淺析房地產政策中利益相關者
公共政策制定中的利益相關者是指所有對政策的目標和執行感興趣並對其具有影響的團體和個人。房地產政策一直關乎多個羣體的利益，這其中包括政府、公眾、房地產企業、媒體等。可見房產政策是一種政治妥協的產物，這需要兼顧各方的利益訴求，透視這些政策制定過程，可以發現眾多利益相關者。
1、政策制定者―政治領袖
通常來説，中央政府是最重要的政策決策主體，他們是房地產政策的最重要的利益相關者，政治首腦又是中央決策中起決定性作用的關鍵人物，政治首腦主要是指副以上的政府官員，具有巨大的政治權力，負有重大政治責任，往往着眼於全盤作出公共決策，是最主要的決策者。JP
2、政策操作者―技術官僚
技術官僚是指部委內負責起草具體方案的技術官僚，主要是各個部委的正副部長以及下轄的各個司局的正副司局長，比如住建部、發改委、國土資源部、監察部、中國人民銀行、銀監會、國家外匯管理局、商務部、財政部、國家税務總局等部委的官員。他們長期負責該領域中的具體事務，具有豐富的經驗與知識，是政策方案的主要制定者。在政策方案起草過程中，部長級官員並不親自參與，他通常是根據政治首腦的政策意圖和本部門的利益考慮，在聽取司局長彙報的基礎上作出指示；司長級官員則負責秉承旨意，擬定具體方案。在政策制定中，他們起到了如下作用：頻繁地調研，召集各種形式的研討會，委託思想庫研究某一政策問題，由此醖釀和擬定政策方案；積極響應政治首腦的垂詢、意見與要求，及時調整政策方案，支持政策方案上傳，設定政策議程；根據具體情況，不斷地調整政策執行，制定政策實施細則，在政策執行中實現政策再決策。
3、政策執行者―地方政府
地方政府主要包括省級政府、市級政府、縣級政府、鄉鎮政府（街道辦事處），他們是主要政策執行者，也是房地產政策的極其重要的利益相關者。自1994年分税制改革以來，地方政府在土地使用權轉讓中獲得大量非預算收人，顯示出“土地財政”的特徵；地方政府的主要官員在任期制與功績制的約束下希望維持高房價以獲得更多土地出讓金，增加財政收人，贏得晉升的政治資本；此外，長期以來由於監管與約束機制的缺失，地方政府部門組織出現碎片化趨勢，秉持本位主義態度“養寇自重”，為利益集團所“俘獲”，導致軟政權化現象，主管部門及其領導在決策與施政中置公共利益於不顧，為謀取特殊利益大開方便之門。這樣，在政策制定過程中，他們基本不能反映老百姓利益；與房地產商結成利益同盟，共同維持高房價；採取機會主義態度，消解中央政策，有利者行之，不利者避之。JP
4、政策影響者―利益集團
自房地產市場化改革以來，房地產利益集團得以形成，主要有三個：由國營城建系統和中房系統組成的房地產協會，屬於建設部系統，更多的是代表政府和國營企業的利益；全國工商聯下屬房地產商會，其成員多為民營中小房地產企業（包括建材等相關行業的一些民營企業）；代表各大城市擁有領導地位的民營房地產企業的“中城房網”，“大公司俱樂部”或`好公司俱樂部”。此外，還包括那些將住房作為投資工具的少數民眾，如專業的炒房客、房地產中介以及國際投機商等。在政策制定中，他們積極進行幕後遊説，影響政府決策，既插手政策目標選擇，也干預政策方案制定。比如，開展調研，提供行業報告；資助科研機構，藉助媒體公佈結果，製造輿論；高新聘用學術精英，作為政策代言人；密切聯繫技術官僚，提供政策方案或乾脆賄賂；與媒體、地方政府建立利益同盟。
面對政府已經或有意頒佈的旨在抑制房地產暴利的政策，這個利益集團通常高舉“市場”大旗，大聲疾呼要抵制來自“行政意志”的“不合理幹頂”；而對政府頒佈的符合他們利益、有助於維護並擴大其暴利的政策（這些政策往往又是他們通過各種手段爭取得來的），無論這種政策需要政府部門動用多少行政資源強力推進，他們都讚賞有加。在公共政策過程中，他們展現了巨大的能量，不可小覷：獲取大面積廉價和珍稀土地供給；為房地產業獲取廉價融資創造更有利環境；維護房地產不合理高價與暴利；削弱、扭曲政府關於小户型、經濟類房產供應要求，滿足暴利需求；排擠新進入競爭者。
5、政策研究者―專家學者
專家學者亦稱思想庫。在目前中國，涉足房地產政策制定的思想庫主要有國務院發展研究中心(DRC)、住建部政策研究中心等。在政策制定過程中，他們主要是提供政策諮詢或直接參與、幫助決策部門從事課題研究或基於公共精神獨立研究，以直接上書或媒體公佈研究成果的形式來引起政治決策層注意。
6、政策傳播者一一媒體精英
媒體精英主要是指負責傳媒的記者、編輯、網絡論壇骨幹、政論評論員等，他們也是幕後活動者，主要有引導輿論設立議程、製造公共輿論的作用。一方面媒體精英篩選、過濾新聞事件，刻意放大某些政策議題，旨在引起公眾的普遍關注和討論，形成強大的社會輿論，從而設立政策議程。另一方面，各個媒體精英持有不同的政策偏好與動機，或為公，或謀私，在公共能量場中他們扮演着不同的角色，採取了不同的策略，加人到不同的政策論戰陣營，有的為地產集團搖旗吶喊，有的為民生疾苦大聲疾呼，發出了迥然不同的聲音。
7、政策接受者―購房民眾
在房地產政策制定中，購房民眾主要可以分為消費性購房民眾與投資性購房民眾。消費性購房民眾主要包括大量準備結婚或已婚的年輕人及其家庭、想改善住房的普通家庭和從農村進人城市的家庭，他們代表了住房市場的剛性需求，是真正的住房消費者。民眾的可承受政策偏好是低房價政策。在決策過程中，普通民眾無權直接參與政策制定，進行政策辯論與對話，也無權對政策提案進行投票表決，他們影響政策制定的方式主要有：通過大眾媒體，尤其是網絡，製造社會輿論，對政策決策者施加壓力；藉助黨代表、人大代表及政協委員在黨代會、人大或政協會議中反映意見，表達利益訴求，企圖引起決策者關注；以公民精神為紐帶，抱作一團，集體協作，用一個聲音説話；利用政府或專家調研機會，主動反映住房難問題。由此構成房地產政策制定利益JP相關者圖譜。
上述利益相關者圖譜清晰地描繪出誰是房地產政策制定中利益相關者集團，在針對房地產市場問題而進行公共決策時，代表哪個集團的利益，他們是否可能反對或阻擾某一政策通過，他們的實力怎麼樣，應該如何對待他們。通過這一圖譜，可以確定公共決策中所有利益相關者及其相互關係，可以瞭解政策制定中存在的風險與機會，可以識別和應對任何可能的變化，以便未雨綢繆。
任何社會在任何時候都面臨着各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取捨。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什麼人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助於我們領會中國政治制度的深刻變遷。
關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷
參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅侷限於這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此後，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以後的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。
談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什麼有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話説，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取捨。
1962年，美國政治學家巴查赫(Peter Bachrach)和巴熱茲(Morton Baratz)
發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控着議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會裏其他問題的決策過程有多麼民主，我們還是可以看到一隻若隱若現的黑手在幕後操控着議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什麼有些問題拿到枱面上討論、另一些問題卻被排斥在外？
議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便於分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那裏，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反覆報道，並把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（Bernard Cohen ）
