政策是一種政治妥協的產物，這需要兼顧各方的利益訴求，透視這些政策制定過程，可以發現眾多利益相關者。
1、政策制定者―政治領袖
通常來説，中央政府是最重要的政策決策主體，他們是房地產政策的最重要的利益相關者，政治首腦又是中央決策中起決定性作用的關鍵人物，政治首腦主要是指副以上的政府官員，具有巨大的政治權力，負有重大政治責任，往往着眼於全盤作出公共決策，是最主要的決策者。JP
2、政策操作者―技術官僚
技術官僚是指部委內負責起草具體方案的技術官僚，主要是各個部委的正副部長以及下轄的各個司局的正副司局長，比如住建部、發改委、國土資源部、監察部、中國人民銀行、銀監會、國家外匯管理局、商務部、財政部、國家税務總局等部委的官員。他們長期負責該領域中的具體事務，具有豐富的經驗與知識，是政策方案的主要制定者。在政策方案起草過程中，部長級官員並不親自參與，他通常是根據政治首腦的政策意圖和本部門的利益考慮，在聽取司局長彙報的基礎上作出指示；司長級官員則負責秉承旨意，擬定具體方案。在政策制定中，他們起到了如下作用：頻繁地調研，召集各種形式的研討會，委託思想庫研究某一政策問題，由此醖釀和擬定政策方案；積極響應政治首腦的垂詢、意見與要求，及時調整政策方案，支持政策方案上傳，設定政策議程；根據具體情況，不斷地調整政策執行，制定政策實施細則，在政策執行中實現政策再決策。
3、政策執行者―地方政府
地方政府主要包括省級政府、市級政府、縣級政府、鄉鎮政府（街道辦事處），他們是主要政策執行者，也是房地產政策的極其重要的利益相關者。自1994年分税制改革以來，地方政府在土地使用權轉讓中獲得大量非預算收人，顯示出“土地財政”的特徵；地方政府的主要官員在任期制與功績制的約束下希望維持高房價以獲得更多土地出讓金，增加財政收人，贏得晉升的政治資本；此外，長期以來由於監管與約束機制的缺失，地方政府部門組織出現碎片化趨勢，秉持本位主義態度“養寇自重”，為利益集團所“俘獲”，導致軟政權化現象，主管部門及其領導在決策與施政中置公共利益於不顧，為謀取特殊利益大開方便之門。這樣，在政策制定過程中，他們基本不能反映老百姓利益；與房地產商結成利益同盟，共同維持高房價；採取機會主義態度，消解中央政策，有利者行之，不利者避之。JP
4、政策影響者―利益集團
自房地產市場化改革以來，房地產利益集團得以形成，主要有三個：由國營城建系統和中房系統組成的房地產協會，屬於建設部系統，更多的是代表政府和國營企業的利益；全國工商聯下屬房地產商會，其成員多為民營中小房地產企業（包括建材等相關行業的一些民營企業）；代表各大城市擁有領導地位的民營房地產企業的“中城房網”，“大公司俱樂部”或`好公司俱樂部”。此外，還包括那些將住房作為投資工具的少數民眾，如專業的炒房客、房地產中介以及國際投機商等。在政策制定中，他們積極進行幕後遊説，影響政府決策，既插手政策目標選擇，也干預政策方案制定。比如，開展調研，提供行業報告；資助科研機構，藉助媒體公佈結果，製造輿論；高新聘用學術精英，作為政策代言人；密切聯繫技術官僚，提供政策方案或乾脆賄賂；與媒體、地方政府建立利益同盟。
面對政府已經或有意頒佈的旨在抑制房地產暴利的政策，這個利益集團通常高舉“市場”大旗，大聲疾呼要抵制來自“行政意志”的“不合理幹頂”；而對政府頒佈的符合他們利益、有助於維護並擴大其暴利的政策（這些政策往往又是他們通過各種手段爭取得來的），無論這種政策需要政府部門動用多少行政資源強力推進，他們都讚賞有加。在公共政策過程中，他們展現了巨大的能量，不可小覷：獲取大面積廉價和珍稀土地供給；為房地產業獲取廉價融資創造更有利環境；維護房地產不合理高價與暴利；削弱、扭曲政府關於小户型、經濟類房產供應要求，滿足暴利需求；排擠新進入競爭者。
5、政策研究者―專家學者
專家學者亦稱思想庫。在目前中國，涉足房地產政策制定的思想庫主要有國務院發展研究中心(DRC)、住建部政策研究中心等。在政策制定過程中，他們主要是提供政策諮詢或直接參與、幫助決策部門從事課題研究或基於公共精神獨立研究，以直接上書或媒體公佈研究成果的形式來引起政治決策層注意。
6、政策傳播者一一媒體精英
媒體精英主要是指負責傳媒的記者、編輯、網絡論壇骨幹、政論評論員等，他們也是幕後活動者，主要有引導輿論設立議程、製造公共輿論的作用。一方面媒體精英篩選、過濾新聞事件，刻意放大某些政策議題，旨在引起公眾的普遍關注和討論，形成強大的社會輿論，從而設立政策議程。另一方面，各個媒體精英持有不同的政策偏好與動機，或為公，或謀私，在公共能量場中他們扮演着不同的角色，採取了不同的策略，加人到不同的政策論戰陣營，有的為地產集團搖旗吶喊，有的為民生疾苦大聲疾呼，發出了迥然不同的聲音。
7、政策接受者―購房民眾
在房地產政策制定中，購房民眾主要可以分為消費性購房民眾與投資性購房民眾。消費性購房民眾主要包括大量準備結婚或已婚的年輕人及其家庭、想改善住房的普通家庭和從農村進人城市的家庭，他們代表了住房市場的剛性需求，是真正的住房消費者。民眾的可承受政策偏好是低房價政策。在決策過程中，普通民眾無權直接參與政策制定，進行政策辯論與對話，也無權對政策提案進行投票表決，他們影響政策制定的方式主要有：通過大眾媒體，尤其是網絡，製造社會輿論，對政策決策者施加壓力；藉助黨代表、人大代表及政協委員在黨代會、人大或政協會議中反映意見，表達利益訴求，企圖引起決策者關注；以公民精神為紐帶，抱作一團，集體協作，用一個聲音説話；利用政府或專家調研機會，主動反映住房難問題。由此構成房地產政策制定利益JP相關者圖譜。
