近年來，由於“低慢小”飛行器的日益普及和相關管控手段缺失，“低慢小”飛行器擅闖禁飛區及敏感地帶的事件時有發生，嚴重擾亂了空中交通正常秩序。特別在反恐形勢日趨嚴峻的情況下，“低慢小”飛行器存在被不法分子利用，威脅國家安全和社會穩定的隱患。本文以問題為導向，就“低慢小”飛行器現狀問題進行分析並提出相應管控建議。
一、“低慢小”飛行器的定義及其管控現狀
“低慢小”飛行器主要是指飛行高度500米以下、飛行速度小於200公里/小時、雷達反射面積小於2平方米的飛行目標，包括輕型和超輕型飛機、輕型直升機、無人機、滑翔機、三角翼、動力三角翼、滑翔傘、動力傘、熱氣球、飛艇、航空模型、航天模型、空飄氣球等。其中，“無人機”是無人駕駛飛機的簡稱（Unmanned Aerial Vehicle），是指利用無線電遙控設備和自備的程序控制的不載人飛機，包括無人直升機、固定翼機、多旋翼飛行器、無人飛艇、無人傘翼機，也包括臨近空間飛行器（20 -100公里空域），如平流層飛艇、高空氣球、太陽能無人機等。從實際工作來看，“無人機”與“低慢小”飛行器在定義上有交叉，特別是民用無人機普遍具有低空飛行、速度較慢、體積較小等特點，應當納入“低慢小”飛行器管控範疇，目前民用無人機在媒體和廣告公司中使用較為普遍。
隨着近年來全國各地時發“低慢小”飛行器管控事故，各地公安機關根據重大活動安保工作需要，也零星出台了一些臨時管控規定，但未形成系統規範，標準也不統一。2010年9月8日，廣東省政府首次頒佈了《關於廣州亞運會、亞殘運會期間加強對小型航空器和空飄飛行活動安全管理的通告》（粵府〔2010〕121號），省公安廳於同年10月份下發了《關於進一步做好亞運會、亞殘會期間“低慢小”飛行器防範處置有關工作的通知》（粵公傳發〔2010〕2661號），要求各地市公安機關嚴格按照省廳部署，組織開展“低慢小”飛行器臨時管控工作。新疆、南寧等地也相繼出台管控通告，在重要節點對“低慢小”飛行器全面禁飛。為嚴防抗戰勝利70週年紀念活動期間發生違規升空問題，2015年6月中旬，公安部專門組織召開加強“低慢小”飛行器地面管控工作專項部署電視電話會議，要求各地公安部門按照“條塊結合、屬地管理”的工作原則，迅速開展“低慢小”飛行器摸底排查及管控工作，對“低慢小”飛行器的管控上升到國家層面。
目前，各地公安機關依據上級有關要求紛紛出台相應措施規定，“低慢小”飛行器管控在國內日漸成為常態。但由於我國“低慢小”飛行器管控面臨問題複雜，各地公安機關管控進度不一，採取措施不盡相同。以珠海市公安局為例，一般在各項重大活動安保期間，對“低慢小”飛行器採取臨時管控。具體措施有：一是組織轄區分局圍繞“低慢小”飛行器全面開展排查摸底、登記備案，摸清底數。二是聯合珠海進近管制中心等單位，初步建立“低慢小”臨時地面管控、應急處置協調聯動機制。三是與使用（持有）單位或個人簽訂《“低慢小”管控工作責任書》，明確臨時管控期間，對“低慢小”飛行器實施禁飛、封存、看護等強化管控和應急處置措施。同時加強社會面巡查，嚴密防範和及時處置“低慢小”飛行器造成的不良危害。
二、“低慢小”飛行器管控難點及存在問題
