教文衞體委員會義務教育均衡發展情況的調查報告

義務教育均衡發展情況的調查報告
 為促進我市義務教育均衡發展，在對縣（區）義務教育均衡發展情況預調研的基礎上，10月中旬至11月上旬，市政協副主席周琪、鄭友清帶領部分市政協常委、委員，赴臨川、金溪、崇仁、東鄉四縣（區）進行了調研，專題聽取了市教育局、市財政局等相關職能部門的彙報並進行座談。現將調研情況報告如下：
一、我市推進義務教育均衡發展概況
全市現有普通國小1388所，教學點584個，在校學生數404641人，教職工20339人，校舍面積2016590平方米；普通國中168所，九年一貫制學校14所，在校學生數177941人，教職工10496人,校舍面積953145平方米。
近年來，市委、市政府十分重視和關心義務教育。各級政府及教育等有關部門為促進義務教育均衡發展，做了大量工作，取得了較大的成效。
（一）基本保障了義務教育經費。全市教育經費以財政撥款為主，財政部門將本級政府所分擔的教育經費全部納入了本級公共財政保障範圍。全市預算內教育撥款增長比例高於經常性財政收入增長比例，學生人數平均教育經費逐年有所增長，教師工資2001年以來做到了按時足額發放並逐年有所增長，教師工資舊欠已還清，“普九”欠債得到化解，解決了教育費附加徵收和使用問題，保證了各種教育費附加足額徵收並全部用於教育。各縣（區）實行了教育經費專户管理制度，凡教育經費均實行單獨核算和撥款，資金封閉運行，學校事業費和專項經費沒有出現截留、滯留、擠佔和挪用現象，確保了教育經費及時、規範、安全、有效運轉。
（二）着力加強了師資隊伍建設。從2003年起，全市開展了以核編定崗、全員聘任為主要內容的人事制度改革，調動了教師的積極性。面向社會推行了教師准入制度和招聘制度，每年招聘教師近1000人。每年舉辦“千名校長、萬名教師”新課程培訓班，開展教師基本功培訓、崗位培訓、骨幹教師培訓、新教師培訓、新課程和現代教育技術培訓等。對農村中國小給予編制傾斜，努力改善薄弱學校教師隊伍結構，農村學校教師不足現象有較大改變。
（三）明顯改善了薄弱學校環境。2004年以來，實施了中國小教育信息化建設工程、危房改造工程、寄宿制工程、農村中國小遠程教育工程、中國小校舍安全工程，改善了農村中國小辦學條件。加強了農村學校實驗室建設和圖書館建設，全市農村中國小教學儀器數量得到大幅度增加。在教師增編和選調工作中優先考慮薄弱學校的需要，在教育評先、評優工作方面對薄弱學校給予傾斜，農村學校指標至少佔70%以上。從2002年開始，實行了城區學校幫扶農村學校制度、城鄉教師交流制度等對薄弱學校的幫扶措施，普通高中招生指標也均衡分配到薄弱國中，引導了學生向薄弱學校轉移。
（四）快速推進了城鎮學校建設。近年來，我市為積極順應城鎮化進程，切實解決城鎮學校大班額問題，加大城區學校建設、改善城區中國小辦學條件的力度前所未有。據統計，2008-2009兩年間市中心城區和縣鎮中國小校舍建設累計投入9.69億元，改造和新建中國小校舍53萬平方米。其中，市中心城區新建學校8所，改建擴建學校7所；臨川區投資8000多萬元新建、擴建了8所學校；金巢開發區投資280萬元改建金巢實驗國小；南城縣投資1.84億元投資新建南城二中；南豐縣投資2000萬元新建子固國小；金溪縣投入2800萬元新建仰山學校；廣昌縣投資960萬元擴建廣昌二中；崇仁縣投資2000萬元新建實驗國小；東鄉縣投資2800萬元新建北港國小；宜黃縣投資4800萬元新建宜黃一中、風崗一小；樂安縣投資1652萬元擴建樂安一中、新建樂安四小；資溪縣投資6000萬元新建資溪一中。
