一、惠農政策失效的表現
（一）惠農政策僵化，不能有效結合實際。惠農政策反映了黨和政府解決“三農”問題的意志，具有堅定的原則性。但農村的發展是一項複雜的工程，其發展變化存在多樣性，上級政策不可能涵蓋農業生產發展中的所有問題，不可能把所有問題都規定得具體詳盡。因此，要靈活變通惠農政策，探索惠農政策的有效實施形式。但目前惠農政策的執行卻呈現出上下一般粗，硬性照搬上級政策的現象。基層政府和職能部門為了規避政治風險，照本宣科傳達貫徹上級政策，減少甚至從不對變通執行政策，機械主義傾向嚴重。過分強調原則性，會導致照抄、照搬、照套的教條主義，一切等待上級政策，不敢試、不敢闖，造成工作進度緩慢，效果不佳，甚至工作無法開展。但在考核壓力和利益關係牽動下，基層政府經常會動用行政力量完成目標任務，弄虛作假現象隨之產生。
（二）政策之間界限分明，無法形成合力。農村發展中的問題並非是單一性質，問題的產生由來已久，根本原因隱藏得很深，受諸多因素限制，不同問題往往一環扣一環，連鎖反應強烈。惠農政策執行單位非常廣泛，關聯到林業、農業、漁業、國土、氣象等多個部門，它們往往各司其職。首先，由於條塊分割，各職能部門之間溝通渠道有限，沒有或者無法進行有效溝通，執行部門分散，協調難度大，聯合執行政策成本高；其次，各職能部門受自身職能範圍限制，在自上而下的運行模式下，各項惠農政策，尤其是項目建設類政策，在項目實施之前已經以文件等書面形式規定了政策實施範圍、資金使用範圍。跨越政策界限一步就意味着違規違紀的危險。因此，相關涉農部門無權，也很少主動將本部門的惠農政策與其他部門整合；最後，出於部門利益和政治、經濟成本考慮，部分職能部門從自身角度出發，只顧及自己的工作業績，對上級負責，而非對農民負責。
然而，由於沒有從根源上找出引發問題的原因，相關聯的問題仍然侵擾着農村發展，眼前的政策實施效果可能會在未來被侵蝕，同類問題甚至會反覆出現。如此出力不討好，好心辦不了好事的現象在惠農政策的實施過程中不一而足，政策的實施只能暫時性、淺層次地解決問題，無法從根本解除難題。惠農政策不僅僅要解決農民、農村和農業面臨的當前問題，更要立足長遠，挖掘問題產生的根源，考慮如何應對以後可能出現的新問題和新情況。
（三）惠農政策公共利益取向偏離。惠農政策是政府提供給社會的重要公共產品，農民利益是惠農政策的本質屬性和倫理訴求，為農民增加福利是政策制定的出發點和最終目的。而惠農政策的制定是多種因素交織作用的動態過程，是制定者在一定的理性限度和價值取向中制定的，理性的有限性和價值衝突性決定了政策制定並非會自覺地從農民利益角度出發。在國家統籌城鄉經濟社會發展的大背景下，各級政府面臨着很大的發展壓力。上級政府為了完成任務，會將壓力分解轉移給下級政府。對於基層黨政領導幹部而言，自己的直接上級是最重要、往往也是最權威的利益相關者，官員提升與評優、獎勵與懲罰的主動權完全集中在上級手中。在缺乏必要的倫理素質與適當的權力約束機制下，惠農政策淪為少數人謀求政治、經濟資本的工具。
二、惠農政策失效的原因分析
（一）政策制定與執行過程充滿利益博弈。調整與確立社會經濟利益結構，促使社會經濟健康發展是惠農政策的目的，惠農政策的實施自然有利於國家利益。但整體有益性並不一定存在於每一個地區、部門。惠農政策的執行主要集中於基層政府，它們可能代表着部門、地區乃至小集團的利益。惠農政策的執行主體在面臨自利價值取向、個人利益與國家利益時，為了儘可能地維護本地區、本部門甚至本人的政治、經濟利益，可能會以惠農政策對本地區、本部門的政治、經濟利益損益值作為執行參數，做出執行偏差行為，造成政策的制定和執行之間出現斷層。當惠農政策在整體上無益於，或對本地區、本部門包括本人的政治、經濟利益益處不大，無法滿足其要求時，執行中就會調查研究少，科學決策少，憑經驗和習慣決策多，或者消極怠工，執行隨意性大，對上級政策的細化操作少之又少，或者勉強完成任務，創造性、主動性和積極性不足。
