案例分析——房地產“限購令”
內容摘要：房地產作為國家的支柱性和先導產業，對國民經濟的持續高速增長起着重要作用。近年來，我國房地產市場持續高速發展，但由於我國房地產市場發展相對不成熟，房地產投資過熱、房價收入比過高、房價漲幅過快等問題逐漸暴露出來，不少城市出現了房價增長幅度與城市經濟發展水平不相符合、與城市居民收入水平不相協調的現象。為此，我國政府出台了一系列的宏觀調控政策，試圖抑制房地產過快上漲，而“限購令”無疑是其中調控力度最強的政策，足以體現出中國政府打壓房價，抑制房地產泡沫的決心。筆者試圖結合公共政策動態運行過程來分析這項政策出台的背景、原因以及效果，並就這項政策提出了一些自己的看法。 、案例回顧
（一）“限購令”的出台：
我國於2010年出台“限購令”，通過加大對購房者購房條件的限制來打擊房地產行業的投機行為，控制房價過快增長。2010年4月17日，“新國十條”出台，其中第3條明確指出要實行更為嚴格的差別化住房信貸政策，要嚴格限制各種名目的炒房和投機性購房。條例指出，商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區，商業銀行可根據風險狀況，暫停發放購買第三套及以上住房貸款；對不能提供1年以上當地納税證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款。地方人民政府可根據實際情況，採取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數。 “新國十條”出台後，各地根據其房地產現狀陸續頒佈“限購令”。2010年4月30日，北京出台“國十條”實施細則，率先規定“每户家庭只能新購一套商品房”。2010年9月29日國家多部門再次出台調控新措施，其後深圳、廣州等多個城市陸續公佈“限購令”。隨後有上海、廣州、天津、南京、杭州等16個一二線城市推出限購政策。 2011年1月26日，國務院辦公廳發佈《關於進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》。通知指出，各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，在一定時期內，要從嚴制定和執行住房限購措施。通知明確規定，原則上對已擁有1套住房的當地户籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納税證明或社會保險繳納證明的非當地户籍居民家庭，限購1套住房（含新建商品住房和二手住房）；對已擁有2套及以上住房的當地户籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非當地户籍居民家庭、無法提供一定年限當地納税證明或社會保險繳納證明的非當地户籍居民家庭，要暫停在本行政區域內向其售房。通知還指出，已採取住房限購措施的城市，凡與本通知要求不符的，要立即調整完善相關實施細則，並加強對購房人資格的審核工作，確保政策落實到位。尚未採取住房限購措施的直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限購實施細則。其他城市也要根據本地房地產市場出現的新情況，適時出台住房限購措施。
2011年8月17日，住建部下發二三線城市限購標準。12月，住建部知會地方政府，對於限購政策將於2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之後對限購政策進行延續。12月12日國務院總理温家寶主持召開國務院常務會議，分析當前房地產市場形勢，研究部署繼續加強調控工作。會議在住房限購措施方面還提出新的要求：已實施住房限購措施的城市要繼續嚴格執行相關政策，房價上漲過快的二三線城市也要採取必要的限購措施。
這意味着“限購令”政策將在中國繼續實施，並且實施的範圍將繼續擴大。
據法晚報記者統計，截至2011年12月20日，全國共有48個城市實行了限購政策。對於各地出台的“限購令”，一些專家及業內人士對其效果也存在着廣泛爭議。
（二）“限購令”出台後的效果：
一方面，“限購令”出台後對各城市的成交量和成交價格均有明顯的影響，房價同比和環比漲幅均得到不同程度的遏制，限購政策取得了階段性成效。據2011年11月份的統計數據顯示，作為行業温度計的全國房地產開發景氣指數為99.87，首次跌破100。同時，國家統計局公佈的數據顯示，2011年11月份70個大中城市新建商品住宅方面，環比價格下降的城市有49個，持平的城市有16個，僅有5個城市新建商品住宅價格環比上漲，且漲幅均未超過0.2%。