（五）適度調整了學校網點佈局。2002年以來，我市立足城鎮化進程和各校現有辦學條件，對義務教育學校網點進行了調整，在保證就近入學的前提下提高了辦學效益，為縣域內義務教育均衡發展創造了有利條件。2004年至2009年，全市農村普通國中數由148所降至115所。東鄉縣已撤併各類薄弱學校31所，全縣規模化、規範化的辦學格局已初步形成。崇仁縣在2001和2002年，撤併2所農村國中，調整國小網點共75個，撤銷村完小1所、教學點74所，中心完小改村完小5所，村完小改村小10所。南城全縣中國小（包括教學點）由原來的362所調整為186所。
（六）較好規範了學校辦學行為。從2007年，我市國小、國中起始年級學生一律實行均衡編班教學，提倡利用計算機進行編班；國小、國中起始年級任課教師按班級均衡搭配，優質教育資源均面向全體學生。努力實現國小、國中起始年級成班率分別不超過45人、50人，現在，大班額逐漸降低，低年級絕大部分達到規定要求。國小、國中招生實行學區劃片免試就近入學，嚴禁學校招收低齡兒童（不足六週歲）入學和跨學區招生，嚴禁學校盲目招生、中途隨意接納學生。加強了對教師工作業績的科學考核。
二、義務教育均衡發展存在的困難和問題
從調查情況看，我市義務教育均衡發展中也存在一些不可忽視的矛盾和問題，主要表現為：
（一）經費投入總量不足，結構失衡
第一，經費投入總體不足。長期以來，我市義務教育經費投入不足，按國家建設標準欠賬太多，一些學校辦學條件很差。從學校公用經費看，近三年來，雖然生均公用經費有較大幅度的提高，但也捉襟見肘，學校運轉困難。目前，我市國小生均公用經費為300元/年、國中生均公用經費為500元/年。生源少的學校，按現在的公用經費標準撥付，無法確保學校正常運轉。大部分薄弱學校日常開支困難，處於負債運轉狀態，學校教師外出培訓、聽課、參加教學比賽等費用無法正常開支。從校建情況來看，近年來，學校教學大樓普遍短缺，城區學校大班額現象突出，與農村中國小點多量小、小班額現象形成鮮明的反差，城鄉教育容量與教育需求的倒置現象嚴重。從教育裝備看，全市普遍存在教學設施欠缺落後的情況，達標率不高。如全市國小的體育運動場、體育器械配備、音樂器材配備、美術器材配備、數學自然實驗儀器等教學設施配備達標學校所佔百分比分別為59%、54%、54%、52%、55%；建立校園網、生均計算機、生均圖書，都不到省定標準的一半。
第二，縣（區）際之間教育經費投入不均。由於各地經濟發展水平的差異、領導的認識不同，我市各縣（區）對義務教育經費投入也存在較大的差異。近三年來，臨川區不僅將教育經費納入本級財政預算並單獨列項、優先安排，上級教育專項經費、徵收的各種教育附加及時撥付，還把教師的“三保一金”與公務員繳交比例相同，單位部分由財政安排到位。而有些縣的學校卻要在本來就不多的公用經費中負擔教師的“三保一金”。
第三，經費投入效益不強，與城鎮化趨勢不相符。近年來，國家增加的教育經費主要投入在農村，城市項目少，致使城市教育投入不足，城市學校未能得到有效改善。這種投入方向與日益加快的城鎮化趨勢不相符,城區學生越來越多反而投入少。再則，資金投入不集中。國家對教育的投入，一個個項目經費卡得很死，像撒胡椒麪一樣撒在城鄉各地，見不到效益，有的投下去了，不久又閒置浪費。