（二）激勵機制不科學。目前惠農政策的執行以黨委、政府和村民委員會為唯一組織形式，執行過程壟斷現象凸出。基層公務員不辭辛勞地執行政策，不能得到現時的物質激勵，也不會因為政策執行效果不佳而受到責任追究，執行有效程度如何也難有明確標準。公務員薪酬制度中級別工資所體現的工作數量與質量的差異並不大，激勵作用並不顯著，考評結果與職務晉升和薪酬獎勵脱鈎。在一線執行政策的村級幹部也無可觀的政治、經濟可圖，引發懶惰執行、敷衍執行、選擇執行和附加執行行為產生。
“在每一個羣體中，都有不顧道德規範，一有可能便採取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至於極守信用的人也會違反規範，有了行為規範也不可能完全消除機會主義行為。”在“理性經濟人”思想的左右下，當執行者的目標和利益與公共利益發生衝突時，發生道德風險和逆向選擇的機率就會增高。
（三）監督機制不健全。現階段制約我國惠農政策執行監督工作有效開展的因素很多，監督法制不健全、監督方法不恰當、監督機構無權威、監督渠道不暢通，並且存在預算管理不嚴、投資效益評估欠缺、法律監督不夠健全、審計監督難以到位、財政監督方式落後、社會監督渠道較少等缺陷，導致對政策執行行為的監督缺位與乏力，不能對執行者的行為與結果進行有效的責任追究，影響惠農政策效益的發揮。
三、防範惠農政策失效的機制
（一）以執行需求為導向建立組織體系，提高農業服務社會化程度。一是強化統一領導作用，實現資源整合。為了有效協調各涉農部門之間的工作，需要減少政策執行的行政層級，精簡審批程序和環節。各涉農部門應在各級黨委和政府統一領導和安排部署下，統一思想，積極投身到惠農政策整合工作中，以強農惠農資金整合為載體，以惠農政策整合為工具，通過對整合政策和調控資金，科學、合理配置資源，統籌規劃、調整生產發展佈局，實現地區與地區、地區與部門、部門與部門之間生產要素合理組合。二是突破傳統觀念束縛，提供多元化服務方式。在實行惠農政策時，政府承擔着多樣化的職能和服務，而承擔具體職能的機構未必一定是政府機構，在村一級也不一定是村委會等組織。職能和服務內容的多樣性決定了政府提供服務的方式應多樣化。執行機構改革的第一個問題就是結構的單一性，“各個部門應該根據職能和任務來組織工作，其體制和內部結構必須有利於高效率地執行政策，提供服務”。在某些層級和領域，執行組織模式和機構類型要打破執行壟斷，只要是有利於政策有效執行的組織形式都可以採用。
（二）建全激勵機制，提高執行機構與執行者的積極性。以農民、農村發展需求為導向，建立激勵機制。各級政府和相關執行者應從農民的角度而非政府的角度來評價實施結果，並由關注實施結果、自身利益轉為關注經濟、社會和生態效益。各執行機構急需科學設置惠農政策執行中申請檢驗、審查、審批、執行等環節的時間，確定工作崗位的執行效率指標。同時，必須逐步健全考評目標和體系，將考評結果與公務員級別工資的發放相結合，以工作任務或項目績效考核結果為發放標準，以完成工作任務或執行項目的多少、好壞、快慢等決定公務員級別工資的高低，嚴格以評價結果給予執行者相應待遇。
（三）加強農民需求調查研究，發動農民參與政策制定與執行，提高惠農政策的針對性和可操作性。農民本身比任何人都要了解自己的需求偏好和政策訴求，任何局外人都不可能代替農民表述他們的利益需求。因此，惠農政策的制定最應該聆聽農民的心聲，把握農民對政策的需求。
參與惠農政策制定與執行的前提是充分了解政策的內容。但目前，農民瞭解惠農政策的渠道比較單一，村委會連接政府與農民的橋樑作用未能顯現出來，信息自上而下傳遞不夠順暢，農民的需求與意願也不能及時反饋給上級政府。現實的緊迫性要求村委會通過多樣化的方式加強政策信息傳播，縣級政府應對村委會宣傳惠農政策的實際效果嚴格考核，將轄區內農民對惠農政策的知曉程度作為考核鄉鎮、村領導幹部的重要指標之一。當然，“人們學習成為有能力的話語參與者要經過一個成長過程，這需要時間和充分實踐的機會。”
[1]陳琛， 張雷。公共政策缺陷的經濟學分析[J]。學習論壇，2009(1) :49-50.