有句話説得很到位：傳媒如果對受眾“怎麼想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什麼問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關係已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關係。[5]
不過，傳媒並不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設置關係更為密切。既然本文的側重點是政策議程設置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關係上。
如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應該關注的問題。儘管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什麼是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現出來。考察民眾關心的問題與政策制定者關注的問題呈現什麼樣的關係，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。
不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕於實質之上。更關鍵的是，什麼人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設置被統治者或少數精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、後者能切實反映前者的內容與排序，即使官員並非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過於簡單化。換句話説，通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。
基於上面的分析，我們依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢，其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。
關門模式
這是最傳統的議程設置模式。在這種模式裏，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會裏，當一般老百姓沒有什麼政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。
從計劃經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨着物價改革緩步推進，居民消費價格指數開始上揚，出現1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩定物價，國務院出台了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊後，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，並對城市職工的補貼由暗轉明。儘管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際最高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反覆強調，“物價改革非搞不可，要迎着風險、迎着困難上”，希望闖過物價改革這個難關。[10]
在此背景下，6月9日，《人民日報》發表了評論員文章《改革有險阻苦戰能過關》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種衝擊可以承受。
基於這種樂觀的估計，中央政治局於8月中旬討論並原則通過《關於價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數重要商品和勞務價格由國家管理，絕大多數商品價格放開，由市場調節。8月19日，該方案一經披露，立即在全國範圍內引起新一波搶購狂潮，甚至出現擠兑未到期的定期存款來搶購商品的情況。
在物價闖關這個事件中，議程設置完全沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革後，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情願地假設民眾會明白決策者的苦衷。結果1988年全年，居民消費物價指數飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事後，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓：“制定一切政策，要從實際出發。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。
如果發現錯誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]
動員模式
與關門模式一樣，動員模式裏的議程也是由決策者提出的；與關門模式不同的是，在動員模式裏，確定一項議程後，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、後有公眾議程。在什麼樣的情況下決策者會放棄關門模式而採取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。
在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。
中國人民非常熟悉動員模式。在毛澤東時代，從土改、三反五反，到總路線、大躍進、人民公社，再到四清、“”，幾乎每一次重大的、戰略性的議程設置都採取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發出文件”。
文件既可採取中共中央、國務院文件的形式，也可採取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可採取“毛主席最新指示”的形式。
第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內、後黨外，先幹部、後羣眾，要求做到家喻户曉、人人皆知。需要強調速度時，則要求傳達不過夜。
第三階段是“認真學習、深刻領會”。學習是指學習文件、社論、輔導材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什麼要提出新議程，什麼是新議程的“精神實質”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。
典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在於用實例向廣大羣眾展示新議程的必要性、可行性和優越性。最後，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。
美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是説服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態，將政府意圖轉化為自覺行動。毛澤東時代常見的動員模式便屬於第三類，其優點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續、長久地奏效。[12]
改革開放以後，中國在議程設置方面採取動員模式的頻率大大降低了，但並未放棄。例如，在以下政策的議程設置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經濟中開闢就業渠道（1981年），在農村全面建立家庭聯產承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經濟體制改革（1984年），推行國營企業工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產階級自由化（1987年），深化企業勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業職工養老保險制度改革（1995年），對公有制企業實行大規模減員增效、下崗分流（1997年），在全國範圍內進行城鎮職工醫療保險制度改革（1998年）。
[13]
內參模式
在內參模式裏，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式裏沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。