第四，洪災造成義務教育經費的新缺口。今年我市遭遇了百年不遇的特大洪澇災害，全市學校受災面廣，且災情十分嚴重。據統計，全市受災中國小校1030所，倒塌校舍367間，危房8276間，供水供電設施、教學儀器設備、桌椅牀具、圖書資料等損毀嚴重，造成直接經濟損失達3. 5億元。經過各種渠道籌措災後重建資金8000餘萬元，目前仍有2.7億元的資金缺口。
（二）師資隊伍配備不均，建設滯後
一是教師配備比例不達標。2008年省編辦、省教育廳、省財政廳重新核定我市中國小教職工編制36979名，現尚有機動編制804名。然而，根據學校規模和成班率情況，要完成教學任務，教師的需求量遠大於編制數。在農村國小就出現教師既超編又不足的現象，而城市的編制偏緊。二是城鄉教師知識結構和學科不均衡。隨着農村中國小學生的自然減員，取消畢業生分配，年輕教師進不來，教師隊伍得不到及時的充實，出現了中青年教師斷層現象；全市41歲以上的國小教師約佔教師總數的55.53%，農村學校教師的平均年齡比城區教師大；國中的計算機、心理輔導、音樂、美術等“小科目”學科的專職教師普遍缺乏，難以開齊科目、開足課時。由於客觀條件的限制，農村教師與城區教師之間信息不均等，導致農村教師知識補充不及時，老化嚴重，範圍狹窄，不能適應信息社會教學需要。有的城區教師具備的能力，農村教師不具備，教學方式、方法和效果都有差距。從學科結構看，語文、數學、物理、化學教師偏多，體育、音樂、美術、信息技術、綜合實踐活動等學科教師偏少。三是優質學校教師向薄弱學校流動困難。2002年，我市曾制訂教師輪流下派制度，並規定教師職稱評聘必須有一年農村學校任教的經歷，但有些被派的教師家庭有困難，想方設法找人打招呼，要求不去；有些教師怕政策不連續，不願靠前去，怕吃虧；一些校長怕自己的好老師下派了搞跨了自己的學校，下派教師的積極性不高。這項制度，最終執行效果不理想。四是農村教師待遇相對差。農村教師很多學習培訓費用、徵訂報刊雜誌及其他不合理攤派等支出均由教師個人承擔。很多農村學校沒有教師宿舍，在一些比較偏遠的學校甚至租房都難。飄泊之感和奔波之苦，使很多年輕教師難以安家，無心立業。部分教師評上高級職稱卻長期無崗位受聘，也挫傷了其積極性。不少教師外出打工離開了教學崗位，學校為了開課，只有聘請臨時人員代課。還有很多教師家在縣城，早上趕到學校，晚上回到縣城。
（三）辦學標準較低，條件有待提高
1、辦學條件低於國家標準。從教育部門統計數據看，我市在學生生均校園、操場面積、教學裝備等的大部分指標低於國家標準，在全省處於落後位置。如城市國小生均校舍面積3.37平方米，低於國家4.18平方米的標準；全市國小平均60.13個學生一台，遠低國家標準。
2、城鄉之間存在不均衡。近幾年，通過實施農村寄宿制學校建設、危改工程和現代遠程教育工程等項目，我市農村學校的辦學條件有了很大的改善，但是相對城區學校來説仍然有一定差距，主要表現在：一是功能教室不全。調查顯示，一般鄉鎮和被撤銷的原鄉鎮政府所在地學校，集中的教育資源相對較小，學校功能教室普遍不全，特別是音樂、衞生、實驗等活動室缺乏，導致部分課程不能開設。二是教育設施設備不達標。除少數中心鄉鎮學校外，大多數農村學校教學設施設備短缺、陳舊，音體美、圖書、衞生保健等器材普遍不達標，邊遠地區學校顯得更少。村小是條件最落後的地方，教師上課仍然是“一支粉筆一張嘴、一塊黑板講到底”。
