基層反映：落實科技成果轉化政策的難點與對策建議

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科技成果轉化是科技與經濟緊密結合的關鍵環節。為促進科技成果轉化，國家修訂了《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《促進科技成果轉化法》），國家和地方出台了一系列有關科技成果轉化的政策文件。科技成果能否有效轉化，取決於《促進科技成果轉化法》和相關政策文件能否有效地貫徹落實，而這又取決於科技成果轉化政策服務的能力強弱與水平高低。

一 落實科技成果轉化政策的主要難點

新修訂的《促進科技成果轉化法》頒佈施行以來，支持科技成果轉化的政策體系已經形成，制約科技成果轉化的制度缺失、體制機制障礙等問題基本得到解讀。然而，仍然有不少高校、科研院所、科技企業還沒有實質性地推進科技成果轉化，仍在等待觀望。究其原因，實質上就是科技成果轉化政策普及與落實不到位，具體表現為以下三點。

（一）科技成果轉化政策普及不到位

從中央到地方，比較注重出台政策，但政策出台以後，如何普及政策還沒有形成有效的機制，需要做的工作還沒有做到位。

1 到底有多少科技成果轉化政策仍是未知數。科技政策文件的發文部門多，在中央層面國務院及其組成部門、直屬機構均可以行文發佈政策文件，中央部委所屬的機構中有的也可以印發貫徹落實文件，地方人民政府及其組成部門、直屬機構可以發佈政策文件。最高人民法院、最高人民檢察院都可以發佈相關文件。由於沒有一個統一的歸口管理部門，要及時、完整地收集從中央到地方有關科技成果轉化的政策文件並不是一件容易的事情。例如，《審計署關於審計工作更好地服務於創新型國家和世界科技強國建設的意見》（審政研發〔2016〕61號）提出審計工作要着力推動科技創新相關政策落實、着力推動建立完善科技管理和運行機制等。最高人民檢察院《關於充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》提出，善於運用法治思維和法治方式，支持創新探索，寬容創新失誤，保護創新成果，為科研機構、研究型大學、創新型企業和科技工作者營造良好創新環境，提供有力司法保障。這些文件對高校、科研機構和科技人員實施科技成果轉化有重要的影響。然而，高校、科研機構、科技人員等如不是一直關注政策，難以全面收集政策文件，自然就不能全面掌握科技成果轉化政策，進而不能有效地落實相關政策。

2 沒有建立科技成果轉化政策的學習輔導機制。國家和地方每發佈一項政策，有的會召開新聞發佈會介紹政策文件的出台背景及主要內容，有的只是在新聞媒體上發佈相關信息並在門户網站上發佈政策文件。如果不瞭解政策的出台背景及其要解決的主要問題，是很難享受政策的。更何況，政策文件不是孤立存在的，政策文件之間往往存在一些關聯關係。有的是政策制定部門表明貫徹落實國家政策的態度，有的是對落實國家政策的細化，有的是規定落實國家政策的配套措施，有的是落實國家政策的具體措施、途徑等。例如，國務院於2016年2月26日印發了《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》（國發（2016）16號，以下簡稱《實施規定》）做出以下四個方面的規定：一是對落實《促進科技成果轉化法》做出細化規定，包括科技成果轉化情況年度報告的格式、內容、提交程序，擔任領導職務的科技人員可獲得科技成果轉化獎勵等；二是對科技成果轉化做出相關政策規定，包括允許科技人員兼職從事科技成果轉化和離崗創業等；三是作出授權規定；四是對貫徹《促進科技成果轉化法》作出規定。國務院辦公廳於2016年4月21日印發了《促進科技成果轉移轉化行動方案》（國辦發〔2016〕28號，以下簡稱《行動方案》）提出中央政府貫徹落實《促進科技成果轉化法》的目標、任務、具體措施等行動方案。《促進科技成果轉化法》《實施規定》和《行動方案》的先後出台被稱為科技成果轉化三步曲。《教育部科技部關於加強高等學校科技成果轉移轉化工作的若干意見》（教技[2016]3號）、《中國科學院科學技術部關於印發<中國科學院關於新時期加快促進科技成果轉移轉化指導意見>的通知》（科發促字〔2016〕97號）、國家衞計委等五部門印發《關於加強衞生與健康科技成果轉移轉化工作的指導意見》（國衞科教發〔2016〕51號）等文件都是國家相關主管部門為貫徹三步曲、加強所管轄領域的科技成果轉移轉化提出的指導性意見。為促進科技成果轉化，中央先後出台了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於深化職稱制度改革的意見》《財政部國家税務總局關於將國家自主創新示範區有關税收試點政策推廣到全國範圍實施的通知》（財税〔2015〕116號）、《財政部、國家税務總局關於完善股權激勵和技術入股有關所得税政策的通知》（財税[2016]101號）、《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016]4號）、《人力資源社會保障部關於支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》等文件。我們可發現，同一個政策點會出現在不同的政策文件中，且都被認為是政策要點。因此，要理解政策文件的精神要義，必須瞭解其出台的背景和要達到的主要目標、解決的主要問題。一般來説，不專門關注科技成果轉化政策，是難以準確把握政策文件之間的關聯關係，進而難以把握科技成果轉化政策的精神實質。也就是説，要準確把握一系列有關科技成果轉化的政策文件及相互之間的關係，對於高校、科研院所和企業的相關人員和科技人員來説，不是一件容易的事。這就要求政府或其部門提供政策解讀、培訓輔導等服務。