在毛澤東時代，大部分重要決策都是由毛澤東、周恩來等最高領袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這並不意味着完全沒有內參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內參模式的特點。
案例一：1950年6月下旬朝鮮戰爭爆發，到8月初，朝鮮人民軍已經解放了朝鮮90%以上的領土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統一指日可待。中國領導人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰室工作的雷英夫等人經過反覆研究最新情報後做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態勢，使朝鮮戰局發生逆轉。他們進一步預測，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。毛澤東得知後説：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結束戰爭是不可能了，戰爭肯定是持久的、複雜的、艱苦的”，並隨即作出應對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了最高領導人的戰略決策。
案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統一工人黨職務的哥穆爾卡再度出山，並要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯元帥羅科索夫斯基返回蘇聯。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮壓。波蘭人民羣情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“”。但通過深入採訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中説，問題的癥結是蘇聯的大國沙文主義。
蘇軍出兵後，謝文清又在10月22日發回的密電中寫到，“華沙的調集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央後來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到毛澤東、周恩來高度讚賞的謝文清調研材料在一定程度上影響了後來中共中央對蘇聯的立場。[17]
案例三：1969年3月，中蘇之間發生武裝衝突，從而引發了對蘇聯戰略的討論。有人認為，蘇聯的戰略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內最擔心的則是美蘇是否會聯合反華。1969年底，經過深入調查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數據證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯的根本利益在歐洲。對於發展中德關係，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復仇主義國家”的老框框。通過廣泛採訪，他得出結論，在西德佔主導地位的是和平主義。同時，西德經濟發展很快，有擴大國際市場的需要。
如果加強兩國的貿易關係，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領導人訪華，以推動執政黨更積極地發展兩國關係。看了王殊的報告後，毛澤東、周恩來大加讚賞，並於1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數次對他發出內部通報表揚。王殊的報告對最高領導人確立中國的全球戰略產生了相當大的影響。後來中德關係果然發展神速，於1972年9月29日草簽兩國建交聯合公報，其中王殊功不可沒。[18]
由上面三個例子可以看出，毛澤東時代的內參模式有三個特點。第一，內參發揮作用的領域主要與國家安全有關；第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。
第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之後面臨着險惡的國際環境，如何讓新生的共和國自立於世界民族之林是當時中國最高領導人不得不優先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。
改革開放以後，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發生了深刻的變化。如果説毛澤東時代首先要解決的是自立問題的話，那麼改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發展現代經濟涉及廣泛的領域，其複雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現代決策需要，必須代之以決策諮詢羣體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，並着手逐步建立健全思想庫體系。
最早出現的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關係的高幹子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，並把報告直接送到中央領導人辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統全面的第一手調查數據。後來，他們又參與了中央關於農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。後來，發展組成員分別進入中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）
等研究機構。[19]隨着改革向城市和工業方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續到1989年。在此前後，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（後來整合成為國務院發展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以後，隨着經濟活動越來越複雜，研究領域的專業分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地捲入政策研究和諮詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關係領域，近年來也出現了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各民主黨派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的諮詢對象。這些與中央保持直接聯繫的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]
上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閲”之類的內部報告。這些發行量很小的內參，往往可以直達天庭。最高領導人則幾乎每天都會圈閲、批示、轉發一些報告。[25]在正規渠道之外，部分研究人員還憑藉自己的學術聲望和人脈關係通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領導人上任以後對決策科學化、民主化更加重視，並作出了表率。
從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領導班子十分重視思想庫、智囊團的建設。[28]為此中國科學院提出要“充分發揮國家科學思想庫作用？?增強對國家重大發展戰略的諮詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務”。[30]可以預見，未來在議程設置上，內參模式還會扮演相當重要的角色。
借力模式