3、學校之間存在不均衡。學校之間的教師職稱、學歷、教學能力以及獲得的榮譽等差距較大，示範性學校高素質教師雲集，薄弱學校優秀教師不斷流失。好的學校硬件設施幾乎是一流的、現代化的，有體育館、塑膠跑道、微機室、語音室等，每個教室均安裝有多媒體，教師可以達到人手一部電腦。而多數學校教師還只能用一支粉筆、一塊黑板來上課。同一地域的學校，同一類型的學校，辦學條件如師資、校舍、設備差不多，由於教師責任心不同而導致教學效果不同。並且校際辦學理念不均衡，造成學校蒸蒸日上與門前冷落的鮮明對比。
（四）教學質量城鄉不均衡，“擇校熱”依然存在
城鄉義務教育發展的諸多差異，在教學質量方面得到集中體現。近年來，農村學校雖然教師專業化程度有所提高，但是英語、音樂、體育、美術等學科專業教師緊缺，很多課程開設不齊。即使這些課程由其他學科教師兼任，教學質量自然不高；城區義務教育學校具有的先進理、化、生實驗室，農村學校多數沒有，也直接影響到農村教學質量和學生實驗操作技能的提高；一些生源少、教師缺的農村國小包班任教，教師課時負擔過重質量難以保證；部分學生少的學校隨時有撤併的可能，師生的不穩定情緒，必然影響其教學和學習。近年來的各種考試、質量抽測、質量檢測都顯示，農村中國小教學質量有整體逐級下降的態勢，整體教學質量明顯不如城區學校。
教學質量的不均衡，最直接的表現就是“擇校熱”。農民渴望子女“上好學”。不少農民在城區購房或務工，帶着子女進城就學。據調查統計，2009年***中心城區有進城務工人員義務教育階段就學子女4701人，佔學生總數13.6%左右；縣城鎮有進城務工人員義務教育階段就學子女36218人，佔學生總數16.57%左右。雖然義務教育階段劃片就近入學，但不論是城市還是縣城鎮，均有學生從薄弱學校向優勢學校轉移現象，轉移比例在8%左右不等。
三、幾點建議
（一）堅持城鄉一體，制定城鄉教育均衡同步規劃
義務教育均衡發展與經濟和社會的均衡發展應當是一致的。擴大優質教育資源，讓更多的孩子接受高水平的教育，才是義務教育均衡發展的唯一正確選擇。強調城鄉義務教育均衡發展，不等於追求平均發展，更不是“削峯填谷”似的使每所學校都採用同一發展模式，處於同一發展水平，更不是抑制城區學校的發展，而是既要“借峯填谷”，把名校的優質師資、教學資源、辦學理念向其他薄弱學校嫁接培植，又要優化區域教育資源配置，實現城鄉學校高位均衡發展。實現城鄉義務教育均衡發展是國家 “十二五”重大戰略任務之一，是今後五年政府和教育行政及相關部門的主要責任之一。目前，我市雖下發了促進義務教育發展的一系列文件，但是還沒有專門的義務教育均衡發展的規劃或意見。為此，建議市政府在制定義務教育均衡發展規劃或意見時考慮以下幾點：一是摸清情況。在全市重新進行一次義務教育大普查，重點摸清城鄉中國小校佈局、辦學現狀以及生源分佈“家底”。同時，根據我市城鄉人口變化趨勢，科學預測未來較長時間內城鄉中國小校生源、辦學規模和城鄉教育需求的走向，為今後科學配置義務教育資源提供依據。二是確定目標。要依照《義務教育法》和《***省人民政府關於推進義務教育均衡發展的意見》，立足我市城鄉一體化的總體要求和教育發展的實際水平，確立全市義務教育階段學校基本達到省定辦學條件的標準、基本消除薄弱學校、大班額現象、實現全市義務教育初步均衡和基本均衡的路線圖、時間表和任務書。三是強化舉措。城鄉義務教育均衡發展是一個長期的、動態的、辯證的和向前發展的過程。制定的實施步驟要着眼於全市，充分考慮整體規劃、差異發展和分步發展。