關於推進生態文明建設實施林場所撤併移民工程的調研報告

關於推進生態文明建設實施林場所撤併移民工程的調研報告

按照市委關於深入開展“大學習、深調研、真落實”的工作部署，根據工作職能和確定的調研課題，落實生態就是資源，生態就是生產力的重要要求，以抓好生態保護，切實維護國家生態安全為着眼點，我們從減少人為因素對森林資源破壞的角度出發，對伊春林區近年來林場（所）撤併整合實施生態移民情況進行了深入調研。

一、原有林場所基本情況

伊春是國家重點國有林區，林管局施業區面積351.2萬公頃，包括17個森工林業局，共有230個林場所，都是始建之初根據木材生產需要規劃建設的，其中新青、烏伊嶺林業局各有3個林場所未建。共有居民6.9萬餘户、19.4萬 人。林場所平均經營面積1.5萬公頃，經營半徑不足20公里。目前隨着全面停止森林商業性採伐政策的實施和生態文明建設的全面推進，現有林場所佈局已不適合新形勢需要。

二、實施場所撤併整合進行生態移民的重大意義

進行林場（所）撤併整合實施生態移民是一項優化資源配置，促進林區和諧發展，最大限度減輕人為因素對環境的破壞、加快生態系統自然恢復的有效途徑，兼具保生態、興產業、聚人口、促脱貧等多重作用。一是在生態效益層面上，通過撤併林場（所）實施生態移民，對撤併區域進行封山育林，森林植被得到更好的保護和管理，使森林火災和病蟲害的發生率大大降低，有利於森林的休養生息，森林生物量增加，森林質量提高，促進森林生態的恢復；由於林區內減少了人為活動，使燒材等非生產性消耗和破壞森林資源案件大為減少，加之林場(所)撤併後對林場(所)址進行造林綠化，森林的面積和覆蓋率得到增加，使森林生態系統更加穩定，有利於提高森林的綜合效能，推動生態文明建設進程。二是在社會效益層面上，按照居住生態、出行便捷、就業充分、看病放心、上學就近、管理民主、晚年安樂、服務均衡的標準，將撤併的林場（所）居民遷移到山下城區，可帶動區域城鎮化進程，改善林區的基礎設施條件，使林區職工告別艱苦的生活條件，創造安寧、舒適的生存空間和便利的生存條件，融入現代社會的環境中，有效地提高林區職工生產生活水平，促進林區社會事業發展和穩定。

三、林場所撤併搬遷情況和主要做法

伊春林區進行林場所撤併實施生態移民時間較早，為徹底解決林場居民多年一直沿襲以木舉炊、取暖的生活方式，最大限度防止對森林資源的破壞和消耗，改善林場所職工生產生活條件，保證森林生態安全和林區可持續發展，我們從上個世紀90年代末期就對林場所整合進行謀劃，並於2001年制定出台了伊春林管局林場所佈局調整規劃，但因體制和機制以及經濟形勢等方方面面的制約，一直沒有大面積鋪開。從2009年開始，藉助國家棚户區改造、大交通以及城鎮化建設的有力契機，充分將林場（所）撤併與國家二期天保工程、大小興安嶺生態保護和經濟轉型規劃的實施相結合，在面臨停伐帶來的陣痛和經濟轉型發展的時代背景下，重新細化調整了林場（所）撤併總體規劃，擬定將現有的230個林場（所）撤銷101個，調整比例為44%，需要生態移民2.4萬户，66000餘人，區劃調整後林場（所）平均經營面積可達27546公頃，比調整前增加11878公頃，並確定分期整合撤併目標。經過不懈努力，全林區已有57個林場（所）完全撤併搬遷到位，搬遷移民户數14000餘户，35000餘人。搬遷的林場所居民除少數困難職工要求申請廉租房和要求資金補償而自購房之外，其餘全部安置在棚改房中。各地在撤併搬遷過程中，都能根據自身實際，切實從解決下山職工生產生活條件出發，積極想辦法，謀出路，確保山上職工羣眾搬得出、穩得住。