從房地產行業的房價、銷量等先行指標來看，中國房地產行業增速開始減緩，房價已經開始顯現波動回落。經濟學家張智威表示，目前國內的房地產行業已經到達一個拐點，未來幾個月，商品房投資將會迅速放緩。 從新房開工和土地購買量來看，2011年10月份以來，開工量出現驟降的趨勢，2012年第一季度保障房開工量也很可能不是很高，雖然保障房建設能夠抵消部分商品房投資的疲軟，但是也無法逆轉房地產投資的下行趨勢。
而據中國社會科學院發佈的《中國住房發展報告2011-2012》 稱，“全國房地產價格上漲的勢頭已經得到遏制，部分地區的房價開始下滑，限購起到了很重要的作用。”同時“限購對購房需求產生了較大的影響，尤其是投資性異地購房，房地產去投資化的政策導向十分明確。”
另一方面，“限購令”的實施也使得各地方政府房地產税貢獻率有所下降，導致了財政收入的直接縮水。以浙江省和河南省為例，2010年上半年浙江房地產行業的税收收入增長82%，對地方財政的貢獻率達到63.7%。而根據浙江人大常委會26次會議公佈的信息，2011年上半年4月、5月、6月，浙江房地產營業税環比分別下降17%、16%、8.1%。浙江省房地產對地方財政的收入增長貢獻已經下滑至27.9%。與此類似，2011年9月14日，河南省國税局發佈8月份税收數據：全省國税部門共組織税收100.25億元，同比增長13.8%，增收12.14億元。受“限購令”的影響，房地產行業的税收下降了27%。 當然，“限購令”對房地產税的影響不單單侷限於浙江、河南兩省，幾乎所有出台並實施“限購令”的省份都受到了影響。
（三）“限購令”出台後社會各界的評價：
1、政府權威人士：“限購令”應該延續
據中國之聲《全國新聞聯播》報道，目前的購房比例，剛性自住型的佔到 90% ，調控還處在一個關鍵的時期，基數還不是很穩固，限購應是不放鬆不動搖的。同時為了避免未來房地產泡沫的突然破裂構成對中國經濟的較大沖擊，“限購令”必將繼續在中國實施。儘管當前房地產調控的行政干預色彩較濃，但這樣做也是一個合理選擇，因為這將有助於有效遏制房價過快上漲、逐步消化歷年來已經積累的較大房地產泡沫。
易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭在接受媒體採訪時説，從調控手段分析，限購屬於行政命令，在投資投機者大量購房的現實條件下，暫停購房能起到立竿見影的效果。他預言，未來半年出台“限購令”的城市的房價將會趨於穩定，部分城市樓市甚至“急劇降温”。
2、業內人士：“限購令”效果有限
而業內人士則多選擇質疑“限購令”效果。他們認為，限購不可能作為一項長期的基本住房制度，僅僅是臨時性的行政手段干預樓市的政策。同時他們指出有些人擔心取消限購令會導致房價出現報復性反彈的想法是多餘的，只要房貸和限價及貨幣政策等政策繼續收緊，即使不再繼續執行限購政策，房價也不可能暴漲。
中國工商聯住宅產業商會會長聶梅生認為，限購是調控政策的一柄“雙刃劍”，只能作為暫時性的過渡政策。“需求並沒有消失，限購就像閘門一樣暫時攔住了洪水，但水位會越來越高，特別是在流動性充裕、CPI上漲的局面下。”她表示，“限購令”實施必須輔以必要的配套舉措，比如切實加大供應、進行長期制度變革，才能真正取得成效，否則只能成為市場的巨大隱患。
同時房地產商潘石屹認為房價上漲的關鍵原因是供求關係。限購政策的出台並不能真正解決這一問題，應該選擇長期政策來解決“房控問題”這一長期問題。
二、“限購令”政策分析
公共政策是指政府通過法定的民主程序根據人民意願所制定和推行的行動方針和行為準則。公共政策具有公共性、權威性、目標性、實效性、原則性與靈活性、動態過程性的特點。公共政策本身也是一個從無到有再到中介的動態運行過程。這種動態運行過程包括認定政策問題、規劃政策方案、確定最終決策、政策的合法化、政策執行、政策評估、政策終結等過程環節。筆者試圖從公共政策的動態運行過程性出發，從政策問題的認定、政策執行、政策評估和調整這幾個角度來分析“限購令”這項政策。
（一）政策問題的認定
一、政策問題的界定：
政策問題是指應該由政府為代表的公共政策權威機構負責解決的，且已經納入政府工作程序或宣佈即將納入政府工作程序，開始實際解決的社會公共問題。政策問題是公共政策的邏輯起點，因為每一項公共政策的產生，都以需要解決的政策問題為前提，都以有效地解決問題為目的。
政策問題可以從以下三個方面來理解：
一、政策問題是多數人認識到的一種客觀事實。
二、政策問題表現為社會利益的失衡和價值觀念與行為規範的衝突。
三、政策問題是政府納入工作程序開始解決的問題。 “限購令”政策也可以從這三個方面來界定：