[2]劉溶滄。中國公共政策轉型中需要解決的幾個突出問題[J]。經濟研究參考， 1999 (35) :19-20.
[3]郭媛媛。我國低碳政策問題研究--基於公共政策的分析視角[C]//全國風力機空氣動力學學術會議。2006.
[4]王珊珊。公共政策在區域經濟發展中的地位與作用[J]。知與行，2016(12) :34-37.
[5]高富鋒。公共政策評估主體的缺陷及對策分析[J]。求實，2004(s4) :27-28.
[6]歐陽一帆， 莊國波。公共政策的缺陷分析[J]。中國青年社會科學，2007, 26 (2) :52-57.
[7]盧陽旭。有缺陷的公共政策可以召回嗎[J]。黨政幹部參考，2014(7) :42-42.
[1]張紅。政府的“經濟人”特性研究[J]。經濟與管理，2003（ 11） : 52
[2]陳振明。公共管理學[D]。北京:中國人民大學出版社，2003. 203, 208
[3] [美] 尼考勞斯。扎哈里亞迪斯。 比較政治學[ M]。 歐陽景根， 譯。 北京: 北京大學出版社，2008:321.
[4] 李景鵬。 論政府公共性 [ J] 。 天津社會科學，2002（ 6 ）。
1.試論在我國議行合一的政治體制下的公共政策選擇
2.試論我國公共政策主體的現狀
3.試論當前我國公共政策主體能力的必要性
4.試論公平分配社會資源的公共政策目標決策
5.試論入世和國際新環境對我國公共政策的影響
6.試論知識經濟時代對我國公共政策的影響
7.試論當前中國公共政策系統及其特徵
8.試論當前中國對非官方政策智囊的支持性政策
9.試論當前中國政策決斷系統的活動規律
10.試論當前公共政策決策的體制類型
11.試論中國共產黨在公共決策中的作用
12.當前界定決策問題的一些認識誤區
13.試論當前擬定公共決策方案的主要原則
14.淺論決策方案調整中的常見誤區
15.試論你有政策，我有對策的政策環境因素
16.試論當前政策執行過程中的資源分配
17.試論當前對公共政策評價的一些誤區
18.試論當前如何推進對公共政策的科學評價
19.試論當前公共政策評價面臨的制度難題
20.試論公共決策思維的新特點
引言
隨着各國福利事業的發展，社會政策這一學科逐漸成為一門顯學而受到各個領域的 重視？但 是目前的社會政策研究主要側重於較為抽象和宏觀的原問題的討論上，如集中在對於概念的 界定；對於社會政策基本問題的探索等等？楊團在《社會政策的理論與思索》一文中對社會 政策的定義和問題都作出了總結，其中他將社會政策的定義歸類為一種社會行動計劃和對 社會計劃的不同選擇，另一種則將社會政策定義為影響社會福利的一 系列的政策活動；而社會政策的基本問題則是社會政策的背景？社會政策的目標？社會政策 的範疇？社會政策行動的形式和行動策略？社會政策的本質？社會政策的信念？儘管人們在 原問題上傾注了很大的力量，但是由於社會政策問題的複雜性，至今在這一領域並未達成太 大的共識？
與此對照，人們卻很少從政策的實施過程角度進行研究？《社會政策實施過程中的行為變遷 》一文給我們開了一個先例，也帶給作者很大啟發，該文從正式制度和非正式制度的角度去 闡述社會政策過程中的行為選擇；另一種從制度角度出發的研究，主要還是集中在於制度模 式的各國比較上？本文將不同於上述兩種研究社會政策的制度視角，而是從社會政策實施過 程中制度的形成和變遷的角度出發去解釋“政策微效”現象？同時，在社會政策的定義上， 本文的定義方法緣自迪爾凱姆所運用的一種定義方法:即從最簡單的角度出發，抓住目前所 確定的社會政策的主要特徵，而將社會政策定義為一系列旨在提高全社會福利的制度安排？ 由此，本文試圖建立一個制度分析模型，並運用這一模型去分析目前社會政策實施過程所遇 到的“社會政策微效”問題？