上述利益相關者圖譜清晰地描繪出誰是房地產政策制定中利益相關者集團，在針對房地產市場問題而進行公共決策時，代表哪個集團的利益，他們是否可能反對或阻擾某一政策通過，他們的實力怎麼樣，應該如何對待他們。通過這一圖譜，可以確定公共決策中所有利益相關者及其相互關係，可以瞭解政策制定中存在的風險與機會，可以識別和應對任何可能的變化，以便未雨綢繆。
試談公共政策評估困境及完善的策略
[摘要]公共政策評估對於修訂和調整政策目標，科學規劃並促進社會的改革與發展具有重要意義。實現我國政策評估的科學化能夠督促政府部門制定合理的政策，提高工作質量，實現社會發展目標、
[關鍵詞]公共政策；評估：改進
一、公共政策評估及作用
公共政策評估是政府政策研究和分析的重要環節，通過政策評估可以使政府對政策系統、過程和結果進行綜合效益和效率評價，從而決定該政策的延續、調整、終結，或改善政策系統，提高政策質量，有效實現政策目標。公共政策評估可以全面考察和分析各個階段政策的運行情況，為以後的政策實踐提供理論基礎和參考，最終提高政府決策的質量。
可以説，公共政策評估是政策分析不可或缺的一環，在公共政策的整個運行過程中，政策評估不僅是政策過程的終點+也是提升政策質量、評價政策方案及執行活動的必要手段，隨着我國政策科學研究的深入發展，黨和政府已經認識到政策運行的好壞對經濟發展和社會運行所產生的巨大推動作用，因此，各級黨政部門越來越重視政策評估對於決策科學化、政策民主化的影響，積極開展政策評估，實現政策所要達到的目標。
公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策效益、效率及價值進行判斷的一種評價行為，目的在於取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據，是一種具有特定標準、方法和程序的政治性活動和政策運行的重要環節，也是政策有序運行的重要保障。作為一種對政策效益、效率、效果及價值進行判斷的政治行為，公共政策評估對於改進政策制定系統、克服政策運行中的弊端和障礙、增強政策的活力、提高政策的水平都具有重要作用，已經成為公共部門績效管理中的重要工具和手段。通過政策評估可以判斷公共政策目標的實現程度和預期效果，也是合理配置政策的有效手段，對於公共政策的運行和有序發展，實現公共政策的科學民主，滿足公眾利益和需求都有重要作用。
二、我國公共政策評估困境
1、缺乏對評估的科學認識。
我國公共政策評估還沒有形成科學機制，不少政府及其官員對公共政策評估的意義、環節和分析不到位，沒有形成對公共政策評估的統一認識。不少官員認為，政策制定科學、運行無誤就是公共政策有效性的表現，而公共政策評估只是應付上級和羣眾的一種手段，這樣，在追於政策評估時，不少政府往往缺乏對評估的科學態度，無法有效開展政策評估工作，另外，政府內部真正搞政策評估的人員較少，絕大多數評估人員並不瞭解評估的意義，不知如何確立評估指標，採用哪些評估方法而只是以上級贊同為炫耀工作的標準，影響了政策評估的信度和效度。
2、評估主體相對單一。
過去的公共政策評估主要由各級政府負責，是政府瞭解公共政策效果的過程，並依據一定標準判斷這些效果是不是預期的效果。他們以自身合法性和權威性制定政策而很少關注社會環境的變化及其他社會組織和公民的需要，造成其他公共組織和公民被動、消極地應付政策規定，而參與、協助政府搞評估的積極性、主動性不強，難以體現評估的客觀公正原則，原則上，不同的公共管理主體都可以參與公共政策評估，主體不同，對同一公共政策的評估電會形成不同的結論，而評估主體只侷限於政府，難免會使結論顯得過於單調。
3、評估資料和經費不足。
政策資料和信息是開展政策評估的前提，缺乏足夠的與政策相關的資料和信息就無法有效開展評估。由於政府對公共政策信息的重視程度不夠，政策信息管理中所掌握的資料和信息不完整、不精確甚至不正確都影響了政策評估的過程和結果，此外，由於重視程度低，各級政府不願意支付政策評估的資金、辦公設施以及人力資源等方面的成本，使公共政策評估所需的經費嚴重不足，造成我國公共政策制定和執行機關缺乏評估經費的問題，評估活動難以持續開展。
4、評估標準不統一。
我國大政方針原則上由國家統一制定，具體政策及評估由各地方政府自主安排。由於各地區實際情況不同，政策評估方式多種多樣，政策評估的結果差異性自然較大。某些地方政府機械性地以國家政策為依據，而缺少變通和靈活處理；只結合本地特殊情況開展評估而與國家方針政策不符，造成政策走樣、擴大或替換。評估標準不統一又造成某些政府在評估中按照本級政府的利益提供有利於自身發展的信息，或者有意識地誇大、縮小、掩蓋和扭曲政策運行中的事實以求政策的穩定，使政策評估向有利於本級政府的方向傾斜，導致評估目標模糊，無法形成上下統一的評估標準。
5、評估方法有待改進。