第一、近年來，隨着城市化的加快，我國的房地產發展迅速。房地產價格在過去10年上升非常快，這一問題已經引起了社會的廣泛關注。房地產價格上漲過快不僅影響着人民生活水平，而且也影響着居住成本的上升和土地價格的上升，甚至已經造成中國經濟整個生產鏈的成本在上升。“限購令”的出台就是基於居高不下的房價問題而出台的。
第二、隨着房價的不斷上漲，購房者購房壓力逐年增大，其與房地產商、與投機炒房者、與政府之間的矛盾越來越大。房源分配的不合理、利益分配的失衡、社會貧富差距的擴大使得政府不得不面對日益棘手的房價問題，提出相關調控政策。
第三、從 2005年3月26日國務院下發了《關於切實穩定住房價格的通知》到頒發《關於調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》到徵收二手房營業税、整頓規範房地產交易秩序、完善土地儲備制度再到“限購令”等一系列政策的出台，可以看出政府將“限購令”政策納入政府工作程序是解決房價過快上漲的另一階段性政策。
二、政策問題的內在特徵
二、政策問題的內在特徵
政策問題的內在特徵主要表現在橫縱向相關性、主客觀統一性、發展可變性。
“限購令”政策也可以從這三個方面來理解。
首先“限購令”政策的出台不是毫無聯繫的孤立個體，它一方面與之前的房控政策相聯繫，是對之前房控政策的進一步補充，體現了一種縱向相關性；一方面又對不同主體（購房者、房地產商、投機炒房者、政府）產生着影響，同時又對相關領域（建築業、交通運輸業等）產生着影響，體現了一種橫向相關性。
其次，“限購令”的出台也體現了主客觀統一。隨着房地產價格的不斷上漲，不同利益主體之間的矛盾日益加深，社會問題開始湧現。“限購令”的出台充分考慮了社會不同利益主體的主觀認識與房價高位上漲的客觀事實。
最後，政策問題的發展可變性是指政策問題經過認定之後，雖然具有相對的穩定性，但是它又將隨着問題解決的程度和影響的範圍的變化和時代的推移產生變化和發展。在一項政策問題的解決過程中，有可能使該項政策問題發展演變成其他政策問題。
自上世紀80年代以來，政府推行城市住房改革，輔之以市場融資體制改革，更是大大緩解了城市住房壓力，使人民的住房問題的了一定程度的改善。隨着住房改革的更進一步深化，我國的房地產業開始逐漸蓬勃發展起來。由於缺乏相關的改革措施和管理規範，房價一路飆升。巨大的利潤使得一部分購房者出於投資或者投機心理而購房。這就造成了大量商品房空置、但許多急需用房的的普通百姓卻買不起房、需求和供應結構脱節的現象。政府為此出台了一系列房控政策，如審定城市房屋價格、控制房屋售價、打擊炒房行為等。
可以説，限購令的出台是對原有房控政策的補充，進一步體現了政府調控房價的決心，同時也是對即將出台的徵收房地產税政策的一個過渡政策，這都體現了政府調控房價、避免房地產風險的決心。政策問題的內在特徵主要表現在橫縱向相關性、主客觀統一性、發展可變性。
三、政策問題的產生
認清政策問題產生的原因，是分析認定政策問題的性質及指定有效政策解決的關鍵。
從筆者角度分析，“限購令”出台的的原因有：
1、直觀原因是房地產價格上漲過快。近年來，中國經濟的高速增長、城市化進程的加快、居民人均可支配收入的增長、消費結構的升級、大量外資的進入和勞動力的流動以及通貨膨脹條件下房地產自身的保值性形成了對房地產市場的巨大需求，使得我國房地產業持續穩步增長，也使得我國房價居高不下。而房價持續上漲會給中國社會造成巨大危害: ⑴房價上漲過快使得居民購房負擔過重，抑制了居民的其他消費。⑵房價上漲過快導致社會財富向富人轉移，擴大了貧富差距。⑶房價的過快增長會影響到城鄉統籌發展。⑷在高房價推動下的房地產業容易形成經濟泡沫，從而降低社會生產和資源配置效率，威脅金融市場的秩序。
2、進而，是由於房地產行業非理性投資氾濫。由於社會財富分配不均，一部分人掌握大量社會財富。在通貨膨脹的條件下，一部分人開始利用房產的保值性來鞏固自身財富，引發了房地產投資熱。最為典型的是温州炒房團，民間説法是其擁有資金達1500億元，他們每到一處就湊幾千萬資金砸在某一樓盤上，迅速抬高樓價再賣。但這種非理性投資會造成巨大的負面效應，短期不僅會抬升房價造成更多人無法買到房子；長期來看，會對房地產業造成重創，使大量社會資金進入房地產市場，對金融市場，進而對整個經濟運行造成危害，將會危急到整個社會的穩定。
3、深層次講，是由房地產對相關產業的影響和自身的地位決定的。蓬勃發展的房產推動着我國房地產及相關行業（鋼鐵、木材、水泥、磚塊裝修業、傢俱、家電、園林、運輸、服務業）的迅猛發展。近年來，房地產行業連續幾年以超過20%的增速運行，對房屋的需求大量增加，使得相關原材料價格穩步升高，特別是與建築業密切相關的鋼鐵價格大幅上升，不僅增加了房地產的開發成本，也影響了人民生活成本的提高。同時，房地產作為我國的先導性產業，對國民經濟的拉動作用是明顯的，房價過快上漲可能會導致經濟泡沫的出現，對我國經濟實現
