[關鍵詞]文書公開 工作祕密 全面公開
[摘 要] 檢察文書公開具有防止司法濫權、提高司法公信力等多方面的功能。《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》頒佈以來，檢察機關的文書公開工作不斷推向深入，但仍存在一些諸如文書公開的範圍較為狹窄、可操作性不強等問題。因此，檢察機關應當提高文書公開的可操作性，將文書公開的範圍擴大至部分內部工作性文書，並完善文書公開的保密審查機制和追責機制。確保檢務公開實現公開是原則、不公開是例外。
司法公開是促進司法規範的重要途徑。文書公開作為檢務公開的重要一環，對於保障人民羣眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權意義重大。最高人民檢察院自1998年10月下發《關於在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》以來，又相繼頒佈一系列規範性文件對檢務公開進行規範，在文書公開方面，較為重要的是2014年9月18日最高人民檢察院印發的《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》（下稱《規定》）。《規定》印發4年多以來，檢察機關文書公開工作不斷推向深入，但不可否認的是，此項工作在某些方面還存在不足、離人民羣眾的期待還有很大差距，必須予以重視並採取措施予以解決。
一、文書公開的目的和價值
按照《規定》總則，制定該《規定》目的是“保障人民羣眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權，進一步深化檢務公開，增強檢察機關執法辦案的透明度，規範司法辦案行為，促進公正執法”。這也體現了檢務公開的目的，即文書公開具有兩個方面的目的，一是保障人民羣眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權；二是促進檢察機關公正執法。這兩個目的是內在統一、緊密相連的，保障人民羣眾的知情權、參與權和監督權能夠促進檢察機關公正執法，公正執法也需要人民羣眾的知情、參與和監督。檢察機關開展文書公開工作，必須統籌兼顧保障人民羣眾的知情、參與、監督權和促進公正執法的關係，兩者不可偏廢。
檢察文書公開具有多方面的價值和功能，主要體現在以下幾個方面：
一是防止司法濫權。案件信息公開的首要價值功能在於以公開促公正，通過公開使權力在陽光下運行而壓縮其濫用擅權的空間。[1]國家權力來源於人民主權和人民的授予，但缺乏監督制約的國家權力完全可能異化為滿足私慾並侵犯公民權益的工具。[2] 文書的公開與透明，是保障公眾監督檢察權是否依法運行的最便捷、成本最低的途徑。
二是提高辦案能力。通過將符合公開條件的文書在網上公開，讓廣大人民羣眾都有機會查閲，檢察官所撰寫文書格式是否規範、敍述事實是否清楚、適用法律是否正確、決定結果是否公正等都要接受公眾的檢驗和監督，倒逼檢察官提高自身辦案能力，以免自身遭受質疑或指責、被追責等各種不利後果。
三是提高檢察機關公信力。當前，人民羣眾在民主、法治、公平、正義、安全等方面的要求層次更高，內涵更豐富，對檢察工作的關注度越來越高。檢察法律文書是檢察公信力的重要載體和結果，通過法律文書公開，使人民羣眾有機會了解所關心的案件的基本事實、處理結果及相關依據，從而有助於打消疑問、增強認同、息訴息訪，減少社會糾紛，提高檢察公信力。[3]檢察公信力體現在檢察機關辦理的每一起案件中，文書公開是提高檢察公信力的一條重要渠道。
四是提高人民羣眾守法意識。一個案例勝過一打文件。相對於刑法文本，活生生的案例更能夠將犯罪行為與其應受到的刑罰緊密結合起來，更能讓一般公民認識到哪些行為是犯罪的、是刑法所禁止的、應當承受怎樣的不利後果，從而更加敬畏刑法，遠離犯罪。因此，檢察機關將法律文書公開於人人都有機會接觸的互聯網，在一定程度上起到教育公眾、預防犯罪的作用。
二、檢察文書公開存在的問題
（一）文書公開的規定可操作性不強
按照《規定》，公開刑事案件起訴書、抗訴書的前提條件是“人民法院所作判決、裁定已生效”，但存在的問題是，在司法實踐中判決、裁定是否已生效，檢察機關很難在第一時間知曉，往往依賴於法院的告知。為掌握判決、裁定生效情況，某些檢察院商請法院定期將近期生效的判決、裁定以清單形式送達於檢察院，這種方式雖然暢通了檢察機關信息獲取渠道，但清單送達時很多案件的判決、裁定早已生效多日，造成文書公開不及時,從而違背《規定》第二條規定的案件信息公開五個原則即“依法、便民、及時、規範、安全”原則中的及時原則。
