關於湘潭檳榔產業立法的調研報告

【概述】

結合當前工作需要，本站的會員“liang-zi”為你整理了這篇關於湘潭檳榔產業立法的調研報告範文，希望能給你的學習、工作帶來參考借鑑作用。

【正文】

根據市人大常委會領導的安排，10月底，市人大常委會陽建民副主任帶隊開展了湘潭市檳榔產業立法調研。市人大法制委、監察和司法委、財經委、民僑外委、市司法局、湖南省檳榔協會以及皇爺、伍子醉等有關單位和企業負責人蔘加了調研座談會。現將有關調研情況報告如下：

一、我市檳榔產業的現狀

湘潭作為檳榔加工業的發源地，從清朝的手工作坊開始生產製作，經過300多年的不斷髮展和技術升級，已成為我省檳榔產業規模企業最多、產值較大、企業現代化水平較高的檳榔研發生產地，是湘潭市的知名食品和城市名片。

近年來，湘潭檳榔生產逐步邁向現代化，目前全市取得食品生產許可證的食用檳椰生產企業有70家，年納税近2億元，其中規模企業6家，5000名員工以上的生產企業2家。從事檳榔生產、銷售以及相關聯產業的人員達十幾萬人，產品銷往全國31個省、市、自治區，帶動相關產業產值超過500億元。以湘潭縣天易示範區和湘潭經開區為代表的食用檳榔產業“窪地”已基本成形，一個含價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈在內的完整食用棋榔產業鏈已初具規模。檳榔已成為湘潭市乃至全省食品行業的重要產業，並帶動了香精香料、食品包裝、廣告媒體、物流等一大批相關產業的發展，在促進經濟快速發展、解決就業、增加農民收入以及城鄉建設等方面都做出了重要貢獻。

湘潭市委、市政府高度重視食用檳榔產業相關工作，成立了湘潭市食用檳榔產業鏈、食用檳榔產業聯盟及領導小組，制定出台了《關於支持檳榔產業持續健康發展若干政策的意見》(潭政辦發(2017)37號文件)以及《湘潭市推進食用檳產業鏈發展的實施方案》等文件。今年，市政府還專題召開湘潭市規範檳榔產業健康發展座談會，聽取我市10家大型檳榔生產企業以及省檳協會就檳榔產業健康規範發展的意見和建議，進一步堅定了檳榔生產企業在湘潭繼續發展的信心。

二、當前檳榔產業存在的主要問題

隨着檳榔產業的壯大，制約行業發展的因素逐步顯現，主要有以下幾個方面：

一是社會各界對檳榔食品安全存在疑慮。檳榔長期以來一直是藥用，藥用檳榔從目前的研究看其風險是可控的，但食用檳榔歷史不長，而且藥用檳榔與食用檳榔在生產工藝上有很大差別，而且食用檳榔方式有所不同，同為一種方式的食用檳榔的不同品牌其生產工藝也不盡完全相同，主要體現在乾果的質量和加入的食品添加劑品種、數量等。2003年，世衞組織將檳榔定為一級致癌物。2015年，國家衞建委明確將檳榔從國家食品目錄中剔除。國家食品藥品監督管理總局在2017年公佈致癌物清單時，將檳榔果列入一級致癌物。其中，致癌原因被列舉出的有兩個：第一，檳榔裏的化學物質經咀嚼後，形成亞硝基，是明確致癌的化合物。第二，檳榔較硬，咀嚼時易對口腔黏膜造成機械創傷，時間久了可以轉化為口腔癌。中央電視台報道的“檳榔致癌”事件和近幾年來陸續發現的多起長期嚼食檳榔患口腔癌、舌癌的病例報道後，海南省、湖南省生產的檳榔產品已引起了國內外的高度關注，加之廣大民眾對食品安全問題關注度越來越高，湖南生產的檳榔是否安全一直成為有嚼食檳榔習慣者心中的疑問，輿論與消費者給檳榔生產經營者及檳榔的相關行業管理部門帶來了較大的壓力。由於以上原因，造成市場監管部門對檳榔發放食品生產許可發證以及生產監管陷入了尷尬境地。