“經濟軟着陸”①產生影響。
（二）政策制定
公共政策的形成就是政策主體從它所代表的階級、階層或政治團體的利益出發、對社會上各種利益集團的利益要求進行整理加工，通過一定的方式，促使一定的利益實現，限制一定的利益要求，或者平衡各種利益追求，減少利益的衝突，使政策對象的社會行為能夠按照政策主題的目的去發生、發展，最終實現政策主體的目的的過程。從這一點上説，政策的本質就是政策主體對社會利益的權威性分配。②一般而言，政策主體對社會利益的權威性分配主要是通過三種形式來實現的：一是通過鼓勵性政策，激勵某種行為，加速某個行業的發展；二是通過限制性政策，控制某種行為或某個行業的發展規模。三是通過協調性政策，改變社會利益失衡、利益結構扭曲的狀況。
限購令的出台，是政府運用了限制性政策和協調性政策的體現。是政府在房控問題即堅持原則性又具有靈活性的體現。這種政策取向可以使政府在平衡各方利益的博弈中留有迴旋的餘地。在博弈過程中，政府不僅作為一個利益主體參與其中，更重要的是作為一個協調者，對各方面的利益進行平衡和綜合。
（三）政策執行
政策執行是執行主體在眾多因素影響制約下，充分發揮能用的組織運行過程，也是執行主體與調試對象的互動過程。調試對象的接受能力、政策的可操作程度，社會環境，執行主體都會對政策的執行效果產生一定的效果。
“限購令”核心目的不是不讓大家買房，而是通過打擊投機買房，抑制房價，讓真正需要買房的人買得起房。但是“上有政策下有對策”，總有人鑽政策的空子。以南京市為例，自從限購令在南京實施後，南京便引發了“離婚潮”。南京出台的限購令規定已有2套以上住房的家庭將暫時無法買房。為了購房，一些夫妻通過假離婚將名下兩套房產歸於一方，再由沒有房產的一方來購房，購房之後在復婚。 再如，很多城市都出台了限制外地人購房的政策，比如，繳納社保和個税不夠一定年限的外地人，將被限制在本地購房。可有關記者在福建廈門調查中卻發現，當地一些開發商採取分期付款、延遲備案的形式規避限購令，外地人購房不受限購令約束。這樣的對策一定程度上造成了廈門房地產價格繼續保持堅挺。 對此，筆者認為，各級政府一定要加強對“限購令”政策實施的監管，加強對購房條件的審查，以嚴厲打擊這類行為，使“限購令”真正落到實處。 與此同時，筆者認為，“限購令”的實施要充分考慮不同級別城市的經濟發展水平。不同的地方政府在落實房地產調控政策方面的力度應該是不一樣的，不能簡單地比較這些限購令誰更嚴格一些。所以，“限購令”政策要堅持從點到面步步推行，根據不同級別城市經濟發展水平來制定不同的限購細則。同時各地的“限購令”要適時進行調整，以保障“限購令”的有效性和順利執行。
（四）政策評估和調整
政策評估是政策動態運行的必要環節，同時也是檢驗政策執行效果的必要手段。通過政策評估效果，我們可以透視社會整體狀況、分析更加深刻的社會問題、以探索社會改進的途徑和方式。同時政策評估應該是一種出於積極動機和目的的理性主導下的工作。政策評估的目的是為了檢驗政策效果、總結政策經驗和確定政策的變化方向。筆者試從政策評估這一角度綜合分析“限購令”政策。 “限購令”政策可能存在的問題：
一、抑制需求為後市反彈埋下伏筆
“限購令”政策的出台，其目的在於通過抑制需求，減少成交量，通過供大於求的市場法則降低房價，為市場供給的後期需求爭取時間。但這項被稱為“史上最嚴的房地產調控政策”一旦終結，房地產市場很有可能會出現反彈，市場將重新出現“限購”現象，而房價再度走強。
二、“限購令”政策的時間軟肋
“限購令”政策的出台具有一定的突發性，其原定實施時間也只有一年之久。當人們質疑“限購令”政策是否將於2011年年底終止時，2011年12月住建部知會地方政府，對於限購政策將於2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之後對限購政策進行延續。這意味着限購令將繼續在中國實施。
公共政策的持續穩定是公共政策能夠有效調節社會行為的一個重要前提。政策突然終止，會導致政策的連續性和政府信用受損。上述兩個問題都拋出了這樣的質疑：限購應該實行多久，如何保證政策的連續性是擺在政府面前的一個巨大考驗。
筆者認為，在是否繼續推行限購令必須建立由法律專家、技術專家及公民代表三方參與的立法機制，廣泛聽取來自專家、百姓的意見和建議，保證這項政策的科學性和前瞻性。
同時要結合我國同一時期的經濟發展水平和所處的國內外環境來思考“限購令”的實施時間。 後記：