一是管理主體多頭，責任劃分不清。一方面，各級公安機關沿用“重大活動、敏感時期”臨時禁飛管控措施，從反恐角度對“低慢小”飛行器開展臨時管控；另一方面，“低慢小”飛行器種類繁雜，空管主體涉及空軍、民航、氣象、體育等多部門。如：《中華人民共和國飛行基本規則》規定，國家對境內所有飛行實行“統一管制、分別指揮”空管體制，由空軍負責實施全國的飛行管制，民用飛行和外航飛行由民航實施指揮。《民用無人機空中交通管理辦法》規定，組織民用無人機活動應當向民航空管單位申請劃設和使用空域。《通用航空飛行管制條例》規定，從事通用航空飛行活動應當向當地飛行管制部門提出飛行計劃申請。《施放氣球管理辦法》規定，施放無人駕駛自由氣球和繫留氣球需經氣象部門批准。《航空體育運動管理辦法》規定，從事航空體育運動必須向所在地區的省、自治區、直轄市體委報告並辦理登記手續。這些規則、條例、辦法等雖然對“低慢小”飛行器的多種空管主體進行了明確規定，但實際上目前各單位對其基本處於“不申請就不管理”的被動管理狀態。另外，“低慢小”飛行器地面管理中的生產、銷售等環節，又涉及工商、質監等管理部門。在市場經濟和現代化科技快速發展的背景下，航模、民用無人機等“低慢小”飛行器因其用途廣泛，得以快速發展、廣泛普及。這些東西除了在淘寶、京東等網絡交易平台可以購買外，一些大型超市、玩具店亦有銷售，價格從一百元左右到幾十萬元不等；良莠不齊，銷售、購買無任何門檻。各管理主體由於受體制、機制等因素制約，相互間缺乏聯動配合，致使當前“低慢小”飛行器管理呈現監管滯後，執法不力，“黑飛”現象普遍的狀況。二是法制建設滯後，管理缺乏有力支撐。我國“低慢小”飛行器管理的法制建設相對滯後。2014年，國家空管委着手製定《低空空域使用管理規定（試行）》，但該規定尚在徵求意見中，並未正式下發。目前適用的《中華人民共和國飛行基本規則》、《通用航空飛行管制條例》、《民用無人機空中交通管理辦法》、《施放氣球管理辦法》、《航空體育運動管理辦法》等低空空域管理的法規多為原則性規定，對低空空域分類管理、空域劃設、飛行安全管控、飛行准入監管等具體領域未做出具體法律規定；民航局於近年來頒佈的《關於民用無人機管理有關問題的暫行規定》、《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》等規定又多為臨時性規定，並未形成完整系統的規章及管理體系。由於具體法規的缺失，僅依靠原則性規定難以實際作用到低空空域監管中，造成實踐中無法可依、有法不依、執法困難的問題。三是法制宣傳不足，社會認知度不夠。當前，“低慢小”飛行器管理涉及的部門法規和民航管理文件較多。由於宣傳不足，羣眾普遍認識不清，特別是對“低慢小”飛行器飛行是否需要申請、向哪個部門申請、如何申請等問題仍不清晰。如民航主管部門在2013年出台的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》明確了無人機駕駛員分類管理細則，規定在室內運行的無人機、在視距內運行的微型無人機以及在人煙稀少、空曠的非人口稠密區進行試驗的無人機飛行無需證照管理。但由於法制宣傳力度欠缺，廣大羣眾以及地方政府相關部門對該管理細則仍不甚瞭解，對“視距內範圍”、“超視距內範圍”、“微型無人機”、“輕型無人機”、“融合空域”、“隔離空域”等專用術語理解不清楚，對是否需要辦理相關證照、手續更是無從談起。四是公安機關的管控難度較大。根據現行的法律法規規定，“低慢小”飛行器日常管理應當由空軍、民航、氣象、體育等相關部門負責，而對於公安機關的管理職責，法律沒有做出明確和具體的規定。但由於“低慢小”飛行器具有成本低廉、操作簡單、起降方便、目標小、操控者隱蔽性強等特點，極易被不法分子、敵對勢力和恐怖分子利用，對國家安全、社會穩定和人民羣眾構成嚴重威脅。另外，“低慢小”飛行器操縱者普遍缺乏專業培訓，素質參差不齊，安全係數小。從當前實際情況來看，“低慢小”飛行器應用普及，特別是在大型羣眾性活動中，多旋翼無人機已被活動主辦單位、媒體廣泛應用於活動全景拍攝，存在一定安全隱患，一旦在人羣高度密集的活動現場發生飛行器墜落或被恐怖分子利用，後果將不堪設想。