制度模型的建構
在模型建構之前，我們無疑要明確一個概念，即什麼是制度？我們援引諾思的説法 ，“…… 這個結構是規則？慣例？習俗和行為信念的複雜混合物，它們一起構成了我們日常的行為選 擇方式，並決定了我們達到預期目標的路徑？” 從此論斷出發，我們可以作出兩個方面的 判斷:制度不僅包括正式制度，亦包括非正式制度；制度影響了我們的社會選擇，同時亦是 我們作出選擇的路徑之一？
隨着博弈論在經濟學中的廣泛應用，一種新的制度觀念正在形成，即依託於博弈均衡理 論的制度觀:制度既是一種博弈規則，也是一種博弈均衡？具體來説，制度的本質特徵被認 為是參與人行動選擇的自我實施規則，在重複博弈的狀況下，這些規則被認為是重要的，因 此，它們能規制參與人持續不斷的互動過程？……博弈規則是在一個相關的領域內參與人通 過互動而內生的，因此他們是自我實施的？
從上述一些制度理論，本文給出了下列一個制度形成的模型:
在進一步解釋模型之前我們將確定一個基本假設（而這個假設將成為本文此後論證的一個基 礎）:我們確定，一個制度的形成是參與者之間共同的要求，即認為制度的形成在事實上是 有利於共同利益的獲得，並且相較而言，每個人因此為之付出的成本都是小於所獲得的利益 ，即存在一個制度建立的需要？在此，本文汲取了交易成本理論的基本觀點，即制度改革 和制度創新之所以難以實現，其根本原因在於選擇新制度的成本支付和新制度確立後效益之 比，比值為正時，選擇行為進行，新制度可以形成，比值為負時或不清楚時，選擇行為中止 ，新制度難以成立，即存在一個制度成本問題？
進而筆者將從如下幾點來具體闡述自己的模型:
1、制度的形成是參與者之間的利益博弈的過程，並最終達成的一種均衡狀態，在這個過程中 ，每個參與者都不停的提出與自己利益最相關的原則措施，並試圖去影響其他人的觀點，但 出於形成一個制度的共同利益追求，最終會達成一個照顧到各方利益的次優均衡模型？對於 任何一個參與者的被排除都有可能導致這一均衡的不穩定，同時，隨着外界的影響，彼此之 間的利益也是處於動態的不停變換過程之中的，因此這個均衡並非是靜態的，但是打破這個 均衡就面臨着一個成本與收益的比較問題，因此，制度亦具有相對的懶惰性？從上述的闡釋 來看，我們認為制度的形成體現的不僅僅是一種形式的理性，亦體現了一種過程理性？
2、按照諾思的路徑依賴原理1的觀點:當一條發展路線沿着某種具體進程進行時，系統的外 部性？組織的學習過程以及歷史上關於這些問題形成的各種思想觀念？風俗習慣就會增強這 個進程？因此制度作為一個博弈均衡的系統，它亦受到其他領域的各種正式制度及各種習俗 ？習慣等的非正式制度的影響？林梅在《社會政策實施過程中的行為變遷》在對我們國家的 “平皖行洪？移民建鎮”政策的實施過程的考察中，發現非正式制度對於政策的制定和執行 起到很大的作用，有時候甚至取代正式制度而行事？“一項制度安排或社會政策在實施過程 中發生偏離，是多種因素共同作用的結構，社會政策與制度發生偏離的根源存在於該項制度 安排的內部，存在於該制度下的各行為主題的利益衝突與矛盾之中？“……社會政策的具體 執行和進一步的演變更多地是作為某種‘結果’，即處於制度中的人們的習慣性行為的‘結 果’？即處於制度中的人們的習慣性行為的結果？”
3、一項制度的形成之後，最終亦成為組成社會結構的因素之一，從而影響這種博弈均衡的穩 定和其他領域的制度以及各種其他非正式制度？