房地產業在一個城市的建設中起着至關重要的作用。從推動經濟發展的“三駕馬車”——投資、消費和出口對中國經濟發展的作用來看，投資特別是房地產投資的地位相當突出。房地產作為我國經濟發展的先導產業和支柱產業，對我國經濟持續健康發展起着重要的作用。中國的房地產調控政策，應該遵循 “對市場干預最少、符合行業發展規律從而有利於長期穩定發展”的政策體系。筆者認為，從過去一年看，“限購令”政策取得了階段性成果。但面對長期存在的房價上漲問題，限購令不應是唯一措施，而應與諸多調控政策（如政府還要全面做好保障性住房建設工作，調整完善相關税收政策，加強税收徵管、嚴格住房用地供應管理等）配合使用，共同抑制過快上漲的房價。 希望有一天中國的老百姓都可以擁有自己温暖舒適的房。
參考文獻： [1]王騷：《公共政策學》 天津大學出版社 2011年12月第二次
[2]王騷 王達梅《公共政策案例分析》南開大學出版社2010年6月第三次印刷 [3]房地產門户網：《限購令政策勢在必得 部分城市的態度影響巨大》 [4]中國青年報：《樓市限購令有多少空子可鑽？》 [5]百度文庫：“限購令”的軟肋的在哪裏
10月28日，中國人民大學也在其官方網站上公佈了該校的自主招生政策：將在2012年自主選拔錄取招生考試中實行“校長直通車計劃”和“圓夢計劃”。 其中，圓夢計劃關於“考生資格”的表述，尤其引人關注：被推薦的考生原則上要求平時成績排名為所在中學的前10%，且家庭中三代之內無大學生的農村户籍學生。不少考生和家長看到後不禁感慨：“這是哪門子規定？也太雷人了吧？”（《鄭州晚報》10月29日）
如今，由於教育資源分配不公以及高校招生中的種種貓膩，偏遠地區特別是農村的考生越來越難入名校，“寒門難出貴子”的現象凸現。中國人民大學“圓夢計劃”面對縣及縣以下地區學校就讀的農村生源，這事我贊同，美國上個世紀六十年代推行“平權運動”中，許多大學也面對有色人種降低分數和優先錄取。但是，規定“家庭中三代之內無大學生的農村户籍學生”也太雷人了，讓人難以琢磨這一規定到底能起到什麼效果？
如果“圓夢計劃”是像美國的“平權運動”一樣，是為了照顧弱勢羣體，其實不必附加“家庭中三代之內無大學生的農村户籍學生”的條件，只要是來自於農村生源即可。因為，三代有大學生的學生，並不表明他不優秀的，也不能表明他家不是貧困的或者是弱勢羣體，不需要照顧。因為，家族中出了一、二個大學生，在今天大學生如此普遍甚至而畢業後普遍失業的情形下，並不能改變家庭的命運、更無法改變家族的命運。因此，那些三代以內出過大學生的考生並不表明他們不是弱勢羣體，相反，如果將他們排斥在“圓夢計劃”之外，可能對他們造成另一種不公平，他們僅僅因為家族中其他人上過大學，就失去了納入“圓夢計劃”的資格。
當然，“圓夢計劃”推行者也可能會説，設定“家庭中三代之內無大學生的農村户籍學生”的條件，可以鼓勵和動員這一不注重教育的人羣主動接受教育”，其實不然。那些不注重教育的父母，那些三代出不了大學生的家族，並不會因為人大向他們伸來了橄欖枝就更注重教育。既然他們本身不注重於教育，那些他們的教育可能早就止步於高中，他們的成績止步於排名為所在中學的前10%，他們根本無緣於“圓夢計劃”。相反，只有那些一心想通過教育來改變命運的弱勢羣體，對於進入名校的渴望更大，他們家庭出的大學生也更多。要我説，要不就只設定面對農村生源的條件，如果實在要設定“三代以內無什麼”的條件，那設定“家庭中三代之內無大學生的農村户籍學生”就不如設“三代以內無當官”或者“三代以內無富豪”的條件更為妥當。
如今，在各種高校自主招生、“保送”等遊離於大學聯考招生措施中，存在的問題並不在於，考生家庭出過大學生會造成不公平的問題，而是在於各種權力、金錢干擾這些招生行動，讓大學入學資格成為權力與金錢競逐的遊戲。去年媒體就披露，長春外國語學校的一場保送考試引發家長和同學的廣泛質疑，據同學和家長舉報，不少平時成績平平甚至經常排在全年級倒數的同學，成績突飛猛進，憑藉這次考試一舉獲得了保送資格。如果“圓夢計劃”中規定“三代之內無官員”或者“三代之內無富豪”，恐怕能減少一些權力和金錢對這一計劃的窺視，讓這一計劃更能招收到一些弱勢羣體的學生，更具有公平性。（楊 濤）
習題七 我國南方某縣的計劃生育工作多年來一直排在全省倒數幾位。1995年新一屆縣政府領導走馬上任為了完成上級政府下達的計劃生育工作任務採取了一項新的政策措施即對計劃外生有實行罰款超生第二胎罰款兩千元第三胎罰款五千元第四胎以上罰款一萬元。縣政府希望通過這項政策措施的實施來控制生育數量。考慮到計劃生育工作的艱鉅性為了調動基層幹部的積極性也為了解決基層計劃生育工作經費不足的問題該政策還規定罰款所得的收入村、鄉兩級分別可提成30%。政策實施兩年後縣政府發現並未達到預期效果。由於重男輕女、傳宗接代等傳統觀念在當地羣眾中還根深蒂固許多人寧願交納罰款也要生育第二胎、第三胎即使需要借債來交罰款也在所不借。有的羣眾甚至認為交納罰款就是購買計劃外生育的權利在未生育之前便預先把罰金交上去。另一方面一些鄉、村幹部為了多“創收”不管起生只管罰款甚至暗中鼓勵計劃外生育。