政府在評估中常用前後對比、對象評定、專家判斷和自主評定等方法開展評估。前後對比法為評估活動提供了基本的理論框架，對象評定法擴大了政策評估的範圍，專家判斷法提高了評估活動的客觀性，自我評定法使得政策評估活動經常化。這類評估方法偏重於定性分析，實際評估時缺少量化指標，運行中常表現出手段落後、前後矛盾、難以實施和控制、有些統計數字的真實性值得懷疑、評估結果缺乏實證性等問題。有些地方政府甚至存在憑經驗辦事、搞形式主義的現象，提供的評估統計數據調查不深人、不全面，評估的方法亟待改進。
6、評估缺乏法制化和規範化環境。
由於我國公共政策評估起步晚，發展時間短，與之相關的法律制度還不健全，這樣，政府實施的政策評估仍然由領導者憑個人價值偏好在一組備選方案中擇一而評估，很少主動思考其效果和目標。評估中的“形象工程”、“面子工程”一旦出現問題，沒人承擔責任和風險。缺乏法制化和規範化的政策評估環境也使評估過於隨意，評估方案的採納完全取決於政府政策的制定者個人或團體，無法形成法制化和規範化的評估方法，影響了公眾和社會組織對政府評估的接受程度。
三、公共政策評估的改進之道
1、評估觀念要深化。
通過加強公共政策評估的理論建設推動政策評估的發展，提高全社會特別是政府部門對政策評估環節、過程和意義的認識，使其思想上重視政策評估。為此需要政府部門加強政策評估的宣傳，使公眾認識到政策評估是政策改進和發展的重要環節，不僅能夠幫助政府政策機構制定科學有效的公共政策，體現政策的優勢和成效，還能夠充分利用現有政策資源，補充、修正和完善公共政策。為了統一思想，改變評估即是“評優”的錯誤思想，還要正視政策評估的批判性和價值性，堅持全面、客觀、公開、公正的原則發現和解決政策問題，提高政策質量，推動公共政策的科學化和民主化。讓參與政策評估的全體人員充分理解政策評估的重要性，對其開展的政策評估給予資源上的支持，為其政策評估工作營造一個良好的外部環境。政策評估是政 府規範運行和有效服務的重要體現，因此，政府必須重視政策評估工作，深化政策評估觀念，構建適合我國政策評估的理論體系。
2、評估主體多元化。
社會發展促進了社會公共權力承擔和社會資源提供方式的轉變。公共權力和資源的提供者既可以是政府也可以是其支持的企業、私營部門或非政府社會組織。公共事務主體的擴大要求重組和調整公共權力和資源，中央及省級政府在統一安排和部署下必須確立標準、制定政策，允許並鼓勵更多的社會公共組織和個人參與政府政策的評估。改變政府作為唯一評估主體的現狀，鼓勵政策評估主體的多元化取向，實現政策參加人員、專家和公眾三結合的評估主體結構。政策參加人員瞭解政策制定的動因、發展和實施中的問題；專家則可以用豐富的理論知識對政策進行實質性研究和分析；公眾是政策直接作用的對象，對政策運行效果有更深刻的體會，要保證公眾參與政策評估的權利，使其對政策作出滿意度評價。根據不同主體的需要，在科學規劃的基礎上賦予其相應的自主權，鼓勵其獨立、自主、積極地參與政策的制定與評估並給予合理評價。各級政府還要鼓勵評估主體獻計獻策，改進政策評估，對政策評估貢獻大、作用顯著的評估主體，政府要給予支持，從整體上提高政府評估的水平和質量。
3、評估組織專業化。
重視評估組織的建立和評估工作人員的培訓。獨立的政策評估組織是政策評估科學性和客觀性的保證，要採取切實有效的措施鼓勵評估組織獨立自主的開展政策評估，減少政府的行政干預。對於黨政機關內部的政策評估組織，要強化其政策評估職能，特別要將政策制定和政策執行兩個部門分開，讓其各司其職、各負其責，並輔之以外部的、獨立的民間政策評估組織，發揮民間政策評估組織的專業優勢和社會關係優勢，通過這些民間政策評估組織瞭解民意。還要加強專業評估人員的隊伍建設，作為政策評估的實施者，專業評估人員的經驗、知識結構、理解和掌握政策的水平、運用評估技術的熟練程度、個人的道德修養以及對問題的敏鋭力和分析力都會影響政策評估的水平和質量。因此，造就一支專業化的評估隊伍，就要儘快提高其服務意識和效率意識，以績效和工作滿意感為衡量標準加強對其考核、培訓、教育和管理，或在高校相關專業目錄中增設政策評估專業，培養相關人才；注重政策評估的資金投入，鼓勵相關學者加強對政策評估理論、評估方法和評估技術的研究，為評估工作的順利開展奠定基礎。
4、評估手段科學化、制度化。
為了實現政策評估的公正、高效、合理、有序，政府和參與評估的主體要科學構建政策評估體系，注意政策評估手段的科學化，實現評估指標的量化，體現政策效能與效率的統一，使政策資源的配置達到最佳狀態。在評估中實行目標管理、項目管理、採用成本――效益分析法、實施戰略分析、構建決策預測模型，重視政策評估的成果測量、效率測量、標杆測量和成本測量，結合社會發展的趨勢重組評估組織機構，進一步實現有效的評估。明確政策評估目標，還要以科學的發展觀實現評估的制度化，將評估的目標、程序、方法等納入政策評估體系，形成嚴格的制度規範，避免評估的隨意性和無序性。通過評估工作的制度化將評估結論與有關人員的獎懲聯繫起來，體現政策制定、實施、評估與政策運行過程中權、責、利的統一，真正發揮政策評估的作用。
5、評估機制反饋化、評估環境法制化。