4、重複第一點所提到，即任何一次制度的形成和變遷均是人們對於成本和利益衡量的結果， 當然有時候我們從現實出發，會發現一些制度並不是依這個原理去操作，在筆者看來，這就 如韋伯的思考方式一樣，從一個理性類型中去發現現實中的種種的合理和不合理之處？
以上是自己對於這個模型的一些闡釋，在作者看來，這一模型僅僅是一個分析問題的框架， 就如韋伯的四個理想類型一樣？接着作者將利用這個模型來分析當前的社會政策在實施過程 所遇到的一些問題，其中最主要是解決“政策失效”問題？
政策微效問題的分析
為了驗證筆者的上述模型的可解釋力，筆者選取北京市農村社會養老保險制度的實 施情況作 為自己的研究材料（下文簡稱該文巫文）？在這次調查中，巫文提出了一個政策微效的概 念，所謂的政策微效，“即是指政策意圖與政策結果之間存在着巨大的差距？”從一種制度 理論的視角出發，我們就是可以認為制度的存在儘管體現了制定方的一種試圖理性化的美好 理想，但是無疑這一制度並沒有從制度的實施過程去考慮，即是一種制度的形式合理性與制 度的實質有效性存在着衝突，從而導致制度的失效？制度被懸置不起作用身體阻礙作用？無 疑，如何去解決這個問題，我們發覺通過上述的模型可以得到一些答案？
讓我們進一步來看看這個政策微效存在的具體實例:
在調查中，我們發現農保政策在實施過程存在這樣一種現狀，即儘管農保政策已經推行了10 年之久，但實際上參加農保的人數卻只達到了36.8%，有近2/3的京郊農民沒有對政策積極 響應？
無疑，這就存在一個信息的達致問題，在我們看來，政策能否全面？真實？準確？順利地到 達其服務的團體，是實現政策效果的首要環節？那麼為什麼信息無法及時地傳達呢？在我們 看來，從深層的制度原因來看，即是因為制度的傳導機制出現了問題，人們難以準確的獲得 信息？從一個主要原因來看，這就要追究這一系列的制度安排的設計問題，在我們看來，從 實際角度出發無疑它並不是以其所達標的團體為服務對象，而只是為了制度的設計本身而設 計，設計人為制度所異化？從我們的理論模型出發，我們認為制度的設計過程中，是一個各 個利益參與者互動均衡的過程？但是從現實出發，無疑在這一政策的設計上單純的由政府出 面設計？當然，從一定的角度來看，這能夠節省一部分的成本，但我們認為作為一個利益主 體之一，它並不能很有效的反映其他利益主體的利益，從而就難以形成一個考慮到各個利益 主體的制度？畢竟政府並不是一個完全理性而獨立的主體？因此從此模型出發，我們認為在 政策的制定的過程，應該儘可能的多吸收各個利益主體的意見，當然，政策在形式上往往以 各種法律？法規的形式出現，但是這並不矛盾？因此，在政策的制定過程中，政府所作的一 方面是作為利益主體參與博弈，與此同時，亦作為制定者來制定政策，但這種制定只是在忠 實的執行各方以達成的意見？
進一步的，正如上表還反映了這樣一個問題，即存在2/3人在知曉這個政策的情況下，依然 有一部分人未參與這一政策？那麼到底是什麼原因制約了人們的行為選擇呢？在回答這個問 題之前，我們從模型出發做出如下幾個基本假設:
1、在農村中傳統的養兒防老的家庭養老觀念束縛了這一政策的大規模推行？
2、從政策角度出發，認為由於這一政策並不是各個利益羣體一起博弈形成的均衡，因而對於 政策的穩定性？有效性？代表性都是存在着疑惑？因此這些問題束縛了這一政策的大規模推 行，而無疑，解決方案還是要回到如何從政策的制定角度出發
3、市場制度（如一些商業保險制度）在農村中的實行，在一定程度上也成為農村養老保險制 度的競爭對手？