在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在於，政府智囊們決定將自己的建議公之於眾，希望藉助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是採取迂迴的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權者。那麼，他們為什麼會偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。
在中國，借力模式並不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導向的醫療體制改革。根據1993、1998、2003年三次國家衞生服務調查，改革後城鄉居民的醫療費用支出越來越高，而享有社會性醫療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衞生體制改革的缺陷，也順帶引發了人們對醫療體制改革的反思。[32]但此後仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫療體制改革，讓“國有資產逐步退出公立醫院”。不過，在2005年春，國務院發展研究中心社會發展部和世界衞生組織“中國醫療衞生體制改革”合作課題組卻發表了6份專題報告和1份總報告，證明醫改是“不成功”
的，甚至是徹底“失敗”的。由於這些報告刊登在內部刊物上，它們最初並沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉直下。國務院發展研究中心社會發展部副部長葛延風在接受媒體採訪時，透露了總報告的內容。
他指出，未來中國醫療衞生體制的改革應該堅持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會成員都能夠得到基本的醫療衞生服務；二是要強調衞生投入的績效，即在有限的全社會衞生投入水平下，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場化改革不可能達到這兩個目的。[33]幾乎同時，衞生部政策法規司司長劉新明也在《醫院報》上説出了“市場化非醫改方向”的話。[34]這兩則報導一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時間出現大量有關醫改的報導和討論；而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場派的學者堅稱，醫改不能走回頭路；[36]雖然衞生部希望迴避關於醫改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經打開，如果政府醫改的思路不作重大調整，民眾是難以接受的。[38]看來，智囊們借力之舉相當有效。
上書模式
這裏的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個人或小羣體作利益申述之類的行為。上書模式與內參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在於建言人的身份。在內參模式裏，建言人是政府的智囊或智囊機構；在上書模式裏，建言人不是專職的政府智囊。不過，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識優勢、社會地位的人。只有這種人才擁有某種“話語權”，才瞭解上書的管道，提出的建議才可能被重視。其實，即便是精英們的上書，往往也是石沉大海，毫無反響。清朝不斷“上書各中堂、各大人、各先生”
的龔自珍在《送南歸者》中不是發出過這樣的感歎嗎：“布衣三十上書回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書往往在祕書那裏就被擋住，很難送到決策者跟前。無論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設置的案例簡直是鳳毛麟角。
上書模式固然很少出現，但並不意味着當代中國完全沒有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江並流區”被聯合國教科文組織正式批准為世界自然遺產。幾乎同時，2003年8月中旬，國家發展與改革委員會通過了怒江流域水電開發方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環保組織的反對。
一方面，他們通過各種方式動員媒體發出反壩的聲音，爭取輿論支持；另一方面，他們上書國務院領導，要求停止怒江水電梯級開發。2004年2月中旬，在發改委上報國務院的報告上，國務院温家寶親筆批示：“對這類引起社會高度關注、且有環保方面不同意見的大型水電工程，應慎重研究，科學決策”，暫時擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，温家寶赴雲南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設停工已久，地方不知如何進退，希望中央能儘快定奪。温回京後，即指示發改委、環保總局、水利部等有關部門“加緊論證研究，儘快拿出自己的意見”。由於擔心怒江工程重新啟動，61個環保組織和99位個人又於2005年9月起草一份公開信，並將它呈送國務院、發改委、環保總局等有關部委。[40]與此同時，支持開發怒江水電的人也上書中央領導，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰，使中央到目前為止還沒有對怒江工程定案。民間組織的活動與上書如此影響中央政府的決策，這在中國恐怕還是第一次，成為一個標誌性的事件。
隨着社會自由度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發言權。
因此，上書今後有可能變成影響中國議程設置的主要模式之一。
外壓模式
與上書模式一樣，在外壓模式裏，議程變化的動力來自政府架構之外。它與上書模式不同之處不在於“外”，而在於“壓”。在上書模式裏，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置；在外壓模式裏，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個特點。
第一，只有在初始階段，外壓模式裏的議案倡導者是可以確定的。隨着議案影響力的擴大、議案支持者的增加，會越來越難分辨誰是倡導者。這時的關鍵是議案的民意基礎到底有多廣，是否對決策者構成足夠的壓力。説到民意，我們應該區分兩部分民眾。一部分是所謂“關切的民眾”（at tentive p ublic)，一部分是一般大眾(general p ublic ）。前者在數量上永遠是總人口的一小部分，但他們對公眾議題不僅十分關心，而且相當瞭解。他們對議案的支持有助於防止議案滑出輿論的焦點圈。後者是大多數人，他們對多數公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長期、執着地捲入某項爭議。正因為如此，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變為政策議程。[42]
第二，外壓模式產生作用的前提是少數人關心的議題變為相當多人關切的公眾議程，否則壓力便無從產生，而這個過程需要時間。即使某個議題已經提上了公眾議程，要最終進入政策議程的話，同樣也需要時間。因此，外壓模式的一個特點是所需時間一般比其他模式長。
第三，由於頭兩個特點的存在，研究者很難準確斷定外力通過什麼方式最終影響了議程的設置。他們能做的無非是在時間的先後順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動聯繫起來。
上述三點是一般情況下外壓模式的特點。但也有特殊情況，即突然出現所謂“焦點事件”
(focusing event s)，引起社會的普遍關注，進而迫使決策者迅速調整議程。焦點事件一般都是壞事，如災難、事故等，它們會對某一羣人的利益造成現實的傷害、對其他人的利益產生潛在的傷害。這類事件的發生使得利益羣體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現存問題有更深切的認識，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點的集中有助於打破已往的力量平衡，使爭取議程轉換的意見在公眾輿論裏佔據上風，形成強大的民意壓力，迫使決策者在短期內調整政策取向。
因此，有學者把焦點事件引發的反應階段稱之為“政策窗口”(policy window)。[44]由於焦點事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]