政策評估結束後，公共管理者和機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應，組織相關部門撰寫評估報告和材料，作為有效資料存檔以及向公眾公佈解釋的依據。信息化社會要求政策評估充分利用現代科學和信息技術構建評估的雙向反饋機制，增加評估的“透明度”。加強各評估主體與行政執法機關、司法機關以及廣大人民羣眾的聯繫，形成政策評估的監督機制。還要根據政策制定、實施及效果評價等修訂和調整政策，通過健全管理信息系統實現評估的信息化與網絡化。健全法律法規來明確政策評估的範圍，實現政策評估的程序化，將各項機制的運行納入法制化軌道。公開政策的規定、界限、辦事程序、辦事機構和辦事人員的活動，體現法律性和嚴肅性的精神。制定政策評估方面的法律法規約束評估的過程，並充分利用各種媒介宣傳公共政策評估的意義，以法律的手段鞏固政策評估的成果。
參考文獻：
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淺析我國知識產權政策變遷
引言
2014年1月14日國家知識產權局印發了《2014年全國專利事業發展戰略推進計劃》。12月21日，由中國財經政法大學知識產權研究中心主辦的國家知識產權智庫建設研討會在武漢舉行。12月23日，國家中小企業知識產權託管工程啟動暨鎮江知識產權服務聯盟成立大會在鎮江市政府會議中心舉行，鎮江市知識產權公共服務平台（國家中小企業知識產權託管平台）正式開通運行。
這一系列事業的發展推進都表明知識產權是國家發展的重要資源和競爭的核心要素。其制度在整個國家體系中也佔據重要地位。知識產權政策涉及眾多政策活動者，他們共同構成了知識產權管理的政策主體，知識產權政策的出台和變遷是由內外部一系列因素共同作用的結果。在這一過程中，政策共同體間的互動以及有關機制的作用，促成了問題源流、政策源流和政治源流的匯合，開啟了知識產權管理的政策之窗，推動了我國知識產權政策的發展。“多源流”理論作為政策過程研究中屢試不爽的長青理論，在此框架下分析知識產權制度，不僅可以很好地梳理一條清晰的發展路線，而且對未來的發展前途也將產生指導作用。
一、多源流理論概述
多源流理論(The Multiple―Streams Theory)最早是由美國政治學家翰？W?金登(don)在1995年提出來的。在“垃圾桶”決策模型(the garbage can modal)的基礎上，金登發展出了多源流分析框架，將原先的四股源流發展為問題流、政策流和政治流三股源流①。問題源流、政策源流和政治源流影響着政策的制定過程，三者相互獨立，它們共同作用，促使政策議程設置發生變化，特別是問題源流和政治源流在推動議程設置上起主要作用，政策源流則在引起闡明備選方案這一過程中起主導作用，三者在一個特定時間，聚合在一起，從而打開一扇政策之窗。
多源流分析框架回答了三個重要的問題：政策制定者的注意力是如何分配的、具體問題是如何形成的、對問題及其解決方法的發現是怎樣和在哪裏進行的。通過這個模型，金登試圖解釋為什麼某些問題的議程受到決策者的注意，而另外
一些卻被忽略。他認為聯邦政府政策制定中三個主要的過程流是：問題識別、政策建議的闡明和精煉、政治活動，即問題流、政策流、政治流②。多源流分析框架的主要觀點是：政府議程是由政治溪流中的事件、緊迫性問題以及各類較明顯的參與者所決定的，備選方案的闡明過程既受政策溪流中的選擇過程的指引，也受相關領域內相對幕後的專家的影響。此外，如果出現一個機會使三條源流都匯合在一起的話，一個項目進入決策議程的可能性就會明顯增強。雖然與傳統的過程理論相比，多源流理論更加突出政策治理過程的複雜性，但它對現實生活中的政策現象卻有着極強的解釋力。多源流分析框架在發展過程中得到了不斷地修正和完善，能夠應用到我國社會管理政策制定的分析之中，進而更準確地分析我國社會管理政策的制定議程、備選方案和政策出台所需要的機制。
二、知識產權政策變遷的“多源流”分析
我國在知識產權政策方面給予高度的重視，在“問題、政策和政治”的多源流分析框架下，可以梳理一條知識產權政策完善變遷的路線。“問題源流”可以找出最初提出的需求，“政策源流”可以看到在實施過程中的可行性和效果，“政治源流”可以領悟出我國整體向國際接軌並將我國建設成為知識產權強國的目標。
（一）問題源流分析
金登指出，政策發生改變的原因，是由於人們確信存在問題，而且必須採取措施解決該問題。在清朝末年我國就有了知識產權制度，當時雖然是帝國主義施加壓力的結果，是一種制度上的被動移植，但它實現了知識產權從“逼我所用”到“為我所用”的轉變，特別是從政策文本上把法律理念和知識產權緊密聯繫了起來。隨着知識產權制度在全國實施，法律保護理念深深嵌入了政府部門、企業以及專利相關人員的觀念之中。回顧歷史，中美雙方在保護知識產權方面的矛盾始終非常尖鋭，在我國加入WTO之前，美國大都通過“特別301條款”和“337條款”來處理與我國在知識產權方面的矛盾，直到2001年我國加入了WTO，美國不僅開始利用WTO多邊解決機制來解決中美知識產權爭端，並且一面對中國展開“特別301調查”，一面越來越多的運用“337條款”對我國產品展開侵權訴訟。很明顯，我國與美國在知識產權的維護和制度上仍有差距，我國也處於劣勢地位，因此，加強完善知識產權制度以及執行力度對我國來説是十分必要的。
