基層反映：淺析基層預算執行中存在的問題及對策

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近年來鬆滋市審計局探索財政審計方式，積極開展預算執行審計，為地方經濟的發展、財政資金的管理使用建言獻策，取得了良好的效果。鬆滋市政府積極推行財政改革，取得階段性進展，財政管理日趨科學規範，全口徑預算正式推行；以保證基本公共服務合理需要為前提，保剛性政策落實、保民生、保穩定、保重點、保發展；審計提出的問題及建議，得到了有效的整改。但是審計發現財政部門在預算編制和財政資金管理、資金使用效益等方面還存在一些薄弱環節需要進一步改進。

一、存在的問題

（一）預算編制方面，一是預算內容不完整，鄉鎮一級沒有細化預算方案，部分提前下達的轉移支付未納入預算；二是收入預算編制不完全真實，存在虛編收入現象；三是一部分財政撥款未細化到單位，影響支付率；四是沒有按照預算法規定的時間完成預算編制和審批；五是部分預算調整事項沒有編入預算調整方案，並提請本級人民代表大會常務委員會審查和批准。

（二）國庫資金管理方面，一是銀行賬户管理不規範，有未經批准開設的銀行賬户；二是在財政專户之間、國庫與專户之間存在違規調度資金的現象；三是不嚴格執行國庫集中收付制度，將資金從零餘額賬户支付到實有資金賬户；四是相關職能科室審核把關不嚴，存在不按部門預算和資金使用計劃審核部門支付申請。

（三）非税收入徵管方面，一是非税收入上解不及時；二是為非財務隸屬單位比如協會、社團等提供發票；三是所提供發票沒有按照《財政票據管理辦法》實行核舊領新制度、年底未清零等問題。

（四）預算執行方面，一是預備費沒有按照預算法規定用於自然災害等突發事件處理以及其他難以預見的特殊開支；二是資金閒置，預算支出支付率達不到80%，有個別項目支付率為零。

（五）其他方面問題，一是沒有建立財政暫存款暫付款定期清理機制，未按照合同約定時間收回財政對外借款；二是各職能科室設立指標備查賬不科學、不完整、不統一，不能準確掌握所管專款及部門經費情況；三是職能科室監管職能欠缺，沒有通過國庫支付系統履行監管義務，監督預算單位指標按照規定用途使用。

二、原因分析

（一）少數經辦人員法律意識淡薄。2015年新修訂《中華人民共和國預算法》開始實施，預算公開、債務預算、盤活存量資金、資金統籌整合等一系列改革文件陸續出台，規範完整、公開透明的現代預算制度體系初步形成，明確了全面公開政府全口徑預算、實現部門預算除涉密部門外的全覆蓋。2016年政府專門聘請了中央財經大學專家教授為所有領導幹部講解預算法，但是少數人受原有慣性思維影響，拒絕接受新思想新事物，導致預算編制不細化、財政資金使用不規範、少量支出無預算等問題依然存在。

（二）責任擔當意識不明確。一是對於預算編制、預算執行、財政資金使用績效等，從科室到分管領導到主要領導，沒有建立分工責任追究機制。二是財政部門沒有發揮超前謀劃預算編制、加強部門協作、貫徹落實預算法、推進預算審查監督條例實施等四個方面的主觀能動性，提出依法加強預算監督的具體意見。三是沒有科學安排預算資金、務實謀劃預算項目、統籌優化預算政策，強化財政責任擔當的績效考核機制。四是對於預算執行審計中存在的問題屢查屢犯，整改浮於形式、走過場，缺乏為地方改革發展提供預算支撐的大局意識。

（三）內部控制制度薄弱。主要表現在：一是部門預算管理科室計劃審核把關不嚴，導致存在未按預算指標用途撥付使用資金的問題，比如，在“住房公積金”中列支日常公用經費、工資，在“公費醫療”項目中列支公用經費、工資、公積金，在“項目支出”中列支工資及津補貼等；二是超越審批權限辦理無預算支出現象依然存在；三是職能科室改變支付方式成授權制度後，沒有督促預算單位將資金直達客户終端，存在監管不到位的問題。

三、審計建議

（一）全面推進深化預算管理制度改革的各項工作，完善政府預算體系。明確政府四本預算的收支範圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，將政府收支納入全口徑預算。一是健全制度體系，健全預算編制、收入徵管、資金分配、國庫管理、政府採購、財政監督、績效評價、責任追究等方面的制度建設。二是建立預算編制與結轉結餘資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。三是提高資金投入方向類同、資金管理方式接近的專項轉移支付以及本級預算安排的專項資金的清理整合規範，完善管理辦法，提高資金使用效益。四是及時批覆部門預算，嚴格按照預算用款計劃、項目進度、合同約定和規定程序辦理資金支付程序。五是規範權責發生制核算，嚴格權責發生制核算範圍，控制核算規模。國務院規定，實行權責發生制核算的特定事項，應當向本級人大常委會報告，地方除了國庫集中支付年終結餘外，一律不得按照權責發生制列支。按照財政總預算會計制度，總會計的核算一般採用收付實現制。

（二）建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行制度的監督檢查制度和預算執行進度的公開制度，健全預算績效考核管理機制。一是強化使用預算資金的效率意識和責任意識，逐步將績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目資金拓展到整個財政資金的使用、管理以及制度的健全等方面。二是擴大財政資金績效考核的結果運用，將評價結果作為次年科學安排預算、調整收支預算、調整支出結構以及完善財政政策的重要依據，作為相關部門以及職能科室、責任人年度績效考核的重要依據。

（三）建立健全崗位職責分工、內部控制及責任追究制度。一是細化崗位具體職責、分工明細、界定清楚，增強每個職能科室、每個工作崗位的責任意識，認真把好審核關。二是充分發揮國庫支付系統的功能及作用，對各個預算單位的國庫支付、預算執行及時進行監管。三是財政各職能科室要建立統一標準體系的指標賬，清楚、完整、準確反映各項經費。四是深入研究財政現有指標系統、支付系統、決算系統等各項功能，準確完成決算總報表。

（四）嚴格執行《中華人民共和國預算法》的規定和要求，提高預算資金的使用效率。一是全面清理已發生的財政往來資金，嚴禁違規對非預算單位以及未納入財政算的項目借墊款。二是切實用好財政存量資金，對於盤活的財政資金，加強分類管理，制定資金使用的具體方案，統籌用於彌補收支缺口、化解政府債務和重大基礎設施等重點領域和關鍵環節，切實滿足重點支出和民生項目的資金需求。