（一）強化組織領導，形成了統一思想、統一領導、部門協調、上下聯動的工作機制，從2011年開始，連續幾年都將這項工作作為加強林區生態建設的重要內容之一寫入黨代會報告和市政府年度工作報告之中，並將其納入各地黨政領導幹部主要責任目標考核體系，制定考評辦法，加強督辦檢查，實施年終考評，有力推動了林場（所）撤併工作的開展。

（二）兼顧現實和未來發展，找準出發點和落腳點，科學規劃林場（所）撤併佈局，重點重點解決農林混居、不利於資源管護的實際問題，合理處置林場（所）撤併後形成的大量空房和建築物。對林場(所)舊址、道路、居民生活區舊址進行還林還草，儘快恢復植被。

（三）堅持典型引路。各林業局在推進場（所）撤併過程中，都能結合自身實際，確定新穎的工作思路。烏馬河林業局加大招商引資力度，按照撤併安置人性化、住宅佈局合理化、起居生活生態化的模式加強基礎設施建設，同時以高端產業促進就業、以平民產業促進增收，投資數億元打造了西嶺現代化生態型中心林場，創建了“西嶺模式”。美溪林業局為確保撤併林場（所）職工“搬得出、穩得住”，整個移民過程堅持以人為本、和諧搬遷、分户對待、因場施策的工作原則，在工作做到了“三個同步”，即：移民的分批安置與工程進度保持同步，移民的生活安置與生產安置保持同步，移民的生活安置與公益設施建設同步。為了真正達到職工逐步致富的工作目標，該局還緊緊抓住了移民就業這一關鍵環節，採取了“四個充分考慮到”的做法，即：安置移民就業充分考慮到他們的一技之長，安置移民就業充分考慮到移民的未來發展，安置移民就業充分考慮到他們的個人意願，安置移民就業充分考慮到他們的個體差異，由於方向對路，措施得力，收到了事半功倍的效果。這些好的思路和做法，為全林區提供了可借鑑的寶貴經驗，並通過大力推廣，進一步加快了林場（所）撤併和生態移民進程。

（四）制定切實可行的優惠政策，下大力氣、多渠道解決資金短缺、下山職工就業壓力大及生活負擔重等“三大難題”。在下山職工安置方面，市政府結合國家的棚户區改造政策，要求各林業局在棚改房分配上要優先考慮撤併林場（所）搬遷職工，對確屬廉租房保障對象的低收入、低保家庭可合併使用林區棚改和廉租房政策，解決下山職工住房困難問題。並出台了《關於棚户區改造實施移民異地安置的意見 》（伊政發［2010］40號），職工羣眾搬遷安置總體上按照山上向山下、林業局向中心城區“兩個集中”的原則進行，根據居住生態、出行便捷、就業充分、看病放心、上學就近、管理民主、晚年安樂、服務均衡的標準，制定了保障性住房、社會保障扶助和創業、再就業等相關優惠政策。出台了撤併林場（所）職工搬遷補貼政策，市政府(林管局)在資金極其困難的情況下，從財政中拿出部分專項資金，對移居到林業局局址、中心城區的給予每户5000元搬遷補助；對移居到中心林場的，給予每户2000元搬遷補貼。目前，部分撤併到位林業局的搬遷補助費已順利發放到搬遷職工手中，極大地調動了場所職工下山的積極性。2012年6月，市政府又出台了《伊春林區棚户區改造異地安置工程建設實施方案》（伊政發［2012］38號），對林場（所）撤併搬遷職工的住房安置政策進一步細化。在搬遷居民生活環境方面，為確保山上居民轉入山下遷得出、住得上、不迴流，市政府不斷加大基礎設施投入力度，盡最大努力解決就業、就醫、就學以及用水、取暖等問題，營造良好的居住環境。並充分尊重棚改遷入山下居住者的意願，將同一林場居民儘可能安置在一個小區，增加文體活動場所和便民服務設施，受到了羣眾歡迎。在解決下山職工生活方面，要求各地在做到“四個到位”，即拆遷補償到位、住房安置到位、培訓就業到位、社會保障到位的同時，對下山的特困職工羣眾需要繳納的水費、電費、物業費、供熱費等適當給予減免，努力降低搬遷職工生產生活成本，確保下山弱勢羣體的穩定。在解決林場（所）搬遷職工就業安置方面，對撤併的林場（所）加大專業管護力度，調整管護方式，通過提供交通、食宿等便利條件，組織營林撫育生產合森林管護工作，安置了一批下山職工，使他們既改善了生活居住條件，又保證了工作的穩定性；鼓勵扶持搬遷職工在淺山區發展林下經濟，實現以短養長，發家致富；結合招商引資，擴大生態工業園區建設，發展接續替代產業，扶持龍頭企業，創造了很多新的就業機會，增加了職工收入；為下山職工積極創造和開發一些保綠、保潔、保安等公益性崗位和社區服務性崗位；在企事業單位招聘人員時，積極協調推薦，優先安置撤併林場（所）職工，減輕林場（所）撤併帶來的就業壓力。