從我國整體上來看，知識產權政策制定和實施的程度是衡量我國綜合國力的一項重要指標，對此的關注是不可忽視的。知識產權這個概念是一個歷史的概念，是在“被侵略到自強的中國”這樣的發展歷程中形成的。新中國成立以來，隨之的知識產權政策也有所改變，更加註重對我國知識產權的保護制度。改革開放之後，國際化和經濟全球化趨勢加強，我國的經濟文化等方面在提升，真正意義上的走起了“獨立自主，對外開放”的戰略腳步，改變了傳統的被動的局面。各種制度包括知識產權制度有了重新的定義，我國開始主動調整適應並制定戰略來提高制度的可行性，這一系列行為都是出於把我國建設成為社會主義強國、維護我國公民的相關利益的需求。
（二）政策源流分析
在政策源流中，當問題被辨別出並得到社會中一部分人們的關注時，圍繞這個問題的解決方案就會產生許多建議。學術界普遍認為，知識產權是發展的重要資源和競爭力的核心要素，產權保護助推經濟發展是知識產權制度的核心功能，要發展國家首先要發展經濟，在如今我們要做的就是加大保護力度並完善整體機制。在完善整體機制上，構建了“1+6”研究支撐體系，為謀劃專利戰略推進工作重點任務提供有力支撐。
在運行體系建設上形成了諸多的方案流，其中最有代表性的是由知識產權局發佈來加強專利制度運行：一是加強制度建設，專利法律法規體系不斷完善。制定專利政策體系框架稚嫩，啟動建設基於網絡共享的專利政策數據庫。地方法規建設有效推進。北京、山西、廣東、江西、貴州對《專利保護和促進條例》進行修訂。湖北發佈了《加強專利創造運用保護暫行辦法》。截止目前，已有27個省份、16個較大的市人大發布了專利條例等地方性法規。二是強化工作導向，專利質量保障體系不斷加強。各省按照“穩增長、提質量、調結構”的要求，積極落實《關於進一步提升專利申請質量的若干意見》，發明專利申請數量保持穩定增長，專利質量得到明顯提升，專利結構更加適合地區發展需要。三是創新工作方式，專利運用水平進一步提高。
與中國人民銀行等有關部門聯合印發《關於大力推進體制機制創新紮實做好科技金融服務的意見》，與人保財險公司簽訂戰略合作協議。四是優化發展環境，專利行政執法能力穩步提升。發佈《電子商務領域專利執法維權專項行動方案》，推進北京、江蘇、浙江等重點省（市)建立適合本地實際情況的電商領域專利執法維權工作機制。五是加快職能轉變，專利行政管理體系進一步健全。四川省知識產權局推動市州知識產權局機構改革，全省有14個市(州）建立了以“科學技術和知識產權局”為名稱的管理機構，併成為政府組成部門。六是夯實事業基礎，專利人才體系進一步拓展。出台《全國知識產權教育培訓指導綱要（修訂版）》，制訂《國家知識產權產權局幹部教育培訓規劃》和《關於加強國家知識產權培訓基地工作的意見》以及《人才庫與人才信息網絡平台管理辦法》等政策性文件。七是提升服務水平，專利服務體系不斷加強。由此可見，知識產權政策的制定被廣大的學者和政府所重視，各個地方政府都作出了符合當地的具體相關法律法規，這些都為我國知識產權政策的完善發展鋪平道路。
（三）政治源流分析
金登認為政治源流由諸如國民情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分佈狀況以及政府的變更等因素構成，是政策制定過程中的重要組成部分，獨立於問題源流於政策源流而存在。結合我國的國體和政體，知識產權政策中的政治源流主要包括國民情緒、執政黨的意識形態、國家發展戰略三股主要的支流。面對着一系列知識產權問題和焦點事件，我國國民的情緒受到極大的刺激和波動。與此同時，我國知識產權方面侵權未能很好的打擊進一步導致個人的不公平心理、技術人員的浮躁和焦慮心理，嚴重影響社會和諧與社會安全。我國是社會主義國家，強調“以人為本”，國民情緒的變化，引起了我黨和政府領導人的重視，為了疏導國民情緒，鞏固執政地位，知識產權政策也是在這個背景之下加以完善的。
2014年10月20日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議提出，我國要完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制，國務院常務會議也明確部署建立知識產權評估機制，這從國家層面和戰略高度反映了我國對知識產權價值的重視，也從側面説明了在知識經濟時代促進創新成果轉化與運用的必要性和緊迫性。此外，2015年專利戰略推進工作將深入貫徹落實黨的和十八屆三中、四中全會精神，按照國務院常務會議的最新部署，緊密對接《深入實施國家知識產權戰略行動計劃(2014―2020年》，制定專利戰略推進重點任務，加大投入保障，狠抓工作落實，加快建設知識產權強國，努力開創專利事業發展新局面。
（四）三源流聚合：我國現代知識產權制度建立
金登認為使政策之窗打開的方式有兩種：一種方法是問題源流中緊迫問題的出現，使解決該緊迫問題成為必然，因為這讓決策者信服了問題的嚴重性和考慮該問題的必要性；另一種方法是政治源流中有組織的政治力量或者在政治源流中發生的任何其他情況，它們支持或者推動建立提案的審議。我國知識產權制度之所以發生變遷，正是問題源流和政治源流共同作用的結果。