（二）文書公開的範圍較為狹窄
按照《規定》第十八條，能夠在互聯網發佈的文書，是人民法院所作判決、裁定已生效的刑事案件起訴書、抗訴書，不起訴決定書，刑事申訴複查決定書，以及最高人民檢察院認為應當公開的其他法律文書；內部工作性文書不公開。此條規定存在的問題，一是“其他法律文書”的範圍不夠明確，導致實踐中公開的文書類型較少。筆者12月初打開“人民檢察院案件信息公開網”發現，檢察機關公開的文書類型只有《規定》明確要求公開的4類，即起訴書、抗訴書、不起決定書和刑事申訴複查決定書；雖然法律文書公開欄有“其他法律文書公開”一項，但打開之後並未看到任何法律文書。二是內部工作性文書不得公開的規定是否恰當，值得推敲。根據通常的理解，內部工作性文書主要是公訴案件審查報告、審查逮捕意見書等文書，然而這些文書並不必然涉及國家祕密、商業祕密、個人隱私或未成年人犯罪的信息。對內部性工作文書不公開的依據只能是這類文書可能包含工作祕密，因為2005年10月28日最高人民檢察院討論通過的《人民檢察院辦案工作中的保密規定》和《關於確定檢察機關工作祕密的意見》要求檢察機關維護工作祕密，並以“尚未公開”、“不宜公開”和“一旦泄露會給工作帶來損害”來界定上述三類檢察機關工作祕密。但是，這種界定顯得過於寬泛，對何為“尚未公開”、何為“不宜公開”沒有更加清晰、具體的規範性認識，與此同時，在該《意見》的內容中，還出現了“檢察機關內部事項”[第一條第（九）項]、“檢察機關內部文件、材料”[第一條第（七）項]等諸多不確定的概念，而對這些具體事項的解釋則由各檢察機關在實踐中自行決定，給檢察機關工作祕密的界定帶來混亂，為信息公開的規避提供了尋租的空間。[4]此外，內部工作性文書和工作祕密也不是等同的概念，內部工作性文書並不一定包含工作祕密，比如，案件公開開庭後，一般情況下該案件審查報告的主要內容幾乎均已經在法庭上呈現，此時作為內部性工作文書的審查報告便不可能涉及工作祕密。總之，內部工作性文書界限不清楚、一概不公開的依據不充分。
（三）文書公開程序的科學性有待提高
按照《規定》第五條，案件辦理部門負責本部門案件信息公開的密級確定；按照《規定》第二十一條，案件承辦人在公開法律文書前，要“對需要公開的法律文書做出保密審查和技術處理”，但是，通常來講，案件承辦人不具有保密專業知識，要求其對自己辦理的案件進行密級確定和保密審查，很難起到預期效果。
又如，《規定》第二十條規定，涉及國家祕密、商業祕密和個人隱私的信息應當屏蔽。此條規定一般情況下執行起來沒有問題，但是也要考慮到特殊情況，即：如果國家祕密、商業祕密和個人隱私屬於某一犯罪的構成要件，對其進行屏蔽必然導致公眾無法看懂基本案情，從而與不公開無疑。
（四）文書公開的監督和保障機制有待完善
一方面，為確保可公開者皆公開，最大限度公開檢察法律文書，僅有檢察機關主動公開一種公開方式不盡合理。《規定》第五章中的“監督和保障機制”規定，案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人或者其他單位、個人認為人民檢察院發佈的案件信息不規範、不準確的，可以向案件管理部門反映。反映針對的內容是“人民檢察院發佈的案件信息不規範、不準確”，而不是案件信息是否發佈，即案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人或者其他單位、個人沒有申請文書公開的權利。另一方面，對於案件承辦人或者承辦部門無正當理由拒不公開法律文書、公開不應當公開的法律文書或者不及時公開法律文書的，檢察機關應當給予懲處，《規定》也沒有明確，不利於保障文書工作公開的健康發展。
三、檢察文書公開的若干建議
（一）強化文書公開的可操作性
一方面，提高文書公開範圍的明確性，建議以列舉的方式進一步明確應當公開的法律文書類型，而不是簡單地用“最高人民檢察院認為應當在該系統發佈的其他法律文書”作出模糊的規定，從而實質上限制了文書公開的範圍。另一方面，提高文書公開的可操作性，建議對《規定》第二十一條作符合實際的修改，不再將案件承辦人公開法律文書的時間限制為收到生效判決、裁定後十日內，因為符合公開條件的起訴書、抗訴書，所涉及的案件也符合公開開庭條件，既然法院公開開庭時起訴書、抗訴書已經公開宣讀，開庭後即公開該文書與收到生效判決、裁定後十日內公開沒有實質區別。因此，要求起訴書、抗訴書在開庭後某一段時間內公開，可操作性更強。
（二）擴大檢察文書公開的範圍