過去，在中國議程設置一般採取的是上面提到的五個模式，外壓模式比較少見。儘管早在1980年代中期，中央領導人就在提出決策科學化的同時，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代後期以來，帶民主色彩的外壓模式才越來越常見。之所以會出現這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來？壓力為什麼會產生影響議程設置的效果？
先看壓力的根源。雖然中國經濟在過去四分之一個世紀裏高速增長，但不惜一切代價追求高增長率也帶來一系列嚴重問題。到1990年代末，有些問題已變得觸目驚心，包括環境危機、貧富懸殊、缺乏經濟與社會安全等。與此同時，社會分化程度越來越高。在改革初期，由於社會分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價，他們也往往願意犧牲短期的個人利益，因為他們相信，改革最終會使所有人受益。隨着社會日益分化，改革的金字招牌脱落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對新推出的改革不再毫無保留地支持，而是對帶有“改革”標籤的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發“改革”財的學者。更重要的是，他們普遍感覺到中國的改革到了強調經濟社會協調發展的時候了！這就是政府面臨的社會壓力所在。
那麼潛在的壓力是如何轉化為現實壓力呢？四個領域的變化發揮了關鍵性作用：利益相關者的施壓、非政府組織的捲入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。
先看利益相關者的施壓。當社會分化不太嚴重時，各利益相關羣體往往處於“自在”階段，缺乏“自為”意識，也不大會為自身的利益向決策者施壓。隨着社會分化程度提高，各利益羣體對自身利益變得更加敏感，會產生向決策者施壓的衝動。當然，衝動是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這裏的關鍵是利益相關羣體的動員能力。在所有利益相關羣體中，擁有政治和組織資源的地區無疑最強。
區域政策是利益相關羣體施壓的一個例子。1980年代中期以前，中國存在地區差距，但問題並不突出。其後，由於國家政策明顯向東部傾斜，導致東西部差距迅速擴大。[48]1990年代初，學者與政策研究者就地區差距展開了一場爭論，當時的主流要麼認為中國地區差距沒有擴大，要麼認為地區差距不算太大。[49]鄧小平也主張應等到“本世紀末達到小康水平的時候”，再“突出地提出和解決”
地區差距問題。[50]不過，落後地區不願再等了。這時，在每年的全國人民代表大會上，都有來自內陸的代表公開表示對中央傾斜政策的不滿。面對內陸省份越來越大的壓力，1996年八屆人大四次會議上通過的“九五”計劃及2010年遠景目標綱要指出：要堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距。可惜，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代後半期，對政府區域政策的批評不絕於耳。在這個背景下，1999年中央提出了西部大開發戰略，國務院並於次年成立了西部地區開發領導小組，正式進入西部大開發的實施階段。[51]其後，在全國人大上，面臨巨大轉型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強烈要求中央實施東北振興戰略。2003年9月，“振興東北地區等老工業基地”終於正式也成為中國政府的“戰略決策”。[52]
再看非政府組織的捲入。在過去20年裏，中國目睹了一場前所未有的社團發展。截至2006年3月底，全國共有各類在民政系統註冊的社團近17萬個。[53]事實上，在民政部門登記註冊的組織僅佔社團版圖的一個角落。大量組織選擇註冊為商業機構，或者乾脆不註冊。[54]更容易被忽略的是，按照中國法律，縣以下的草根組織根本無需註冊，如那些在企業、機關、學校、街道、鄉鎮和村落內開展活動的社團。加上未註冊的組織，全國至少有50萬以上的社團。[55]
大多數社團對公共政策沒有興趣，但有一類社團最大的關注點便是公共政策，即倡導性社團。人們習慣於把這類社團稱為“非政府組織”或“N GO”。在中國各類N GO中，環保N GO最為積極。1990年代以前，中國也有環保社團，但絕大多數是自上而下組建的、半官方的環境科學研究團體。那時環境污染問題還不太突出，民眾對此不太關心。因此，那時的環保社團要麼研究多於行動，要麼乾脆沒有什麼行動。1990年代以後，生態環境惡化日漸顯著，人們的環保意識也逐步高漲。在這個背景下，湧現出一批民間環保N GO.[56]進入新世紀，民間環保N GO（尤其是高校學生團體）開始在各地大量出現，並呈逐年增加的趨勢。據不完全統計，全國現有2000多家環保N GO.[57]它們的經費主要靠自籌（相當大的比重來自境外）。除了開展環保教育、配合政府編制環保計劃、擔任有關機構環保顧問外，這些環保N GO還竭力呼籲改善生態環境，並動員各種力量干預破壞環境的行為、工程和計劃，對政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。
環保N GO數量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬縷的聯繫。傳媒把環保N GO的聲音以放大的方式傳播出去，無形中加大了它們的影響力。
中國的大眾傳媒不僅充當了環保N GO的“擴音器”，而且近年來在公眾議程設置方面扮演着越來越積極主動的角色，進而影響到政策議程的設置與調整。傳媒的議程設置功能有三個層次：報導或不報導哪些“議題”，是否突出強調某些“議題”，如何對它強調的“議題”進行排序。[59]這裏説的不是指某幾家傳媒機構的某幾次報導，而是指傳媒整體在較長時期裏的報導活動。很顯然，不進入第一個層次，民眾對一些議題就不會感知。例如，1980年代的煤礦事故比現在更普遍、更嚴重，但當時並沒有成為公共議題。1990年代中後期以來，礦難成為國人關注的焦點之一，主要是因為傳媒對它進行的廣泛報導引起了公眾的重視，不僅進入了第一個層次，還進入了第二個層次。[60]在一個較長時期裏，進入第二個層次的議題當然不止一個，這時，如果傳媒對一系列“議題”的報導呈現一定排序的話，也會影響公眾對這些議題重要性的判斷。
近幾年來，中國民眾對三農、農民工、生態環境、公共衞生、醫療保障、貧富差距等問題的關切，在很大程度上是傳媒強調的結果。在中國，媒體的角色一直被定位在“宣傳機器”
上。[61]為什麼黨的喉舌近年來會變得越來越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋樑呢？這是因為媒體的量和質都發生了巨大的變化。
在量方面，與改革初期比，電台的數量增加了三倍，電視台、報紙、雜誌的數量都增加了十倍以上。[62]質的變化更為深刻。從1980年代開始，傳媒便開始市場化，這個進程在1990年代以後加快。現在，國家仍掌握電台、電視台、報紙和一些刊物的所有權，但失去了國家財政撥款的傳媒機構必須在激烈的市場競爭中求生存。一旦追求利潤成為傳媒機構的主要驅動力，其日常運作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴大自身的影響力？當然黨和政府的機關報、機關刊物的自由度比較小，但這些傳媒機構在轉向傳媒產業的過程中，都增設了自由度相對大得多的附屬報刊，例如《人民日報》屬下的《環球時報》，新華社屬下的《瞭望東方週刊》，上海文匯新民聯合報業集團屬下的《新民週刊》和《外灘畫報》，廣東省新聞出版集團屬下的《新週刊》，以及南方報業傳媒集團屬下的《南方週末》、《南方都市報》、《新京報》、《21世紀經濟報道》等。本來就不屬於黨報系統的《中國新聞週刊》、《財經》、《商務週刊》、《中華工商時報》等報刊相對獨立性也不小。在這些著名報刊的帶動下，全國幾百家報刊（例如《江南時報》、《大河報》等）紛紛開闢或增加新聞評論和公共事務討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經波及廣播和電視媒體。
在競爭的壓力下，媒體往往會主動“三貼近”，不時報導敏感的新聞事件，評論敏感的時政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動地為各種利益訴求開闢表達的空間，促使某些民眾關心的議題變為公共議題，進而推動國家政策、法律、體制的變革。
大眾傳媒面臨的競爭不僅來自傳統媒體內部，還來自新興網絡媒體，如互聯網、手機短信等，尤其是互聯網的興起迫使傳統媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，並且為公眾討論公共事務提供更開放的空間。
如果從1994年4月20日中國正式進入互聯網之日算起，中國進入網絡時代不過10餘年。