中國知識產權保護制度是從清朝末年開始的。雖然説它是清政府實行新政，向西方學習的產物，但更多是帝國主義列強施加壓力的結果。在新中國成立後，政府頒佈過一些行政章文來保護知識產權，但始終沒有嚴格意義上的所謂法律制度。在實行改革開放以後加強了知識產權立法工作，先後制定了商標法（1982年）、專利法（1984年）和著作權法（1990年），知識產權法律制度體系初步形成。其間的知識產權立法是一種有選擇性的制度安排。主要是因為立法工作艱鉅，準備時間不長，雖然主要知識產權法律已經制定，但其他知識產權制度未及考慮，而且因為國際文化交流的不對等，著作權法剛剛實施，這種情況不能參加國際版權合作。這種根據本國的不同發展階段、不同發展狀況作出的選擇性制度安排對於中國是有益的，在國際上也是有先例可循的，美國和日本都是如此。這説明任何一個國家，在其知識產權制度發展史上，都有一個從“選擇保護”到“全部保護”，從“弱保護”到“強保護”的過渡期。在國家經濟社會發展水平不高的情況下，這種低水平的知識保護的過渡期是非常必要的，我國也給予了高度重視，進而推動了其完善進程。
在問題源流中各種問題出現，政治源流中管理的變化以及其它元素的活動，二者共同作用，打開了我國知識產權制度變遷的政策之窗。
三、結論
我國知識產權制度經歷了一個漫長的過程，是問題源流、政策源流和政治源流聚合的結果，三個源流能夠聚合，得益於政策之窗的打開，政策之窗的打開又與問題源流和政治源流息息相關，政黨扮演着中心角色，其領導着整個政策的大致方向，在政策參與者中居於中心地位，他們使問題能夠順利提上議程並能有戰略方案，其領導的政府能在政策之窗打開時將問題、方案、以及契機帶到窗前，促成三源流聚合。
在現今的處境下，知識產權制度仍面臨一些困境，如懲罰力度不夠與部分保護標準超越發展階段並存；制度建設滯後等相關問題。在知識產權保護制度的認識上應該理性的清楚這是把雙刃劍，適度保護可以促進創新，激發新思想，過度保護會有壟斷的可能性。因此，需要相應的法律進一步制約濫用知識產權的壟斷行為。目前，我國各知識產權管理部門的勞力和財力都相對不足，專利和商標分開管理以致降低了效率。我國知識產權政策正處於不斷完善的階段，對知識產權的保護從最初的政策之窗開啟，從而形成一個良好的專利體系，到如今面臨諸多需要解決的問題，尋求再次開啟政策之窗的契機，從而邁向更加成熟和穩定。知識產權作為發展的重要資源和競爭力的核心要素，是國家予以關注的一個話題，也要對知識產權制度加以關注。
註解：
① 薩巴蒂爾。政策過程理論[M]。彭宗超等譯。北京：生活。讀書。新知三聯書店，2004.
② 薩巴蒂爾。政策過程理論[M]。彭宗超等譯。北京：生活。讀書。新知三聯書店，2004.
論公共政策終結的啟動策略
摘 要： 在政策終結過程中，通常會遭遇來自各個方面不同程度或層次的抵制與阻礙，可能在不同的政策領域，政策行動者的意識形態、政策運行軌跡等因素有所不同。因此，在政策終結啟動過程中，政策行動者需要採取迅速的迴應策略，以推動政策終結的順利開啟。由此，可以藉由組織結構、法律修訂、政府預算、人事安排以及媒體報道等策略，來啟動政策終結的程序。
關鍵詞： 政策終結； 啟動策略； 啟動程序
政策終結是一個在政策領域中的重要活動過程，意味着政策系統平衡狀態面臨打破，政策資源重新排列組合。為此，政策終結過程會遭遇不同程度或層次的障礙和條件限制，政策行動者需要採取迅速的迴應策略，以促進政策終結的開啟，可以藉由組織結構、法律修訂、政府預算[1]、人事安排以及媒體報道等五種策略，開啟政策終結的程序。
一、組織結構的調整
組織是人類生存的基本方式，是連接人與人之間的紐帶和橋樑，正如羅森布魯姆等人所言:“組織協調人類的活動。……當人類文明從狩獵――採集社會發展到今日的後工業化、科技化社會，人類越來越依賴組織作為達成社會、經濟和政治目的的手段。”[2]組織要有效發揮其功能，把分工的範圍、程度、相互之間的協調配合關係、各自的任務和職責等用部門和層次的方式確定下來，形成組織的框架體系。同時，隨着社會發展變化，組織結構並不是一直保持不變，構成組織各種要素既相對獨立又相互聯繫和依賴，根據各自所處的環境條件進行內部變革和相互關係調整。在不同歷史時期，組織會以不同的結構形式適應複雜變化的環境和條件。
組織是政策制定和執行的主要載體、實現政府治理目標的重要實體。考夫曼就把組織作為政策終結的重要分析單位，並把組織終結作為其研究對象。因為政策運行往往需要透過一個或多個組織來執行，而且組織的建立或廢除也是非常的具體和明確。雖然組織為了爭取生存和發展的需要而將目標模糊化，但是由於資源的有限性和責任的歸屬認定，組織必須明確化和法定化。
一般而言，政策終結者傾向於利用組織結構的調整作為政策終結啟動的標誌，因為組織結構是具體可見的，並不像政策內容所涉及的領域那樣廣泛和錯綜複雜，所以組織結構的調整常常成為政策終結者宣示終結的標杆。也就是説，由於組織結構的調整能產生立竿見影的效果，能給政策行動者烙下深刻的改革印象，因此，組織結構變革經常成為政策終結者推動政策終結的標誌和象徵。
但是，把組織結構的調整作為政策終結啟動策略之一，有兩個方面的問題需要注意：一是組織結構的調整也許只是重新命名或重新組合，事實上政策並沒有實質性的改變，出現政策轉移的情形，例如原由中央政府負責的政策，改由地方政府制定和執行，或是原由地方政府負責的政策，中央政府收回自行負責；二是政策終結也許並未涉及到組織結構的調整，但是政策終結已經成為事實。