提出的具體措施要立足城鄉學校具體情況，在保證城區學校得到健康發展的同時，加大對農村學校的投入，加快農村中國小標準化建設。在經費不能完全保障的情況下，要確定每年硬性完成幾項義務教育均衡的重點工程，努力實現城鄉義務教育規劃佈局、資源配置、政策制度、水平提升一體化。四是健全機制。組建專項工作組，加強領導，開展調研，實施監督；建立政策保障機制，保證發現問題及時準確，解決問題有章可循；建立經費保障機制，做到專款專用，加強審計監督，不做無效投入；建立社會監督機制，對教育的各項規劃和建設實行社會監督。
（二）保障政策落實，實現城鄉教育經費同步增長
一是要落實各項教育投入政策。市、縣（區）政府要按照《義務教育法》確保教育投入“三個增長”的規定和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的要求，分擔相應的義務教育經費，並努力創造條件，力爭2012年全市財政性教育經費佔GDP的比例達到4％的水平，確保教師的工資（包括績效工資）、醫療保險、失業保險、社會養老保險和住房公積金補貼等政策性待遇落實到位。嚴格按規定徵收、管理和使用城市教育費附加、城市住宅建設配套費和其他用於教育的税費。中央、省財政的教育轉移支付資金及其他教育專項經費要管理規範、專款專用。經費投入要政策性地向農村傾斜，保證農村中國小標準化建設的順利推進。寄宿制學校、教師培訓、扶貧助困等專項經費要優先考慮農村學校。要建立政府教育投入增長監測、評估、公告、通報制度，採取以獎代補等方式鼓勵縣（區）不斷加大教育投入。要加強對各級政府教育投入責任的考核，並納入各級政府基本財力保障機制考核體系。二是要拓寬投資平台，用好有限經費。市政府及有關職能部門要將我市義務教育投入不足，特別是我市學校災後重建資金缺口2.7個億元的情況向上反映，積極爭取中央、省財政加大對我市教育的轉移支付力度。充分利用政府信用平台、教育基金會平台，廣泛吸收金融資金、社會資金、擴大社會資源進入教育的途徑，建立一個以政府投入為主、全社會共同分擔的、多元開放的、充滿生機的教育投資新機制。要參照國家及我省的有關政策，制定符合我市情況、有利於促進義務教育均衡發展的設備配備標準，作為建設資金投入的基本依據。每年根據全市義務教育學校的設施設備普查結果，將資金優先投入薄弱學校，分步實現義務教育學校硬件條件均衡。要堅持勤儉辦學，嚴禁鋪張浪費，建設節約型學校。
（三）合理調整佈局，推動城鄉辦學條件同步改善
加快中國小布局調整，是改善城鄉辦學條件、提高辦學效益、增強教育質量的客觀要求。加大中國小布局調整力度可從以下三方面入手。 第一，明晰調整思路。新型城鎮化的加快推進、鄉村建制的調整、公路村村通和農村人口流動等，為調整農村中國小布局奠定了良好的基礎。按照“適度集中、規模辦學、提高效益、保證質量”的原則，確定“國中向縣鎮政府所在地集中、國小向中心校完校集中，新增教育資源向城區集中”的佈局思路。既要做大城鎮中國小，又要調優農村中國小，徹底改變一鄉（鎮）一中學的局面。2-3個鄉（鎮）中學實行片區內集中辦學，儘可能達到1000人以上規模，利用空餘的中學辦中心國小或新建中心國小，創造條件將國小高年級的學生儘可能向中心國小集中。加大中心國小寄宿制學校工程建設，積極引導邊遠山區和交通不便地區的羣眾支持網點調整，讓子女寄宿學習。第二，擴充城鎮學校。隨着市中心城區城市化發展的加快和城區人口的增加，市區中國小校佈局不合理、規劃較小、設施落後的問題將更加突出，要儘快制定實施《***市中心城區中國小校佈局規劃》，加快市中心城區中國小校的建設。