然而，互聯網的發展可以用“爆炸性”來形容。1997年初，全國的互聯網使用者不過區區62萬人；到2006年1月，這個數字已經暴增至1111億，而且增長的勢頭仍沒有放緩的跡象。2000年前，由於網民數量低於1000萬，真正意義上的網絡媒體還沒有形成。隨着網民在2001年突破2500萬，情況開始發生變化。2002年，當網民超過4500萬時，網絡輿論急遽升温。2003年，當網民達到7000萬時，網絡輿論風起雲湧，“黃碟”案、劉湧案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無怪乎這一年後來被人稱作“網絡輿論年”。[63]此後，互聯網成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道，網絡輿論對公眾議程設置的影響越來越顯著。
與傳統媒體比較，互聯網最大的特點是人人都是潛在的信息發佈者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播範圍可以瞬時傳遍地球每個角落。這些特點使控制信息難上加難，使普通網民擁有了前所未有的話語權，也使公共權力不再可能完全在暗箱中操作。[64]
出現具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性的網絡媒體後，公眾議程的設置邏輯也開始發生變化。在傳統媒體時代，議程説到底是由屈指可數的傳媒機構設置的，政府通過控制傳媒機構來影響議程設置相對比較容易。進入大眾網絡時代，情況就不同了，網民可以通過互動，將他們認為重要的問題（而不是傳媒機構認為重要的問題）變為公眾議程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農民工討取欠薪、醫療體制改革失敗、郎鹹平批評國企改革等一系列網上討論活動中，網絡輿論都顯示出設置公眾議程的力量，因為所有這些問題都觸犯了民眾十分關心的公平正義原則。
由於網絡已成為反映民意的渠道，中國的最高決策層對它也越來越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席胡錦濤和國務院温家寶都透露，他們也曾親自上網，瞭解輿情。
2004年9月舉行的中共十六屆四中全會指出，“要高度重視互聯網等新型媒體對社會輿論的影響”。為此，在傳統內參報告以外，國務院辦公廳祕書一局信息處最近開始定期編輯《互聯網信息摘要》，報送國務院領導。[65]近年來，不少大案如安徽阜陽假奶粉案、廣州農民工討薪遭打、湖南嘉陽違法拆遷案等都是通過這條渠道迅速上達國務院的。[66]從高層對網絡輿情的高度關注，可以看出網絡媒體的影響力之大。
當然，網絡媒體與傳統媒體並不是相互對立的，它們的作用完全可以互補。
當某個議題引起網民廣泛關注時，傳統媒體往往會馬上介入，進行採訪和深度報導，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過來，某家傳統媒體機構對個別事件的報導可能在網絡論壇上引起軒然大波，使它迅速變為公眾議程的一部分。在更多情況下，網絡媒體與傳統媒體交互作用，很難辨別是誰引導誰。“孫志剛事件”就是兩者互動的一個典型。在網絡普及以前，廣州地區的報紙就曾對“收容遣送事件”作過一些調查性或揭露性的報導，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報導就有6則之多，但都沒有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學傳媒的研究生在著名BBS 提供網站“西祠衚衕”的“桃花塢”討論區公佈了這個消息。“桃花塢”是全國各地媒體從業者聚集的地方。這則消息於是引起了《南方都市報》深度報道記者陳峯的注意。陳峯與他的同事在採訪孫志剛的親屬和有關部門以後，於4月25日率先在報紙上對此案進行了揭露。[68]其後，別的媒體紛紛轉載。但更重要的是，這時中國的互聯網已擁有近7000萬網民，孫志剛事件在網絡上引起了強烈反響。如果沒有網民的推波助瀾，這個事件也許會像以前一樣很快風平浪靜。然而，藉助網絡的威力，這個事件導致輿論譁然，形成強大而持續的民意壓力，並最終推動政府於6月20日廢止了實行多年的收容遣送制度。網絡媒體與傳統媒體交叉作用竟能這麼快導致一項制度的變革，不僅在中國、即使在世界上恐怕也是空前的。
淺析我國知識產權政策變遷
引言
2014年1月14日國家知識產權局印發了《2014年全國專利事業發展戰略推進計劃》。12月21日，由中國財經政法大學知識產權研究中心主辦的國家知識產權智庫建設研討會在武漢舉行。12月23日，國家中小企業知識產權託管工程啟動暨鎮江知識產權服務聯盟成立大會在鎮江市政府會議中心舉行，鎮江市知識產權公共服務平台（國家中小企業知識產權託管平台）正式開通運行。
這一系列事業的發展推進都表明知識產權是國家發展的重要資源和競爭的核心要素。其制度在整個國家體系中也佔據重要地位。知識產權政策涉及眾多政策活動者，他們共同構成了知識產權管理的政策主體，知識產權政策的出台和變遷是由內外部一系列因素共同作用的結果。在這一過程中，政策共同體間的互動以及有關機制的作用，促成了問題源流、政策源流和政治源流的匯合，開啟了知識產權管理的政策之窗，推動了我國知識產權政策的發展。“多源流”理論作為政策過程研究中屢試不爽的長青理論，在此框架下分析知識產權制度，不僅可以很好地梳理一條清晰的發展路線，而且對未來的發展前途也將產生指導作用。
一、多源流理論概述
多源流理論(The Multiple―Streams Theory)最早是由美國政治學家翰？W?金登(don)在1995年提出來的。在“垃圾桶”決策模型(the garbage can modal)的基礎上，金登發展出了多源流分析框架，將原先的四股源流發展為問題流、政策流和政治流三股源流①。問題源流、政策源流和政治源流影響着政策的制定過程，三者相互獨立，它們共同作用，促使政策議程設置發生變化，特別是問題源流和政治源流在推動議程設置上起主要作用，政策源流則在引起闡明備選方案這一過程中起主導作用，三者在一個特定時間，聚合在一起，從而打開一扇政策之窗。
多源流分析框架回答了三個重要的問題：政策制定者的注意力是如何分配的、具體問題是如何形成的、對問題及其解決方法的發現是怎樣和在哪裏進行的。通過這個模型，金登試圖解釋為什麼某些問題的議程受到決策者的注意，而另外
一些卻被忽略。他認為聯邦政府政策制定中三個主要的過程流是：問題識別、政策建議的闡明和精煉、政治活動，即問題流、政策流、政治流②。多源流分析框架的主要觀點是：政府議程是由政治溪流中的事件、緊迫性問題以及各類較明顯的參與者所決定的，備選方案的闡明過程既受政策溪流中的選擇過程的指引，也受相關領域內相對幕後的專家的影響。此外，如果出現一個機會使三條源流都匯合在一起的話，一個項目進入決策議程的可能性就會明顯增強。雖然與傳統的過程理論相比，多源流理論更加突出政策治理過程的複雜性，但它對現實生活中的政策現象卻有着極強的解釋力。多源流分析框架在發展過程中得到了不斷地修正和完善，能夠應用到我國社會管理政策制定的分析之中，進而更準確地分析我國社會管理政策的制定議程、備選方案和政策出台所需要的機制。
二、知識產權政策變遷的“多源流”分析
我國在知識產權政策方面給予高度的重視，在“問題、政策和政治”的多源流分析框架下，可以梳理一條知識產權政策完善變遷的路線。“問題源流”可以找出最初提出的需求，“政策源流”可以看到在實施過程中的可行性和效果，“政治源流”可以領悟出我國整體向國際接軌並將我國建設成為知識產權強國的目標。
（一）問題源流分析
金登指出，政策發生改變的原因，是由於人們確信存在問題，而且必須採取措施解決該問題。在清朝末年我國就有了知識產權制度，當時雖然是帝國主義施加壓力的結果，是一種制度上的被動移植，但它實現了知識產權從“逼我所用”到“為我所用”的轉變，特別是從政策文本上把法律理念和知識產權緊密聯繫了起來。隨着知識產權制度在全國實施，法律保護理念深深嵌入了政府部門、企業以及專利相關人員的觀念之中。回顧歷史，中美雙方在保護知識產權方面的矛盾始終非常尖鋭，在我國加入WTO之前，美國大都通過“特別301條款”和“337條款”來處理與我國在知識產權方面的矛盾，直到2001年我國加入了WTO，美國不僅開始利用WTO多邊解決機制來解決中美知識產權爭端，並且一面對中國展開“特別301調查”，一面越來越多的運用“337條款”對我國產品展開侵權訴訟。很明顯，我國與美國在知識產權的維護和制度上仍有差距，我國也處於劣勢地位，因此，加強完善知識產權制度以及執行力度對我國來説是十分必要的。