請從政策質量、政策執行主體、政策對象、政策執行的外部環境等方面分析這一案例中政策未得到有效執行的主要因素。
答:導致該政策未得到有效執行的主要因素包括：
1、政策質量:主要是政策設計不合理，特別是村，鄉從罰款收入提成，實際是對村，鄉幹部鼓勵計劃外生育起到誘導作用。（3分）
2、政策執行主體:執行者的思想覺悟低，在經濟利益驅動下，與原政策的根本目標資背道而馳。
3、政策對象:羣眾的思想觀念與政策目標差距較大。（2分）
4、政策執行的外部環境:缺乏有效的監督機制與措施，沒有相應的配套政策。（2分）
一、案例內容：
我國五十年代初建立的公費醫療和勞保醫療統稱為職工醫療保險。它是國家社會保障制度的重要組成部分，也是社會保險的重要項目之一。
醫療保險具有社會保險的強制性、互濟性、社會性等基本特徵。因此，醫療保險通常由國家立法，強制實施，建立基金制度，費用由用人單位和個人共同繳納，醫療保險費由醫療保險機構支付，以解決勞動者因患病或受傷害帶來的醫療風險。
醫療保險就是當人們生病或受到傷害後，由國家或社會給予的一種物質幫助，即提供醫療服務或經濟補償的一種社會保障制度。它與養老保險的社會經濟意義相同，具體做法相似。我國的醫療保險實施四十多年來在保障職工身體健康和維護社會穩定等方面發揮了積極的作用。它保障了範圍覆蓋所有用人單位及其職工的基本醫療、增進健康水平的需要，使我國人民生活大大改善。特別是在解決職工患大病時的高額醫療費問題，通過“互助互濟”，既有效分擔了風險，又充分體現出社會公平原則的指導思想。
隨着社會主義市場經濟體制的確立和國和企業改革的不斷深化，原有的保險制度已難以解決市場經濟條件下的職工基本醫療保障問題，國務院於1998年12月下發了《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，部署全國範圍內全面推進職工醫療保險制度改革工作，要求1999年內全國基本建立職工基本醫療保險制度。
試結合所學的有關公共政策理論分析政府的這項政策。
二、案例內容：
主要討論的議題是有關社會保障問題方面的一個議題：低保養懶問題。也就是説政府為了保障公民的基本生活需求設立了這樣一種生活補貼的方式，也就是最低生活保障費用。民政局根據當時當地的基本生活消費水平制定最低保障費用的金額，這一金額是按個體來發放的。那麼什麼樣的人才屬於低保人羣呢？現在只有一個限定那就是人均月收入不足基本生活消費水平也就是低於所設的最低保障費用，那麼就可以到民政局領取低保。原本這是為百姓謀福利的事，是件好事，因為對於一些有病苦的人，殘疾人和老人，這樣的低保是他們唯一的生活資料的來源，可是卻被有工作能力的人鑽了空子，這羣人在低保的庇護下逐漸地變成了懶漢。這裏又分成了兩種人，一種是真正厚顏無恥，懶惰成性的無懶，反正不工作就沒收入沒收入就能拿低保，拿了低保也能活，這類人畢竟還是少數；但第二類懶漢卻佔了低保人羣的40％左右，這類懶漢並不是真懶，他們是經過了利弊權衡之後才決定作懶漢的。那麼他們為什麼要選擇作懶漢呢？我們可以來算一筆帳，前兩年上海的最低保障費用是300，最低勞動工資是690，按普通一家三口計算，如果都沒有工作收入，那麼可以領到900的低保費，如果其中一個有工作能力的人出去工作了，但工資不是很高（一般會淪落到低保行列的人即使有工作工資也不會很高，差不多都在最低工資線上面一點）假定其月工資為1200，按照這個月收入計算，他們應該退出低保人羣，因為每人已經擁有了最低生活保障費用。可是這裏邊好多工作中額外的支出和風險都沒有計算進來，比如吃飯，交通費，工作中各種不安全因素要承擔的風險等等，扣除所有這些工作中的額外支出，剩下的也就900來塊錢或更少，但是民政部門可不考慮這些，前面也説過，他們唯一的一個標準就是看你的收入，這樣的一種評判標準給低保政策帶來了許多問題。所以老百姓這樣一衡量，還真不如直接作懶漢來的舒坦。發現問題所在了，於是勞動部門就提出來説，是民政部門定的最低保障費用太高了，以至於削弱了老百姓工作的積極性。民政部門經過分析反駁了勞動部門的説法，因為他們定的最低保障費是有理可依的，是根據最低生活必需消費水平得出來的，相反勞動部門所規定的最低工資可能是其中的不合理因素。