各縣（區）要積極順應城鎮化進程，用三年時間推進教育園區建設。第三，注意因地制宜。調整中國小布局，實現由“分散—低效”型向“集約—高效”型辦學模式轉變，一是要解決偏遠農村孩子乘車問題，可鼓勵有條件的縣（區）開通校車或乘車費用由財政買單。二是要解決需要到更遠的中心校住讀的學生住宿問題。三是解決合併後部分教師面臨轉崗選擇的問題。四是要解決學校撤併後資產的處置問題，確保閒置的教育資產繼續用於教育。
（四）優化農村師資，實現城鄉教師素質同步增強
一是創新幫扶機制，提高幫扶實效。要創新機制，解決義務教育幫扶的問題。建議採用“強聯弱、城帶鄉” 的“1+1”和“1+n”共同體機制。這種共同體屬鬆散型“聯營”，原校人事、體制等均不變動，不打破現有辦學格局，城區學校與農村學校更多的是在教學業務、教研培訓等方面加強融合，互幫互學。這樣做既可繞開城鄉體制性障礙，又能實現教育資源整合，便於實踐操作。只要強校與被幫扶學校捆綁考核，這種機制一定會解決幫扶中存在的問題，切實提高幫扶效果。二是健全優化機制，加強師資建設。健全師資合理配製機制，儘快改變教師年齡結構老化、學校結構不合理的現狀；健全優質師資共享機制，建立優質師資到農村服務期制度，任教經歷與職稱、晉升掛鈎，實行嚴格的考核；健全師資培訓工作機制，組織老師到外地先進學校跟班學習，聘請專家學者講學，自主提高學歷層次和抓實校本培訓等，促進教師隊伍整體素質的提高。三是強化管理機制，促進有序流動。要進一步落實“以縣為主”的教育管理機制，實行工資統發、經費統籌、隊伍統管。要強化教育行政部門對中國小教師隊伍的統籌管理職能，保證優質學校的幹部、教師定點定期到薄弱學校任職、任教，薄弱學校的幹部、教師到優質學校跟班學習，促進師資隊伍有序流動。此外，儘快縮小農村與城區教師的收入差距，兑現績效工資，緩解高職低聘的矛盾，解決“三保一金”經費，考慮特殊津貼、補貼向長期工作在條件較差的農村教師傾斜。在農村寄宿制學校建設中，配套建設老師週轉房，以解決目前農村教師走教問題，穩定教師隊伍。
（五）健全監督體系，促進城鄉教育質量同步提升
 首先，明確政府的責任。市、縣（區）政府要加強對本地義務教育均衡發展的領導，把義務教育擺上優先發展的位置。統籌協調，明確教育、財政、發改、人事、建設等部門的職責，督促制定政策措施和工作方案，實行分級管理、分級負責的原則，最大限度地整合教育資源，均衡配置，提高效益。完善教育督導對黨政幹部、教育行政管理部門的考核辦法。其次，建立和完善質量監測體系。各級政府和有關部門嚴禁向學校下達升學指標和單純用升學率評價教育工作，不以指標完成情況評價和獎罰學校、校長和教師。義務教育教學質量監測評估標準，主要考核其提高發展的程度，評價其努力、創新的程度，衡量其貫徹教育方針、實施素質教育、提高辦學效益的情況，定期評估轄區內義務教育均衡發展情況。其三，發揮社會監督作用。建立人大的法制監督、政協的民主監督和民眾的社會監督的立體開放的監督模式，擴大督導的參與面，加大監督的公開度。除專兼職督學外，還要邀請一定比例的民眾代表參與；要依法將對義務教育工作執行法律法規情況、教育教學質量及義務教育均衡發展狀況等的督導報告向社會公佈。
                             市政協教文衞體委員會
                                        2010年11月26日