雖然如此，組織結構的調整仍然可以作為政策終結啟動的重要策略，也就是説，組織結構會因為政策終結而有所調整，如果結合其他的徵兆更能準確和及時判斷和觀察政策終結現象。以環境保護政策為例，三十年前，中國工業化剛剛處於起步階段，環境污染並不嚴重，政府在環境保護上投入的資源十分有限，環境保護方面的討論並沒有重視，環境保護也不會納入政府議程，從政府組織設計就可以看到其跡象。
1978年，中國成立國務院環境保護領導小組辦公室，設在國家建委之下。1982年，撤銷國務院環境保護領導小組辦公室，城鄉建設環境保護部內設環境保護局。1984年，城鄉建設環境保護部下屬的環境保護局改名為國家環境保護局，作為國務院環境保護委員會的辦事機構，但仍隸屬於城鄉建設環境保護部。改革開放以來，由於在以經濟建設為中心背景下，國家環保局一直隸屬於建設部，政府採取經濟發展優先於環境保護的政策。1988年，國家環境保護局成立，從建設部中分離出來，成為國務院的一個直屬機構，賦予了國家環保局12項基本職能。1998年，國家環境保護局升格為正部級的國家環境保護總局，增加核與輻射環境安全管理職能，下設國家核安全局。此時，面臨着工業化帶來的環境污染日益嚴重，人們的環保意識日漸普及，公共污染問題突出。2005年吉林化工廠污染松花江、2007年太湖藍藻暴發致自來水污染等重大環境污染事故接二連三爆發，政府將政策目標已經改變為環境保護與經濟發展並重。2008年，國務院成立環境保護部。[3]
因而，組織結構的重新安排往往推動着政策終結活動的進行，政策終結也將會面臨組織結構的設計以及組織成員的反對而產生壓力，在實際政策終結過程中，甚至是阻礙政策終結的主要因素。
二、重要人事的安排
任何政策的制定和執行都需要有人來承擔和推動，政策也可以規範人的行為，不僅包括負責決策的領導階層和政策的執行人員，也包含政策規範的對象，其中又以高層人事的安排最為關鍵。所以，從重要人事安排的變動中，透露出政策未來的走向，在一定程度上，也可能是宣告“人存政舉，人去政息”的政策命運。
就做出重要人事安排的決策者而言，作為政策制定和執行的主體，重要人事的安排是為實現一定政策目標或完成組織任務而進行有意識的行為或策略，新的政策領導者要達致人事安排的意圖，一般具有雙重任務，一方面是傳承和銜接，另一方面是變革和創新。因此，尤其是政策領導者的變動預示着政策終結的即將來臨，新政策領導者的安排意味着對原有政策的審視，政策可能需要再決策，或者是執行方案的重新選擇，即政策工具的變化。
有些重要人事安排的決策者，就賦予了新的政策領導者進行政策終結的使命，這一般是對於一些重大政策或具有普遍影響的政策需要終結時，為了緩解政策終結引起的矛盾或衝突，降低政策終結成本而採取的措施。可以這樣説，重要人事的安排就是對政策終結的宣示。
每一位政策領導者都有自己的理念信仰和價值考量，塑造出不同的決策風格，與政策不同的行動者之間關係不同，在政策運行過程中，不同政策行動者採取的行動有政策終結的可能性存在。尤其是政府部門中具有決策權的重要人物出現更替時，確實能夠給政策未來走向帶來一定的信號，影響政策終結的進程和方向。
因此，重要人事的安排或異動，不僅僅給政策行動者對政策以想象的空間，而且對於具體政策而言，確實可以預示着相關政策已經走到盡頭。由此，重要人事的安排是政策終結的重要標誌。
三、政府預算的變化
政府預算可以説是政府推行政策進行社會治理的重要保障，同時也是政府行政的藍圖，它顯示政府未來一段時間內的行動意向，也是社會治理中對政府問責的重要依據。換句話説，政府預算描述了政府作為或不作為，以及政府所承擔的公共服務與提供公共服務所需要資源的關係，彰顯政府活動的內涵與成本，由此可以衡量和比較政府的效率和效益。從根本上説，政府預算不僅體現了政府執政的理念和政策優先的順序，而且作為立法者和監督者可以據此勾勒出政府可能面臨的問題，以及政策發展的影響力。
從政府預算的編訂看，包括重大政策的規劃以及資源分配的優先秩序等，必須通過預算的編訂進行結構性整合，以提高資源的利用率和政策執行的效果。由此，政府預算的編訂可以反映出政府活動的範圍和責任、政策資源的分配狀況等，預算的內容反應了政策的未來走向。
從政府預算的宏觀角度看，政府預算必須通過立法機關的審議才能實施，而且還會受到審計機構的監督。立法和審計機構透過合法權力來影響政策的方向和內容，當作出消減或增加預算的決策時，政策的規模勢必縮減或擴張，政策或組織均將面臨着終結的命運。因為，政策制定和執行需要相對資源的投入，政府預算的增加或減少，都會對政策走向產生重要的影響。
從政府預算的微觀角度來看，政府預算涉及到諸多行動者，這些行動者由於價值觀念和意識形態的差異，各自的追求目標也不同。然而，由於政府資源有限，導致政府預算不可能同時滿足各式各樣的需求，而必須排定優先順序，形成偏好的選擇問題。因此，政策作為資源分配的重要手段和工具，政府預算顯示出偏好或順序的變化，也象徵着政策的變化或終結。
可以説，政府預算不僅僅是編制的技術性問題，更重要的是預算反映出的價值理念和意識形態，也透露出政策未來的走向。政府預算反映了政府做什麼或不做什麼的選擇，即政府應該提供哪些公共服務；反映了政府的價值偏好，即安排提供公共服務的優先秩序以及如何提供公共服務；反映了個人或組織等行動者不同的利益格局，即預算調和不同的利益訴求；反映了不同個人或組織等行動者影響預算結果的相對權力。
因此，政府預算的變化意味對政策的投入和配合的變動，政策的正常運行受到影響，尤其是政策的執行很難有所作為，有關政策或組織就需要面臨着考慮終結或轉移的決策或行為。