二是檳榔的生產標準參數落後。政府相關部門輕引導服務、重監督管理，沒有對轄區內生產、銷售的食用檳榔提出安全監管及科研規劃，既沒有中長期的科學研究計劃，也沒有針對目前生產現狀採取任何強制性措施，基本處於鬆散管理狀態，任其自身發展，導致食用檳榔沒有國家標準，僅有的地方標準沿用的仍是湖南省地方標準·食用檳榔（DB43/132-2004），為2004年的標準，部分參數落後於國家強制標準。同時，對於檳榔生產企業的質量管理也沒有國家標準，很容易出現系列質量安全事故。

三是基礎研究和深入研究不夠。從現有可查到的科學研究數據看，無論是檳榔生產企業，還是我國的相關科研院所，均缺少系統有針對性的基礎性研究數據和科學的證明材料。如對於檳榔乾果及其添加劑含有哪些化學成分和元素，哪些成分對人體有益，哪些成分會造成人體損害，等等這些基礎研究還沒有詳實可靠的數據。如何消除檳榔纖維對口腔和牙齒造成的危害，減少添加劑對人體的破壞等深入研究也非常缺乏。目前全國各大專院校的食品類中也沒有開設檳榔專業。

四是欠缺技術上的合作交流。長期以來，檳榔行業重內部企業交流，輕與高校與科研院所和其它機構的合作，尤其是與食品加工類的專業團隊和高校院校以及科研院所的聯繫。導致檳榔沒有進行基礎研究，沒有權威性的數據。當前檳榔企業雖然從傳統的小作坊過渡到大規模的機械化生產，但只是質量和規模的提升，對檳榔本身的口感以及創新技術的開發還不夠。雖然食用檳榔加工業已經初具規模，尤其是近十年來出現快速發展，但在檳榔的有效成分提取及系列深加工產品研究、開發方面十分滯後，不能充分發揮檳榔的增值效應，難以深化檳榔產業的深加工附加值，嚴重製約了檳榔產業的健康、持續發展。

五是宣傳引導力度不夠。對檳榔的悠久歷史、深厚的文化底藴、檳榔中所含營養物質、有效成分、生理功效、咀嚼檳榔與人體健康的關係等方面的資料收集不齊，沒有通過主流渠道向社會正確介紹檳榔，致使社會上對檳榔的利弊認識不到位，有的對嚼食檳榔存有質疑，有的又過度嚼食檳榔，甚至有少數媒體將一些未經過嚴格論證的觀點廣泛傳播，使不少人無法正確認識檳榔。同時，雖然現在檳榔企業的生產狀況、衞生條件已經達工業化規模、接近醫藥生產的標準，但是社會的觀念仍停留在檳榔還是小作坊式，髒亂差的印象。導致社會和政府各級部門對檳榔行業的整體印象較差。

三、加強檳榔產業的建議及立法分析

由於檳榔產業是湘潭的特色和支柱，對經濟發展和就業起着重要的作用，亟待引起各級政府及相關職能部門的重視與關注。

第一，加強基礎研究和深加工。一方面，要組織專門的人員，增加檳榔的安全質量風險基礎性研究投入，儘快設立檳榔安全風險研究專項資金，開展有關檳榔質量安全風險的基礎性研究，如：開展湖南檳榔加工工藝的科學性研究、食用檳榔中危害因子的尋證研究、探究其引起口腔黏膜纖維化病變的相關危害因子，並進行相關消減技術研究、檳榔與口腔健康的研究等研究課題，以數據論證檳榔產業存在與發展的必要性，並結合湖南檳榔產業發展現狀及質量安全風險問題，形成檳榔質量安全的數據庫與風險控制的對策。與權威機構共同研究，精確研究化學成分，深入分析檳榔對人體健康的利和弊，並拿出法定的依據。另一方面，要制定產業發展規劃，組織科研人員通過檳榔果實的加工開發其它的新型產品，支持檳榔生產企業加大檳榔綜合利用和深加工研發力度，保障檳榔產業的綠色健康發展，使檳榔產品更科學、更衞生、更安全，積極開拓檳榔食品的高端消費市場，提高檳榔產業的附加值，開發藥品、保健品、美容品和日用品等，擴大工業效益，延長產業鏈，豐富檳榔飲食文化內涵，提升行業競爭力。