從我國整體上來看，知識產權政策制定和實施的程度是衡量我國綜合國力的一項重要指標，對此的關注是不可忽視的。知識產權這個概念是一個歷史的概念，是在“被侵略到自強的中國”這樣的發展歷程中形成的。新中國成立以來，隨之的知識產權政策也有所改變，更加註重對我國知識產權的保護制度。改革開放之後，國際化和經濟全球化趨勢加強，我國的經濟文化等方面在提升，真正意義上的走起了“獨立自主，對外開放”的戰略腳步，改變了傳統的被動的局面。各種制度包括知識產權制度有了重新的定義，我國開始主動調整適應並制定戰略來提高制度的可行性，這一系列行為都是出於把我國建設成為社會主義強國、維護我國公民的相關利益的需求。
（二）政策源流分析
在政策源流中，當問題被辨別出並得到社會中一部分人們的關注時，圍繞這個問題的解決方案就會產生許多建議。學術界普遍認為，知識產權是發展的重要資源和競爭力的核心要素，產權保護助推經濟發展是知識產權制度的核心功能，要發展國家首先要發展經濟，在如今我們要做的就是加大保護力度並完善整體機制。在完善整體機制上，構建了“1+6”研究支撐體系，為謀劃專利戰略推進工作重點任務提供有力支撐。
在運行體系建設上形成了諸多的方案流，其中最有代表性的是由知識產權局發佈來加強專利制度運行：一是加強制度建設，專利法律法規體系不斷完善。制定專利政策體系框架稚嫩，啟動建設基於網絡共享的專利政策數據庫。地方法規建設有效推進。北京、山西、廣東、江西、貴州對《專利保護和促進條例》進行修訂。湖北發佈了《加強專利創造運用保護暫行辦法》。截止目前，已有27個省份、16個較大的市人大發布了專利條例等地方性法規。二是強化工作導向，專利質量保障體系不斷加強。各省按照“穩增長、提質量、調結構”的要求，積極落實《關於進一步提升專利申請質量的若干意見》，發明專利申請數量保持穩定增長，專利質量得到明顯提升，專利結構更加適合地區發展需要。三是創新工作方式，專利運用水平進一步提高。
與中國人民銀行等有關部門聯合印發《關於大力推進體制機制創新紮實做好科技金融服務的意見》，與人保財險公司簽訂戰略合作協議。四是優化發展環境，專利行政執法能力穩步提升。發佈《電子商務領域專利執法維權專項行動方案》，推進北京、江蘇、浙江等重點省（市)建立適合本地實際情況的電商領域專利執法維權工作機制。五是加快職能轉變，專利行政管理體系進一步健全。四川省知識產權局推動市州知識產權局機構改革，全省有14個市(州）建立了以“科學技術和知識產權局”為名稱的管理機構，併成為政府組成部門。六是夯實事業基礎，專利人才體系進一步拓展。出台《全國知識產權教育培訓指導綱要（修訂版）》，制訂《國家知識產權產權局幹部教育培訓規劃》和《關於加強國家知識產權培訓基地工作的意見》以及《人才庫與人才信息網絡平台管理辦法》等政策性文件。七是提升服務水平，專利服務體系不斷加強。由此可見，知識產權政策的制定被廣大的學者和政府所重視，各個地方政府都作出了符合當地的具體相關法律法規，這些都為我國知識產權政策的完善發展鋪平道路。
（三）政治源流分析
金登認為政治源流由諸如國民情緒，壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分佈狀況以及政府的變更等因素構成，是政策制定過程中的重要組成部分，獨立於問題源流於政策源流而存在。結合我國的國體和政體，知識產權政策中的政治源流主要包括國民情緒、執政黨的意識形態、國家發展戰略三股主要的支流。面對着一系列知識產權問題和焦點事件，我國國民的情緒受到極大的刺激和波動。與此同時，我國知識產權方面侵權未能很好的打擊進一步導致個人的不公平心理、技術人員的浮躁和焦慮心理，嚴重影響社會和諧與社會安全。我國是社會主義國家，強調“以人為本”，國民情緒的變化，引起了我黨和政府領導人的重視，為了疏導國民情緒，鞏固執政地位，知識產權政策也是在這個背景之下加以完善的。
2014年10月20日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議提出，我國要完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制，國務院常務會議也明確部署建立知識產權評估機制，這從國家層面和戰略高度反映了我國對知識產權價值的重視，也從側面説明了在知識經濟時代促進創新成果轉化與運用的必要性和緊迫性。此外，2015年專利戰略推進工作將深入貫徹落實黨的和十八屆三中、四中全會精神，按照國務院常務會議的最新部署，緊密對接《深入實施國家知識產權戰略行動計劃(2014―2020年》，制定專利戰略推進重點任務，加大投入保障，狠抓工作落實，加快建設知識產權強國，努力開創專利事業發展新局面。
（四）三源流聚合：我國現代知識產權制度建立
金登認為使政策之窗打開的方式有兩種：一種方法是問題源流中緊迫問題的出現，使解決該緊迫問題成為必然，因為這讓決策者信服了問題的嚴重性和考慮該問題的必要性；另一種方法是政治源流中有組織的政治力量或者在政治源流中發生的任何其他情況，它們支持或者推動建立提案的審議。我國知識產權制度之所以發生變遷，正是問題源流和政治源流共同作用的結果。
中國知識產權保護制度是從清朝末年開始的。雖然説它是清政府實行新政，向西方學習的產物，但更多是帝國主義列強施加壓力的結果。在新中國成立後，政府頒佈過一些行政章文來保護知識產權，但始終沒有嚴格意義上的所謂法律制度。在實行改革開放以後加強了知識產權立法工作，先後制定了商標法（1982年）、專利法（1984年）和著作權法（1990年），知識產權法律制度體系初步形成。其間的知識產權立法是一種有選擇性的制度安排。主要是因為立法工作艱鉅，準備時間不長，雖然主要知識產權法律已經制定，但其他知識產權制度未及考慮，而且因為國際文化交流的不對等，著作權法剛剛實施，這種情況不能參加國際版權合作。這種根據本國的不同發展階段、不同發展狀況作出的選擇性制度安排對於中國是有益的，在國際上也是有先例可循的，美國和日本都是如此。這説明任何一個國家，在其知識產權制度發展史上，都有一個從“選擇保護”到“全部保護”，從“弱保護”到“強保護”的過渡期。在國家經濟社會發展水平不高的情況下，這種低水平的知識保護的過渡期是非常必要的，我國也給予了高度重視，進而推動了其完善進程。
在問題源流中各種問題出現，政治源流中管理的變化以及其它元素的活動，二者共同作用，打開了我國知識產權制度變遷的政策之窗。
三、結論
我國知識產權制度經歷了一個漫長的過程，是問題源流、政策源流和政治源流聚合的結果，三個源流能夠聚合，得益於政策之窗的打開，政策之窗的打開又與問題源流和政治源流息息相關，政黨扮演着中心角色，其領導着整個政策的大致方向，在政策參與者中居於中心地位，他們使問題能夠順利提上議程並能有戰略方案，其領導的政府能在政策之窗打開時將問題、方案、以及契機帶到窗前，促成三源流聚合。
在現今的處境下，知識產權制度仍面臨一些困境，如懲罰力度不夠與部分保護標準超越發展階段並存；制度建設滯後等相關問題。在知識產權保護制度的認識上應該理性的清楚這是把雙刃劍，適度保護可以促進創新，激發新思想，過度保護會有壟斷的可能性。因此，需要相應的法律進一步制約濫用知識產權的壟斷行為。目前，我國各知識產權管理部門的勞力和財力都相對不足，專利和商標分開管理以致降低了效率。我國知識產權政策正處於不斷完善的階段，對知識產權的保護從最初的政策之窗開啟，從而形成一個良好的專利體系，到如今面臨諸多需要解決的問題，尋求再次開啟政策之窗的契機，從而邁向更加成熟和穩定。知識產權作為發展的重要資源和競爭力的核心要素，是國家予以關注的一個話題，也要對知識產權制度加以關注。
註解：
① 薩巴蒂爾。政策過程理論[M]。彭宗超等譯。北京：生活。讀書。新知三聯書店，2004.
② 薩巴蒂爾。政策過程理論[M]。彭宗超等譯。北京：生活。讀書。新知三聯書店，2004.
試談公共政策評估困境及完善的策略
[摘要]公共政策評估對於修訂和調整政策目標，科學規劃並促進社會的改革與發展具有重要意義。實現我國政策評估的科學化能夠督促政府部門制定合理的政策，提高工作質量，實現社會發展目標、
[關鍵詞]公共政策；評估：改進
一、公共政策評估及作用
公共政策評估是政府政策研究和分析的重要環節，通過政策評估可以使政府對政策系統、過程和結果進行綜合效益和效率評價，從而決定該政策的延續、調整、終結，或改善政策系統，提高政策質量，有效實現政策目標。公共政策評估可以全面考察和分析各個階段政策的運行情況，為以後的政策實踐提供理論基礎和參考，最終提高政府決策的質量。
可以説，公共政策評估是政策分析不可或缺的一環，在公共政策的整個運行過程中，政策評估不僅是政策過程的終點+也是提升政策質量、評價政策方案及執行活動的必要手段，隨着我國政策科學研究的深入發展，黨和政府已經認識到政策運行的好壞對經濟發展和社會運行所產生的巨大推動作用，因此，各級黨政部門越來越重視政策評估對於決策科學化、政策民主化的影響，積極開展政策評估，實現政策所要達到的目標。