於是乎，為了把這幫懶漢從低保人羣趕出來，民政部門首先想到的就是與勞動部門協商看最低工資能否增長，結果又發現了一個新的問題，最關鍵的還是產業政策問題。結論是要增加最低工資還真不是那麼容易解決的一件事情。這個新問題是什麼呢？要保障這羣懶漢基本生活資料又要把他們趕出來工作，首先得有工作崗位吧，其次如前面分析的工資不能太低。可是這兩個條件似乎並不兼容，中國本來人口就多，企業無論從數量上還是規模上都無法承擔如此多的勞動力，於是勞動力自然貶值，而解決安置這些剩餘的勞動力的一個最主要的途徑就是招商引資，增加就業。招商引資的過程中制定相關的產業政策和優惠政策是非常重要的，但是制定這些政策的部門是把招商引資帶來的經濟效益放在首位考慮，把民生效益忽視了，甚至可以説褻贖了。產業政策中不但沒有為當地老百姓制定相關勞動力保障條款（比如最低工資或者勞動力結構分佈等），而土地優惠政策更是剝削了當地老百姓的實際利益。對於這些問題，產業政策制定部門並不是不知情，但是為了經濟增長，為了好看的GDP,為了把商和資引誘過來，只能犧牲老百姓了。所以要完全解決低保養懶的問題，估計要多個部門共同協商，各個地方一起協議，（因為地方性招商引資競爭相當激烈，以至於出現很多近乎愚蠢的政策）甚至靠中央的宏觀調控才能實現。
試結合所學的有關公共政策理論分析該案例。
三、案例內容
20世紀90年代中期以後，中國經濟運行的性質發生了變化，中國已經擺脱了短缺經濟，大部分社會產品由賣方市場轉變為買方市場，市場商品全部處於供大於求和供求平衡狀態。“1998年初，據有關部門調查，全國601種商品中，供求平衡的佔74.2%，供大於求的佔25.8%，已經沒有供不應求的品種。就消費需求來看，由於吃穿用的基本消費在城鎮已經趨於飽和，農民收入增長緩慢，農村購買力不足。同時，國有企業改革和社會保障、城鎮住房、醫療衞生等制度的改革，引起了居民家庭減收增支的預期，造成消費增長緩慢。亞洲金融危機和1998年夏季的特大洪澇災害，給實現經濟增長目標增添了難度，引起了中央領導的高度重視。1997年下半年，中央領導多次聽取有關部門的彙報，要求密切注意，認真研究。春節前夕，朱鎔基根據江澤民的批示，要求計委牽頭進行研究，提出加大基礎設施建設投入，支撐經濟持續穩定健康增長的政策建議。
試結合所學的有關公共政策理論分析政府的這項政策。
四、案例內容
我國目前安全生產監管方針是“國家監察，行業管理，企業負責，羣眾監督”。我國自1982年以來關於煤礦安全生產的法律法規共12部，部門規章92部，已經建立了包括行業專門法律、勞動法、安全生產法、行政許可法等在內的一套比較完備的保障安全生產的法律體系；專門成立了以國家安全生產監督管理總局（國家煤礦安全監察局）為核心的，履行對全國安全生產工作指導、協調、行政監管監察職責的安全生產監管監察體制。由此可見，國家對安全生產監督管理過程中的計劃、組織和領導環節作出了極大的努力。但是，這些努力在某種程度上並沒有遏止煤礦安全生產事故，尤其是特大和特別重大事故發生的嚴峻形勢。
國務院總理温家寶在今年的政府工作報告中，罕見地以較大篇幅單獨提到煤礦安全生產的問題。事實上，全國煤礦安全事故在2004年中國人的心中成為一道難以抹去的陰影。
尤其是從2004年10月至今年3月短短的半年時間，已相繼發生了包括山西朔州細水煤礦“3·19”特大瓦斯爆炸事故在內的10起特大事故，遇難礦工多達736人（附表一）。其中，2004年10月20日鄭州煤炭工業集團大平煤礦、2004年11月28日陝西省銅川礦務局陳家山煤礦、2005年2月14日遼寧阜新孫家灣煤礦三起瓦斯爆炸特別重大事故，死亡人數分別為148人、166人、214人，再次刷新建國以來煤礦安全生產事故遇難人數之最。
在產煤大國中，我國目前產煤百萬噸死亡率為4，這一數值是俄羅斯的12倍，是南非的30倍，是美國的100倍。據權威報道，近年我國平均每7.4天就會發生一起特大煤礦事故。僅2004年一年，就有七千多人在中國採礦業的瓦斯爆炸、井下透水、冒頂和其它事故中喪生，佔世界礦難死亡總數的百分之八十。
試結合所學的有關公共政策理論分析上述現象及其應採取的措施。
五、案例內容：