第二，增強技術創新力量。由政府或協會牽頭，組成一個技術團隊，搭建跨學科的科研平台，對檳榔專門進行研究，使檳榔朝着更健康、更好的產品質量發展。政府相關部門要扶持檳榔的科研項目，對企業申報的檳榔科研項目給予一定的經費支持。要迅速和一些食品專業的大專院校和院所進行合作，通過他們的科研平台使檳榔研究的課題上升為國家課題，讓研究出來的成果成為法定成果。

第三，建立完善的檳榔產品標準。針對目前檳榔從食品目錄裏面被剔除的情況，要迅速向省有關部門申請研究地方性檳榔產品的標準，同時要由政府牽頭，更加全面的分析、掌握和論證檳榔食品的安全風險。要提早謀劃，從經濟發展、企業轉型、社會穩定等方面進行安全風險評估、科學的分析和研判。企業也要迅速開展流行病學的調查和生理生化實驗分析，積極發揮應有的作用。同時，嚴把檳榔生產准入關，對不符合生產條件的堅決整改，甚至取締，特別是加強對小作坊的監管，防止其產生質量安全問題給整個行業帶來風險。建立從原料、生產、產品和流通的追溯機制。提高檳榔企業的質量責任意識和管理水平，規範生產和加工。充分發揮協會作用，規範協調生產企業行為，鼓勵企業建立穩定的原料基地，杜絕企業在原料採購中互相拆台、哄抬價格等無序行為。

第四，加強宣傳引導。通過各種媒體向公眾普及相關知識，特別是國內外檳榔差異、食用加工方法不同等方面，抵制一些不健康的信息，使社會客觀公正認識和對待檳榔。2016年“檳榔習俗”被列入湖南省第四批非物質文化遺產名錄。加大檳榔文化的宣傳力度，挖掘幾百年檳榔的深層次的文化內涵，進一步開發、提升檳榔文化。加大對檳榔生產企業的宣傳。湘潭檳榔加工企業的自動化、規模化和技術水平比較高，適時可以組織相關媒體開展檳榔企業行活動，使公眾和媒體瞭解湘潭檳榔現代化的加工過程和嚴格的質量管理，消除公眾誤解和擔心，為產業發展營造寬鬆環境。

第五，樹立信心，繼續開拓市場。目前，國家和省級層面都有支持檳榔產業健康發展的文件和會議。在《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》中提出：“實施農產品加工業提升行動，支持檳榔、咖啡、南藥、茶葉等就地加工轉化增值，完善現代化倉儲、物流、電子商務服務體系。”在近期省市場監督管理局召開的一次會議上，也強調要切實增強做好食品安全工作的責任感和緊迫感，參照食品、嚴於食品來規範檳榔製品管理，提出要明確其特殊產品地位，建立相應的監管機制，確保檳榔製品質量安全，促進產業健康有序發展。政府及相關部門要組織專門力量對檳榔產業的發展進行研究，積極對接國、省有關部門，在條件成熟時爭取申報國家衞健部門將檳榔批准為藥食同源品種。食品藥品監督管理部門要加大對檳榔生產企業的生產監督和上市產品的質量監督；督促檳榔行業協會要加強行業自律，並儘快收集有關科學數據，衞健部門要根據基礎研究的情況指導檳榔行業協會開展工作。協會和企業要規範自己行為，開展深層次的研究，找到破解未進入食品目錄的一些辦法和措施。

因《食品安全法》等上位法的規定，市人大常委會法工委認為，作為設區的市對檳榔產業的立法存在障礙。目前，在湖南省檳榔協會多方努力下，湖南省市場監管局正在制定《湖南省食用檳榔產業管理辦法》，擬向省司法廳提請列入2021年政府立法計劃。我們將積極開展調研，組織立法論證，做好基礎工作，為早日出台這個政府規章貢獻力量。