從上表中，我們發現傾向選擇子女養老的人仍佔到43.8%，接近一半，無疑這反映了在農村 中“養老防老”的觀念仍然很重要，但正如巫文中所闡述的，這個地位已經在削減了，已經 不再處於支配地位，而且即使選擇這種方式的，對於農保並沒有完全的心裏排斥？
無疑上述的描述驗證了我們第一個假設，即認為在農村中傳統的養兒防老的家庭養老觀念束 縛了這一政策的大規模推行，即在制度的形成和變遷過程中，各種習俗？習慣等的非正式制 度作為一種觀念的傳承影響了人們的選擇，進而影響了制度的產生和實行？隨着社會的不斷 的理性化，家庭的功能發生了變遷，以前的功能在新的社會情勢下趨於瓦解，併發生部分的 轉變，功能發生了遷移？這種變遷反映到了人們態度上，也就體現了在養老問題上，傳統觀 念和習慣？習俗的淡化？
在上表中，我們還發現了參加其他商業保險也佔到了13.4%，儘管這個的關聯性似乎不是 特別強，但是我們還是可以謹慎的提出對於第三個假設的驗證:市場制度（如一些商業保險 制度）在農村中的實行，在一定程度上也成為農村養老保險制度的競爭對手？隨着市場經濟 的不斷髮展，至少在兩個方面對人們的行為選擇發生了影響，一是表現在對人們思想觀念上 的影響上，市場經濟伴隨着一系列市場的觀念價值體系？而這些價值體系隨着經濟的發展， 逐步深入到人們的心中，成為支配的觀念，進而影響人們的行為選擇？二是表現在組成市場 經濟的各種制度安排逐漸成為組成社會結構的一部分，進而影響人們的行為選擇？
進一步的我們來思考一下農民在實際的行動中不投保的原因:
從上表中，我們發現人們在對這一社會政策的制度安排，至少存在如下的疑惑:1.儘管 知道 這一社會政策，但無疑對於各種細節和如何實施，依然存在着空白？2.對於社會政策的穩定 性缺乏信心？3.對社會政策效果缺乏良好的預期？對於此，筆者認為這很大程度是可以從 第二個假設中得到很好的回答，即認為由於這一政策並不是各個利益羣體一起博弈形成的均 衡，因而對於政策的穩定性？有效性？代表性都是存在着疑惑？因此這些問題束縛了這一政策的大規模推行？
以上我們基本上回答了農村社會保險制度作為一個政策為什麼會存在政策微效的問題，筆者 的分析角度是從制度的產生角度來看？當然進一步的分析可以從制度的實施過程中去進行， 如巫文這方面就有所涉及？本文的基本觀點即是認為社會政策作為一系列制度安排，制度的 形成是參與者之間的利益博弈的過程，並最終達成的一種均衡狀態？因此，我們在制定政策 的時候，必須是各個利益主體充分博弈的過程？而在農村社會政策，我們的觀點是，我們不 能忽略其中最大的利益主體――廣大的農民？
進一步的思考
本文的努力當然並不只是針對農村社會政策，而是能夠推廣到各個方面的社會政策 的思考， 但是無疑本文的思考並不是一個十分成熟的結論，在運用這個模型還存在着諸多的問題:例 如在本文的結論中我們提出要在制定政策時，充分考慮到各個利益主體？制度的形成是各個 利益主體充分博弈的過程，但是無疑一個新的問題呈現在我們眼前（事實上上文中有所提及 ），就是一個制度成本問題，當我們面對這種情況――博弈的利益主體分散時，我們就有一 個利益主體的集中問題，同時如何融合各方的利益，這些都將成為我們制定政策的巨大的成 本（舉農村社會保險政策作例，廣大的農民的如何統一，如何融合形成一個合理的政策）？ 本文進一步的設想是在遇到這種利益羣體分散且多的情況下，能否集中成立一些代表各方利 益羣體的獨立的中介組織，由這些組織來間接的進行博弈，從而就能有效的降低各方的成本 ，達到成本與利益的均衡？因此，下一步的努力將集中在如何論證這一方案的可行性和有效 性？同時文章的還將繼續論證政策的實行過程中所出現的種種的問題，因為在我們看來，制 度從建立到實行過程是一個系統的過程，任何一個過程都將導致“政策微效”問題的出現？