反特權最關鍵的是要驅除政治生活的神祕化和暗箱操作，推進公權力行使的透明化、陽光化。[5]文書公開亦如此，唯有最大程度地公開各類法律文書，才能更有效限制司法權濫用。如果僅公開一些未體現司法決定過程的缺乏説理性的文書，而拒絕公開那些最能體現司法官審查過程、司法機關內部形成決定過程等的文書，這種公開就難以實現文書公開的目的和初衷，難以適應新時代人民羣眾對司法公正的強烈要求。劉仁文教授在反思我國政治生活不夠透明時指出，我們動輒把本來應當屬於公民知情權的信息蓋上國家祕密的大印，這就為權力的暗箱操作提供了空間。[6]
筆者認為，內部工作性文書，如公訴案件審查報告、審查逮捕意見書等，往往體現了檢察官的辦案依據、辦案程序及辦案過程，最能保障人民羣眾的知情權、參與權和監督權，若不涉及國家祕密、商業祕密、個人隱私或者未成年人犯罪的信息，且公開之後不會給工作帶來損害，也應當按照《規定》第十九條、第二十條作匿名處理或者屏蔽有關內容後予以公開，以最大的勇氣接受公眾監督。或許筆者這種建議稍顯激進，但長期來看，這種做法無疑是有多方面積極作用的。一是可以提高辦案人員的責任心，提高文書撰寫能力；二是可以最大限度接受監督，有效預防權力濫用；三是可以防止其他人員干預案件辦理，提高檢察機關和檢察官辦案獨立性和公正性。
（三）完善文書公開的保密審查機制
關於法律文書上網前的審核程序，我國台灣地區法院的做法可供參考。按照台灣“司法院”的規定，台灣各級法院及其分院的法官在製作裁判文書原本後交由書記官，書記官收領原本後在規定期限內製作裁判正本(刑事為收領原本後七日內，民事為收領原本後十日內)。書記官在製作裁判正本後，通過電腦對裁判文書是否公開進行篩選，向台灣 “司法院”上傳裁判正本時需寫明該裁判是否公開，如不能公開需註明不能公開的理由。書記官將裁判送達當事人後，提交台灣“司法院”資訊管理處審核。資訊管理處對裁判書中涉及自然人的身份證號碼、住址、財產細目等信息是否進行技術處理的問題進行審核。[7]相比之下，最高人民檢察院的《規定》明確由案件辦理部門自行確定密級，難以保障定密之效果。較為科學的規定應當是，案件承辦人將文書公開之前，將擬公開的文書提交保密部門審查並確定密級，由保密部門提出是否適合公開的意見，再由辦案部門決定是否公開，而不是由保密部門僅僅負責保密檢查和管理。
（四）加強對法律文書不公開的制約
為堅持“公開是原則、不公開是例外”，筆者建議，文書不公開的理由也要上網公開接受監督，除可能泄露國家祕密的以外，不在互聯網公佈的文書都應當公佈案號、辦案的檢察院及不公開的理由等，以接受社會監督。同時，增加依申請公開的情形，社會公眾認為某份法律文書應當公開而檢察機關未公開的，可以向檢察機關反映，檢察機關則由案件管理部門負責協調相關部門予以答覆和處理。此外，可考慮在《規定》第二條保密原則中增加全面公開的原則，以確保檢務公開實現公開是原則、不公開是例外。
（五）加強文書公開的責任追究機制
為提高檢察官公開法律文書的責任心，檢察機關應當對案件承辦人或者承辦部門無正當理由拒不公開法律文書、公開不應當公開的法律文書或者不及時公開法律文書等情形建立責任追究機制，明確追責程序和追責方式等內容，推動檢察文書公開工作深入推進。
參考文獻：
④諸葛暘：《讓公開更公開更自覺：檢察案件信息公開的反思與重構》，載《法制與經濟》2016年第3期，193頁。
‚龍宗智：《刑事審判制度研究》，中國政法大學出版社，2001年版第44頁。
ƒ陳蘭、杜淑芳：《檢察法律文書公開實證分析》，載《中國檢察官》2014年第12期第40頁。
④高一飛等：《檢務公開基本原理》，中國檢察出版社2015年版，第87頁。
⑤⑥劉仁文：《司法的細節》，廣西師範大學出版社2016年版，第5頁。
⑦龍飛：《域外法院裁判文書上網制度比較研究》，載《人民司法》2014年第17期7頁。
[1] 諸葛暘：《讓公開更公開更自覺：檢察案件信息公開的反思與重構》，載《法制與經濟》2016年第3期，193頁。
[2] 龍宗智：《刑事審判制度研究》，中國政法大學出版社，2001年版第44頁。
[3] 陳蘭、杜淑芳：《檢察法律文書公開實證分析》，載《中國檢察官》2014年第12期第40頁。
[4] 高一飛等：《檢務公開基本原理》，中國檢察出版社2015年版，第87頁。
[5] 劉仁文：《司法的細節》，廣西師範大學出版社2016年版，第4頁。
[6] 劉仁文：《司法的細節》，廣西師範大學出版社2016年版，第5頁。
[7] 龍飛：《域外法院裁判文書上網制度比較研究》，載《人民司法》2014年第17期7頁。
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