四、法律命令的修訂
法律是現代政府進行社會治理的基石，不僅是政府運行不可或缺的要件，而且也是政策合法性的根源，政策的推行必須經過法律的制定和授權，或者需要在法律許可的範圍內制定和執行政策。具體來説，法律的規定不僅決定了政策目標和政策內容，而且也會具體指定負責的機構和限制權責的範圍，也可以説，法律是政策產生和運行的源泉。
其實，法律本身就是政策終結的主要依據。尤其是相關法律條文內容中包含有政策開啟或終結的明確指標，或者兩者兼具的標準，正猶如政策起始或終結的定時器，更容易對政策的走向做出明確和及時的判斷。
不過，單獨以法律內容作為判斷政策終結的指標，同樣需要注意法律與行政命令是否一致。從法律的觀點來看，經過法律授權而頒佈的行政命令，從而制定和執行的政策，是法律的延續和補充，同樣具有法定的約束力。因此，即使法律已經修訂，假若行政命令未能及時調整，有關政策也不會終結，充其量只不過是形式上的政策宣示而已；反之，即使法律沒有調整，而行政命令已經改變，但政策卻進行了實質的終結。因此，相關法律的修訂並不侷限於內容上的調整，而必須考慮法律精神的解讀和行政命令的推進，從而對政策終結做出明晰判斷。
要從具體政策命令的修訂來分析政策終結，必須瞭解法律修訂的目的，原有法律規範和調整的社會問題和範圍，以及其成功之處和存在的問題，還有所使用的政策和方案來實施和執行法律，這是一個完整和複雜的過程。例如，中國最近實施的《食品安全法》就是對《食品衞生法》的修訂，這標誌着國家食品免檢政策的正式終結。2004年曝出阜陽“大頭娃娃”劣質奶粉事件，成為“修法”的直接動因――只不過當時目標是“食品衞生法”。隨後，“蘇丹紅”事件、PVC保鮮膜致癌事件、含孔雀石綠水產品、雀巢奶粉碘含量超標、食品包裝袋苯超標、福壽螺事件、豬肉瘦肉精超標等一系列食品安全事故頻發。2007年底，國務院法制辦會同有關部門對食品衞生法修訂草案作了進一步修改，並根據修訂內容，將“食品衞生法修訂草案”名稱改為“食品安全法草案”。2008年初，日本“毒餃子”事件進一步引發國人對食品安全問題的關注，該事件雖在確認人為作案後平息，但中國食品安全形象在世界受到一定程度影響。
五、傳播媒體的報道
傳播媒體是判斷政策走向的重要介質之一，傳播媒體一方面在公共問題發掘和對政策評論扮演着越來越重要的角色，引導或吸引社會和政府對特定問題的關注或重視；另一方面提供理性對話的平台，不同政策理念的行動者可以據此表達自己的政策立場和交流及整合意見。
實際上，並不是每一個公共議題都會引起社會的關注和討論，也不是每一項政策均會形成鮮明的反對和贊成意見情形，經過傳播媒體的傳播和推動，不但可以引起社會的注意和爭論，也可以達到形成政策議題的效果。從政策制定者來看，在決策前經媒體釋放風向球，也是一種有利的政策方略，不但可以達到創造公共討論，獲取正反雙方的觀點和論證，掌握政策的反對者和支持者，以及他們對政策方案的支持或反對程度的目的外，政策制定者還可以瞭解政策的缺陷，以及修改的可能性，或是對政策變革予以肯定，決策者由此推出政策方案，或是對政策變革予以否定，決策者將其作為聽取社會意見的機會，放棄政策方案的行動，避免決策者在政策方案沒有足夠支持下采納執行，陷入不必要的困境。
透過傳播媒體的報道來觀察政策終結，有兩個方面層次，一是傳播媒體報道的內容，一是傳播媒體報道的方式。就傳播媒體報道的內容來看，傳播媒體作為一個重要公共論壇的領域，在同一段時間內所能吸納的議題有限，無法同時包括所有的社會問題，因此，媒體對議題的篩選和報道的規模，決定了哪些社會問題成為政策問題的關鍵之一，也可説是政策窗開啟的契機。就傳播媒體報道的方式來看，也就是傳播媒體如何來報道議題，以及媒體所建構的政策意象。因為問題本來就具有不同的性質，在報道空間有限情況下，不可能同時對同一議題的不同方面做出詳盡的報道和闡述，必然會有所選擇。此時，政策意象的描述是正面或負面，不僅可能影響或引導社會對問題的看法，也可能傳達既有政策是否發生變化的信息。
總之，政策在一定的政策環境運行，組織結構的調整、相關法律的修訂、重要人事的安排、政府預算的變化以及傳播媒體的報道等策略，可以有效推進政策終結的開啟。就具體政策終結情形中，不同的政策終結策略並非獨立，而是彼此關聯的，必須結合過去的政策經驗、政策風格和政策情境等加以綜合考量，才能開啟政策終結的程序。由此，瞭解政策終結的方向和幅度，有助於掌握政策終結的速度和預估政策終結可能的結果，政策行動者可以採取相應的行動策略。
參考文獻：
[1] Hogwood，Brain W,and Guy cy Dynamics[M]。New York：St. Martin’s Press,1983：86.
[2] 戴維・H・羅森布魯姆，羅伯特・S・克拉夫丘克。公共行政學：管 理、政治和法律的途徑[M]。北京：中國人民大學出版社，2002：152.
[3] 周宏春，季曦。改革開放三十年中國環境保護政策演變[J]。南 京大學學報，2009，(1)。
[4] 食品安全法誕生記：四次審核終成正果[EB/OL]。(2009-03- 09)
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