[1]楚迤斐。河南省發展低碳經濟的公共政策體系研究[J]。新鄉學院學報（社會科學版），2012(01)。
[2]馮周卓，袁寶龍。我國發展低碳經濟的'政策主客體關係研究[J]。湖南科技大學學報（社會科學版），2011(05)。
[3]陶藴芳，尚濤。國際低碳經濟發展中的政府行為與我國的策略選擇[J]。江西社會科學，2011(06)。
一、民初煙酒税改革的背景
民七年級系列保護和鼓勵實業的政策法令，抵制洋貨、提倡國貨的民族運動，刺激了民族工商業的發展。西方税制思想為民初煙酒税改革做了思想鋪墊。
為維持脆弱的政局，北洋政府基本靠借債度日。曹汝霖曾説：“其時財政困難已達極點，各省應解之款，都為督軍扣留；發行國內公債，則舊公債尚未整理，續募為難。”
北洋政府年度借款額超過一億銀元的有七年，佔借款總額超過5%的年份正好也是這幾年，最高年份是最低年份借款的3.7倍之多。大量的借債刺激了北洋政府對國內財政的調整，煙酒税逐漸“嶄露頭角”，上升為國家税，甚至在對外借款中充當抵押品。
二、民初煙酒税改革的經過
中華民國成立後，各地徵税情況比較混亂，北洋政府積極籌劃整理煙酒税。1914年，北洋政府財政部設立了雜税整理處，專門從事包括煙酒税在內的各項雜税整理工作。1915年3月，公佈整理煙税、酒税兩項章程，章程要求各省將原有的煙酒税捐合併徵收，提高税率，並統一用銀元計算，但仍舊無法達到全國煙酒税法的統一；同年4月，推行煙酒公賣制度，擬將煙酒税、捐、釐等併入專賣利益中逐步解決。但原有的煙酒税、釐捐等仍然保留，繼續按各省原有規定徵收，出現重複課徵現象。1917年，全國煙酒事務署設置煙酒税費統一徵收籌備處，後因政局動盪未曾實行。
政府對煙酒税的重視，煙酒税地位隨之提升，煙酒税豐厚的利潤，為北洋政府提供了雄厚的資金，支撐着北洋政府內政外交，北洋政府更以煙酒税作抵押，換取外國侵略者現銀的支持，地方政府與中央政府在利益面前明爭暗鬥，截留現象一直存在，中央政府為了擴大税源，更是巧立新税，沉重的負擔轉移到廣大羣眾身上，引發了民眾與政府之間的脣槍舌戰，更有實際性的“税收保衞戰”。
三、民初煙酒税改革之社會動議
在煙酒税率上，北洋政府財政總長周學熙強調重徵煙酒税，1915年4月26日，在給袁世凱的呈文中説：“竊查煙酒為消費品中近於奢侈品，各國皆課重税……注重公賣辦法不可……各省煙酒兩項並辦，以節經費。”樑士詒也提出增加煙酒税率，尤於嚴禁奢侈之中，可增加收入之效。
在煙酒禦侮上，熊希齡於1912年5月向參議院報告財政施政意見中認為“煙草專賣，雖有外交上之關係，然亦可逐漸設法，以為抵制之計”。熊希齡注意到煙葉税被外國侵略者把持，但考略到煙葉税的高額利潤，還是盡力採取挽救措施，竭力與外國人爭利。民族煙草企業代表簡照南主張取消外商煙廠享受的特權，給予國產捲煙以一定的優惠税制。他指出：“紙煙一業……雖由時勢人情所致，實緣税率不平之一大關係也”，“查外來紙煙於進口時完納正税一次，以後無論至何通商之埠均不重徵，此舶來品之權利也。”簡照南主張捲煙統税，以便取得與外商產品對抗的相同競爭權。
四、民初煙酒擔保的社會抗爭
1916年11月21、22日，美國芝加哥大陸產務銀行借款500萬美元，借期3年、並批准借款合同，以政府煙酒公賣費税為擔保。1919年，北洋政府擬向美國續借美金2500萬元，仍以煙酒税全數作為抵押。為支付到期的還款，財政部改向美國太平洋拓業公司借款550萬美元，以煙酒税為擔保，條件是聘美國人蘭慶為煙酒署稽核。