2003年9月，長沙市人民政府關於長沙市中巴禁運的文件規定：從2003年9月30日起，長沙市二環線以內禁止中巴營運。這將意味着中巴將結束其在長沙城區內的使命，運營空間由城區向城郊轉移成為現實。在全國第五屆城運會即將在長沙召開之時，為了樹立省會的文明形象和提升城市品位，長沙市政府痛下決心做出“城區所有運營的中巴車輛必須於2003年9月30日之前全部退到二環線以外”的決定。其大致方案為：一部分在城區營運的湘AX、湘AT牌的中巴將轉換成高檔的士進行運營；一部分在城郊結合部的中巴將發展為大巴；在郊外線路還有富餘的情況下，調整一部分中巴跑城郊結合部；一部分經營權到期的和達到報廢標準的則堅決取締。為解決中巴出城後的運營缺口，長沙市政府要求公交部門在城運會之前新增300台豪華公交車和400――600輛高檔的士。同時，部分原由中巴車運營的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財政出錢補貼，公交車將普遍進入社區並延時運營，方便羣眾出行。另外，退出城區後，所有中巴車將由原來的個體經營為主轉變為聯營、國營、合資經營，走集團化規模經營之路，而且對提前遷出城區的中巴車給予一定的補償。該政策實施一年多來，政策利害相關人對政策主動而又自願地遵從，城市市容大為改觀，公共交通秩序井然，市民對政府的利民舉動大加讚賞，社會各界反響良好。
試結合所學的有關公共政策理論分析長沙政府的這項舉措。
關於舟山市普陀區免費婚前檢查案例分析
案例描述：
據2003年5 月23 日《人民日報》報道，浙江省舟山市普陀區率先在全省施行免費婚前檢查，婚檢的實際費用由政府承擔。據瞭解，普陀區免費婚檢的項目包括肝功能、血常規、小便常規、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清學檢查（HIV）等，每對夫婦檢查費用為213 元，全部由政府承擔。除了免費婚檢，普陀區還對準媽媽們的孕前檢查實行免費服務，費用也由政府承擔，並承諾為新人保密。在一定意義上説，普陀區政府部門的做法為由新《婚姻登記條例》所引發的全國範圍內的爭論畫上了句號。
案例背景：
自2003 年10 月1 日《婚姻登記條例》實施後，我國取消了強制婚檢，婚前醫學檢查制度遵循自願原則。結婚不必出示婚檢證明，公民欣喜的是隱私權得到保護；而隨之產生的憂慮是一些人將婚檢變為“不檢”，減少了一道篩查疾病的關口，給下一代的健康留下隱憂。一年間，全國各地的婚檢率下降到了令人憂慮的地步，衞生部初步統計顯示，目前全國婚檢工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出現了“零婚檢”。與全國其他地方一樣，普陀區婚檢人數大幅度下降。據普陀區婦幼保健所統計，今年1～3 月前來婚檢的只有5 對，佔實際結婚數的5％以下。同樣，杭州的
後，婚姻登記機關不得以任何理由要求申請結婚當事人提交婚姻登記條例規定以外的任何證件和證明材料。從兩部法律的通過和實施時間來看，《母嬰保健法》在前，新《婚姻法》在後，按照我國的後法優於前法、新法優於舊法、特別法優於普通法的法律關係原則，如果發生衝突，應適用新《婚姻法》條款。 不管是《母嬰保健法》還是新《婚姻法》，針對的都是每一個普通公民，它們實施的效果，取決於公民個人的法律意識和觀念。新《婚姻法》的諸多規定，實際上都是讓公民對自己的行為負責。要求一個公民成為守法公民，普遍具有某種意識觀念，不是強制他去做什麼，而是為他完成這些責任提供保障。從一點上講，提供免費婚檢服務比強制婚檢更有意義。
分析：我們應該建立一個怎麼樣的政府？
1．責任政府。從近來的“問責制”到普陀區政府部門為婚檢費用“埋單”，可以看出中國政府正在向責任政府邁進。從積極發揮政府作用的角度來説，“問責制”只是一種消極的、事後的責任理念和制度。而普陀區政府部門為婚檢費用“埋單”，主動承擔政府應盡的社會責任和應該履行的政府職能。可以説，這從更高的層次很好地詮釋了責任政府理念，即作為公共權力主體的政府，不但要為自己的不良行政行為負責，更應該富於公共管理者的進取精神和服務意識，“勇於擔責、善於擔責”，努力為廣大納税
集體行動。這在事實上為地方政府在法律許可的範圍內，運用行政權力的靈活性進行適當的公共政策創新作出了良好的示範。
4．以人為本。取消強制性婚檢的意義在於強調公權力與私權利的界限，公權力不能強行進入私權利調整的範圍內。但在私權利的領域內卻強調的是自我責任，要不要婚檢是當事人雙方的自由，但由此而產生的後果也要由當事人雙方來承擔。普陀區政府部門為婚檢“埋單”，引導公民理性行使自己的權利，反映當地政府在處理“社會利益”與“個人利益”之間的矛盾方面取得了一定的平衡，既保護婚姻當事人自主選擇的權利，又保障人口的質量、實現社會發展的目標。普陀區政府部門並沒有回到以往的“直接管制”老路上去，而是採取“政府埋單”的方法，運用間接的行政引導方式實現調控社會發展的目的。這體現出普陀區政府處理多元社會中利益衝突、價值衝突的複雜公共管理問題的高超水平，也表明其行政行為方式已經實現了從“划槳行政”到“掌舵行政”的轉變。
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