四、存在問題和需要解決的困難

隨着生態文明建設的不斷深入，市委、市政府還將進一步加大林場所移民搬遷力度，但從目前實際運作情況來看，要在“十三五”期末完成全部移民目標，還存在較大困難：一是此項工程的實施是在國有森工企業大量減產和全面停止商業性採伐經濟十分困難的情況下進行的，“十二五”期間，各森工企業完成的林場（所）撤併在移民搬遷進行異地安置和保留林場所基礎設施建設以及撤銷林場（所）房屋拆除、恢復植被等方面動用了大量資金，欠下了很多債務。二是《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃（2010-2020年）》所定扶持政策和2015年出台的《國有林區改革指導意見》中的“加快深山遠山林區職工搬遷。將林區城鎮建設納入地方城鎮建設規劃，結合林區改革和林場撤併整合，積極推進深山遠山職工搬遷。林場撤併搬遷安置區配套基礎設施和公共服務設施建設等參照執行獨立工礦區改造搬遷政策”以及2015年《國家發展改革委振興司關於進一步實施獨立工礦區改造搬遷工程的緊急通知》中“參照執行獨立工礦區改造搬遷政策的重點國有林區深山遠山林業職工搬遷與林場撤併調整工程，近期主要支持大小興安嶺和長白山林區的重點國有林業局”等相關政策在伊春一直沒有落實兑現，僅靠林業局自身完成後續撤併任務舉步維艱；二是由於林區供熱成本上揚，國家給予的補貼標準過低（幾十年來沒有變化，有的林業局甚至沒有補貼），職工下山後供暖成本增加，較困難的無力繳納熱費；三是天保二期工程只對林區五項社會保險給予了補助，沒有將林區職工住房公積金納入補助範圍之內，按林區棚改政策，移民搬遷職工需要交納一部分住房差價，回遷房職工籌資困難，而且由於經濟危困，林業企業無力為職工繳納住房公積金。四是目前林場（所）居民多為老人，故土難離的思想根深蒂固，加之擔心下山後生活成本提高，不願意搬遷，一定程度上影響了撤併進程。

五、幾點建議

鑑於伊春森工林區對東北乃至全國的重要生態屏障作用，以及在推進生態移民中存在的現實困難，建議國家在“十三五”時期，進一步加大對伊春森工林區林場（所）撤併實施生態移民的支持力度：一是將森工林區生態移民納入國家《易地扶貧搬遷“十三五”規劃》中。伊春林區雖然不是成片的貧困區，但考慮到其特殊性，即位於國家重點生態功能區之內，且屬於地處偏遠的落後地區，困難人羣數量較大，生態保護和脱貧攻堅任務都很重，非常有必要納入國家易地扶貧搬遷規劃之中。二是對實施易地搬遷脱貧的地區尤其是重點生態功能區，應加大中央預算內投入及轉移支付力度。三是對林區前期完成和後續即將開展的林場（所）撤併和生態移民工程一併給予專項補助或按照《國有林區改革指導意見》和《國家發展改革委振興司關於進一步實施獨立工礦區改造搬遷工程的緊急通知》提出的“林場撤併搬遷安置區配套基礎和公共服務設施等參照獨立工礦區改造搬遷政策”予以支持。四是提高林區供熱補助標準，並將林區尤其是林場（所）職工住房公積金納入補助範圍之內。