中國煙酒聯合會1919年10月31日致電大總統及國務院相關部門雲：“煙酒借款，主權喪失，授人以柄，萬民嗟怨，迭次爭阻。”12月13日再致電雲：“煙酒借款一事，迭電呼籲……頃報載此項借款現已成立，仿鹽税抵押辦法，用外人為稽核，全國震恐，罔知所措。”
1920年1月6日，上海總商會致電大總統、國務院、全國煙酒事務署及參眾兩院，指出煙酒借款“辱國病民”，授稽核之權於外人，“壟斷憑凌，勢所必至”，外國煙酒將更加充斥國內市場，故敦促政府“迅予設法取消。”
1921年9月，財政部提出第三次向美國借款，其借款金額3000萬美元，限期10年，利息8釐，以煙酒税收入及陝西、福建、河南、安徽4省之貨物税為抵押品。此項借款一開始就遭到北京銀行公會等反對，繼而4省督軍、省長均要求取消以4省貨物税為抵押品，此續借款方予終止。
北洋政府統治的十幾年期間，中國煙草税賦體制經歷過一個動盪與變革的階段。
結束語:民國初期煙酒税改革，不僅對後來的南京國民政府有一定的借鑑意義，對今天的煙酒税改革依然有不小的參考價值。後期的南京國民政府煙酒税改革，基本沿襲了民國初期關於煙酒税的一系列政策和措施。挽回煙酒税主權的鬥爭，也在局部小範圍推動了中國反抗外國侵略者的大勢。對於煙酒税的探討，絕不僅僅是財政問題，也不僅僅止步于思想領域，更在於廣闊的現實實踐，對煙酒税的摸索，必然隨不同的實踐發生改變。
[1] 樑爽。上海服務業區位選擇中公共政策引導作用研究[D]。上海交通大學
[2] 塗曉芳。政府利益對政府行為的影響[J]。中國行政管理。2002(10):16-18
[3] 塗曉芳。公共政策過程中的公共參與與分析[J]。江西行政學院學報。2005(1):21-24
[4] 塗曉芳。論城市公共物品的有效供給[J]。鄭州大學學報，2001(6):51-54
[1]白鋼，史衞民。中國公共政策分析[M]。中國社會科學出版社，2007,2(1)。
[2]蓋伊。彼得斯。美國的公共政策:承諾與執行[M]。復旦大學出版社，2008,5(1)。
[3]托馬斯。R.戴伊。理解公共政策[M]。中國人民大學出版社，2011,1(11)。
[4]劉欣。基礎教育政策與公平問題研究[M]。華中師範大學出版社，2008,1(1)。
[5]李金珊。公共政策分析:概念、視角與途徑[M]。科學出版社，2010,2(1)。
[6]盧濤。公共政策[M]。人民出版社，2008,2(1)。
[7]卡普洛。公平與福利[M]。法律出版社，2007,10(1)。
[8]陳慶雲。公共政策十大理論問題再思考[M]。中國行政管理，1999,(12)。
[9]陳慶雲。政府市場公共政策[M]。行政與法，1995,(4)。
[10]關信息。巖灘庫區移民遺留問題的成因分析及處理辦法[J]。紅水河，2007,(3)。
1. 民主黨派與公共政策制定
2. 公共政策質量及其對公共政策執行力的影響研究
3. 法治視野下的行政決策程序優化研究
4. 我國公共政策執行偏差分析及對策研究
5. 我國高校課程改革預期目標及其偏離的研究
6. 聊城市小型水利設施產權制度改革研究
7. 關於合肥市“大拆違”的公共政策分析
8. 社會和諧治理理論中的公共政策視野
9. 煤炭產業發展循環經濟模式及政策研究
10. 論我國公共政策決策的民主化
11. 試論我國公共政策領域的目標管理及其人本取向
12. 陝甘寧邊區農村經濟利益關係的調整與啟示
13. 中國女性公務人員退休年齡問題研究
14. 道路運輸業發展政策評價研究
15. 上海市大學生科技創業政策研究
16. 美國思想庫教育決策諮詢模式及對我國的啟示
17. 刑事政策的概念界定
蒙田範文網