公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策效益、效率及價值進行判斷的一種評價行為，目的在於取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據，是一種具有特定標準、方法和程序的政治性活動和政策運行的重要環節，也是政策有序運行的重要保障。作為一種對政策效益、效率、效果及價值進行判斷的政治行為，公共政策評估對於改進政策制定系統、克服政策運行中的弊端和障礙、增強政策的活力、提高政策的水平都具有重要作用，已經成為公共部門績效管理中的重要工具和手段。通過政策評估可以判斷公共政策目標的實現程度和預期效果，也是合理配置政策的有效手段，對於公共政策的運行和有序發展，實現公共政策的科學民主，滿足公眾利益和需求都有重要作用。
二、我國公共政策評估困境
1、缺乏對評估的科學認識。
我國公共政策評估還沒有形成科學機制，不少政府及其官員對公共政策評估的意義、環節和分析不到位，沒有形成對公共政策評估的統一認識。不少官員認為，政策制定科學、運行無誤就是公共政策有效性的表現，而公共政策評估只是應付上級和羣眾的一種手段，這樣，在追於政策評估時，不少政府往往缺乏對評估的科學態度，無法有效開展政策評估工作，另外，政府內部真正搞政策評估的人員較少，絕大多數評估人員並不瞭解評估的意義，不知如何確立評估指標，採用哪些評估方法而只是以上級贊同為炫耀工作的標準，影響了政策評估的信度和效度。
2、評估主體相對單一。
過去的公共政策評估主要由各級政府負責，是政府瞭解公共政策效果的過程，並依據一定標準判斷這些效果是不是預期的效果。他們以自身合法性和權威性制定政策而很少關注社會環境的變化及其他社會組織和公民的需要，造成其他公共組織和公民被動、消極地應付政策規定，而參與、協助政府搞評估的積極性、主動性不強，難以體現評估的客觀公正原則，原則上，不同的公共管理主體都可以參與公共政策評估，主體不同，對同一公共政策的評估電會形成不同的結論，而評估主體只侷限於政府，難免會使結論顯得過於單調。
3、評估資料和經費不足。
政策資料和信息是開展政策評估的前提，缺乏足夠的與政策相關的資料和信息就無法有效開展評估。由於政府對公共政策信息的重視程度不夠，政策信息管理中所掌握的資料和信息不完整、不精確甚至不正確都影響了政策評估的過程和結果，此外，由於重視程度低，各級政府不願意支付政策評估的資金、辦公設施以及人力資源等方面的成本，使公共政策評估所需的經費嚴重不足，造成我國公共政策制定和執行機關缺乏評估經費的問題，評估活動難以持續開展。
4、評估標準不統一。
我國大政方針原則上由國家統一制定，具體政策及評估由各地方政府自主安排。由於各地區實際情況不同，政策評估方式多種多樣，政策評估的結果差異性自然較大。某些地方政府機械性地以國家政策為依據，而缺少變通和靈活處理；只結合本地特殊情況開展評估而與國家方針政策不符，造成政策走樣、擴大或替換。評估標準不統一又造成某些政府在評估中按照本級政府的利益提供有利於自身發展的信息，或者有意識地誇大、縮小、掩蓋和扭曲政策運行中的事實以求政策的穩定，使政策評估向有利於本級政府的方向傾斜，導致評估目標模糊，無法形成上下統一的評估標準。
5、評估方法有待改進。
政府在評估中常用前後對比、對象評定、專家判斷和自主評定等方法開展評估。前後對比法為評估活動提供了基本的理論框架，對象評定法擴大了政策評估的範圍，專家判斷法提高了評估活動的客觀性，自我評定法使得政策評估活動經常化。這類評估方法偏重於定性分析，實際評估時缺少量化指標，運行中常表現出手段落後、前後矛盾、難以實施和控制、有些統計數字的真實性值得懷疑、評估結果缺乏實證性等問題。有些地方政府甚至存在憑經驗辦事、搞形式主義的現象，提供的評估統計數據調查不深人、不全面，評估的方法亟待改進。
6、評估缺乏法制化和規範化環境。
由於我國公共政策評估起步晚，發展時間短，與之相關的法律制度還不健全，這樣，政府實施的政策評估仍然由領導者憑個人價值偏好在一組備選方案中擇一而評估，很少主動思考其效果和目標。評估中的“形象工程”、“面子工程”一旦出現問題，沒人承擔責任和風險。缺乏法制化和規範化的政策評估環境也使評估過於隨意，評估方案的採納完全取決於政府政策的制定者個人或團體，無法形成法制化和規範化的評估方法，影響了公眾和社會組織對政府評估的接受程度。
三、公共政策評估的改進之道
1、評估觀念要深化。
通過加強公共政策評估的理論建設推動政策評估的發展，提高全社會特別是政府部門對政策評估環節、過程和意義的認識，使其思想上重視政策評估。為此需要政府部門加強政策評估的宣傳，使公眾認識到政策評估是政策改進和發展的重要環節，不僅能夠幫助政府政策機構制定科學有效的公共政策，體現政策的優勢和成效，還能夠充分利用現有政策資源，補充、修正和完善公共政策。為了統一思想，改變評估即是“評優”的錯誤思想，還要正視政策評估的批判性和價值性，堅持全面、客觀、公開、公正的原則發現和解決政策問題，提高政策質量，推動公共政策的科學化和民主化。讓參與政策評估的全體人員充分理解政策評估的重要性，對其開展的政策評估給予資源上的支持，為其政策評估工作營造一個良好的外部環境。政策評估是政 府規範運行和有效服務的重要體現，因此，政府必須重視政策評估工作，深化政策評估觀念，構建適合我國政策評估的理論體系。
2、評估主體多元化。
社會發展促進了社會公共權力承擔和社會資源提供方式的轉變。公共權力和資源的提供者既可以是政府也可以是其支持的企業、私營部門或非政府社會組織。公共事務主體的擴大要求重組和調整公共權力和資源，中央及省級政府在統一安排和部署下必須確立標準、制定政策，允許並鼓勵更多的社會公共組織和個人參與政府政策的評估。改變政府作為唯一評估主體的現狀，鼓勵政策評估主體的多元化取向，實現政策參加人員、專家和公眾三結合的評估主體結構。政策參加人員瞭解政策制定的動因、發展和實施中的問題；專家則可以用豐富的理論知識對政策進行實質性研究和分析；公眾是政策直接作用的對象，對政策運行效果有更深刻的體會，要保證公眾參與政策評估的權利，使其對政策作出滿意度評價。根據不同主體的需要，在科學規劃的基礎上賦予其相應的自主權，鼓勵其獨立、自主、積極地參與政策的制定與評估並給予合理評價。各級政府還要鼓勵評估主體獻計獻策，改進政策評估，對政策評估貢獻大、作用顯著的評估主體，政府要給予支持，從整體上提高政府評估的水平和質量。
3、評估組織專業化。
重視評估組織的建立和評估工作人員的培訓。獨立的政策評估組織是政策評估科學性和客觀性的保證，要採取切實有效的措施鼓勵評估組織獨立自主的開展政策評估，減少政府的行政干預。對於黨政機關內部的政策評估組織，要強化其政策評估職能，特別要將政策制定和政策執行兩個部門分開，讓其各司其職、各負其責，並輔之以外部的、獨立的民間政策評估組織，發揮民間政策評估組織的專業優勢和社會關係優勢，通過這些民間政策評估組織瞭解民意。還要加強專業評估人員的隊伍建設，作為政策評估的實施者，專業評估人員的經驗、知識結構、理解和掌握政策的水平、運用評估技術的熟練程度、個人的道德修養以及對問題的敏鋭力和分析力都會影響政策評估的水平和質量。因此，造就一支專業化的評估隊伍，就要儘快提高其服務意識和效率意識，以績效和工作滿意感為衡量標準加強對其考核、培訓、教育和管理，或在高校相關專業目錄中增設政策評估專業，培養相關人才；注重政策評估的資金投入，鼓勵相關學者加強對政策評估理論、評估方法和評估技術的研究，為評估工作的順利開展奠定基礎。
4、評估手段科學化、制度化。
為了實現政策評估的公正、高效、合理、有序，政府和參與評估的主體要科學構建政策評估體系，注意政策評估手段的科學化，實現評估指標的量化，體現政策效能與效率的統一，使政策資源的配置達到最佳狀態。在評估中實行目標管理、項目管理、採用成本――效益分析法、實施戰略分析、構建決策預測模型，重視政策評估的成果測量、效率測量、標杆測量和成本測量，結合社會發展的趨勢重組評估組織機構，進一步實現有效的評估。明確政策評估目標，還要以科學的發展觀實現評估的制度化，將評估的目標、程序、方法等納入政策評估體系，形成嚴格的制度規範，避免評估的隨意性和無序性。通過評估工作的制度化將評估結論與有關人員的獎懲聯繫起來，體現政策制定、實施、評估與政策運行過程中權、責、利的統一，真正發揮政策評估的作用。
5、評估機制反饋化、評估環境法制化。
政策評估結束後，公共管理者和機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應，組織相關部門撰寫評估報告和材料，作為有效資料存檔以及向公眾公佈解釋的依據。信息化社會要求政策評估充分利用現代科學和信息技術構建評估的雙向反饋機制，增加評估的“透明度”。加強各評估主體與行政執法機關、司法機關以及廣大人民羣眾的聯繫，形成政策評估的監督機制。還要根據政策制定、實施及效果評價等修訂和調整政策，通過健全管理信息系統實現評估的信息化與網絡化。健全法律法規來明確政策評估的範圍，實現政策評估的程序化，將各項機制的運行納入法制化軌道。公開政策的規定、界限、辦事程序、辦事機構和辦事人員的活動，體現法律性和嚴肅性的精神。制定政策評估方面的法律法規約束評估的過程，並充分利用各種媒介宣傳公共政策評估的意義，以法律的手段鞏固政策評估的成果。
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