為此，公安機關要做好源頭管控，必須加強對“低慢小”飛行器的治安管理。但由於當前法制建設滯後，公安機關對“低慢小”飛行器實施治安管理措施缺乏法律依據，對“低慢小”飛行器違規升空等低空區域管理違法行為無權查處，處於“無法可依”的狀態。目前而言，各級公安機關僅能採用“重大活動、敏感時期”臨時禁飛管控措施，對其日常治安管理未能作出規範；由於臨時管控措施缺乏工作連續性，久之，則導致部分基層公安機關對“低慢小”飛行器管控的愈加漠視。
三、加強“低慢小”飛行器管控建議
一是強化立法保障。加強對“低慢小”飛行器及其擁有者飛行活動的管理勢在必行，而立法保障是加強“低慢小”飛行器管控工作的根本。應不斷完善法制體系，建立防範、處置“低慢小”飛行器肇事的法律依據，把“低慢小”飛行器的研製、生產、銷售、管控和肇事處置等環節納入規範化管理渠道。進一步明確空軍、民航、公安、氣象、體育、工商、質監、安監、無線電管理等部門“低慢小”飛行器的管理職責，提高對低空空域的管控能力。二是強化管控機制建設。政府層面應積極組織開展專題調研，探索建立“低慢小”飛行器管控的有效機制。一方面，建立“低慢小”飛行器登記備案制度。按照“屬地管理、預防為主、形成合力、制空於地”的原則，由各鎮（街）負責組織摸清轄區生產、銷售、持有“低慢小”飛行器情況，對羣眾自發集中放飛場地進行排查、登記，對生產、銷售、持有“低慢小”飛行器單位和個人實行實名制，對“低慢小”飛行器基本情況做到“底數清、情況明”。另一方面，建立健全聯合管控處置機制。建立由市政府牽頭，民航、氣象、安監、公安、工商、質監等部門參與的“低慢小”飛行器聯合管控領導小組。通過建立健全聯席會議、情況通報、聯合查處等聯合管控處置機制，明確各相關職能部門的管理責任，建立常態化聯動處置工作制度。如2012年11月，黑龍江省安全監管局印發《全省安全監管系統“低慢小”飛行器防控工作意見》，由安監部門牽頭組織開展“低慢小”飛行器排查登記，建立了跨部門協同機制。三是強化法律法規宣傳。由民航、氣象等相關管理部門牽頭，各有關部門配合，大力開展空防空管宣傳教育，使社會公眾特別是“低慢小”飛行器持有者熟悉通用航空管理政策法規，瞭解“低慢小”飛行器飛行審批的相關規定，引導社會公眾知法守法，提高“低慢小”飛行器飛行活動安全管理意識，嚴格執行報批制度，自覺遵守飛行秩序。同時，在“低慢小”飛行器違規起降頻次高的地方樹立告示牌，營造全社會共同護航飛行安全的濃厚氛圍。四是強化行業協會建設。根據《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》，在視距內運行的除微型以外的無人機（7千克以上無人機）等情況，由民航部門牽頭，進一步加強行業協會建設，依法實施對民用無人機系統駕駛員管理。
此外，面對現階段“低慢小”飛行器管控嚴峻形勢，各地公安機關還可以結合社會面巡邏管控、社區管理等工作，全面加強對海濱、廣場、空地、園林等重點區域、場所以及人員的監控，一旦發現違規升空“低慢小”飛行器的行為，按照“屬地管轄，妥善處置”的原則，第一時間趕赴現場，迅速做好地面處理和現場秩序維護，並配合相關部門及時控制違規人員，開展調查取證工作，確保社會治安秩序穩定。
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