3 科技成果轉化政策的諮詢平台還沒有建立起來。目前，高校、科研院所、科技企業和科技人員在學習理解科技成果轉化政策中存在疑問時不知該諮詢哪個部門。正如上面所述，科技成果轉化政策出自多個部門，涉及面廣，表述規範，專業性強。相關人員在學習理解科技成果轉化政策時，難免會遇到這樣或那樣的困難或障礙。遇到困難或障礙時，該向誰求助呢？例如，有人問筆者，“四技”服務的收益，可以參照科技成果轉化進行分配嗎？單位如何掌握政策執行的尺度？再如，在一次有關科技成果轉化的座談會上，某高校技術轉移中心負責人問筆者，科技人員可以自行轉化科技成果嗎？由於對自行轉化科技成果沒把握，學校領導不敢做決策。又如，某高校負責學校技術轉移工作的某負責人提出疑問：什麼是勤勉盡責？達到什麼條件或履行什麼程序才算勤勉盡責？勤勉盡責應當經哪個部門認定或認可？現實中，筆者遇到的問題遠遠不止這些。這些疑問是帶有普遍性的。這樣的問題，該找誰諮詢？這些問題得不到權威的或者有説服力的答覆，自然會影響科技成果轉化政策的有效落實。

（二）科技成果轉化政策存在落實障礙

科技成果轉化政策出台的目的就是為了落實，就是為了促進科技成果轉化。然而，科技成果轉化政策在落實中還存在不少障礙。

4 科技成果轉化政策落實還沒有形成協同機制。科技成果轉化涉及研究、開發、商品化轉化、產業化等多個環節，涉及政產學研金介貿等多個主體，涉及資金、技術、人才、信息等多方面要素。這些環節、主體和要素對應着若干個政府部門，這些環節能否銜接好，各主體之間能否協調配合好，各要素資源能否有效配置，決定了科技成果轉化能否順利地進行。然而，高校、科研院所、科技企業和科技人員在實施科技成果轉化中遇到問題時，往往不是一個部門能夠單獨解決的，在需要多個部門協同時，因各部門的站位不同，適用的法律法規不同，工作人員對政策的熟練程度不同，有時會產生矛盾對立的局面，導致科技成果轉化無法順利地進行下去。這就需要相關政府部門密切配合與協同。然而，目前還缺乏一個跨部門的政策落實協同機制。

5 政府對高校、科研院所、國有企業和科技企業落實科技成果轉化政策指導不夠。高校、科研院所在落實科技成果轉化政策、推進科技成果轉化的過程中，存在以下現象：一是有的內部職能分工、上下配合、職能部門之間銜接存在障礙，影響科技成果轉化政策的有效落實；二是有的科研管理與科技成果轉化分別由不同的部門負責，由不同的行政領導分管，導致內部溝通協調困難；三是有的因中央和地方加強巡視工作，行政領導擔心把握政策不準確而擔責；四是有的因擔心落實國家科技成果轉化政策對正常的科研、教學活動造成衝擊；五是有的因主管部門沒有出台明確的指導意見或者對科技成果轉化沒有任何表態而不敢擅自行動，又不便於向主管部門請示；六是有的因擔心給予完成、轉化科技成果做出重要貢獻的人員獎勵和報酬，導致單位與科研人員、科研人員之間矛盾突出等。這些顧慮或問題，導致高校、科研院所推進科技成果轉化的積極性、主動性不高，落實國家科技成果轉化政策的動力不強、力度不大，甚至是明裏大力支持，實則反對。例如，仍然有不少高校、科研院所沒有制定科技成果轉化規定及科技人員兼職和離崗創業管理辦法等，沒有建立科技成果轉化流程等。有的單位雖然建立規範的制度和流程，但據科技人員反映，如果按照這些制度和流程操作，是無法進行科技成果轉化的。例如，某科技人員反映，他所在單位規定，科技人員從事科技成果轉化，轉化收益的90%歸單位。新的《科技成果轉化法》頒佈施行以前，轉化收益的60%歸單位，即上交比例提高了30%。這就需要政府主管部門及政府相關部門指導和督促所屬的高校、科研院所落實科技成果轉化政策，消除障礙，以推動科技成果轉化工作。

（三）沒有建立科技成果轉化政策的監測與評估機制

政策監測與評估是為了掌握政策落實情況，總結政策實施經驗，發現所存在的問題，分析問題背後的原因，進而修訂、完善相關政策。

6 沒有建立科技成果轉化政策的監測機制。目前，高校、科研院所和科技企業是否落實了科技成果轉化政策，在落實中存在哪些問題，有沒有好的經驗與做法，政府不一定掌握。即使掌握，也是不全面的。這是因為目前還沒有建立科技成果轉化政策監測機制，沒有形成政策落實信息的來源渠道。正因為如此，還沒有形成推進科技成果轉化政策落實的有效機制。

7 還沒有建立科技成果轉化政策的評估機制。儘管科技成果轉化政策發佈時間不長，但評估是必要的，通過評估可以發現政策設計、政策落實中的問題，進而完善政策、優化政策落實流程。然而，據筆者所知，目前還沒有建立這方面的機制。

二 對策建議

針對科技成果轉化政策的普及、落實和監測評估三個方面的問題，提出以下對策建議。

1 建議各級政府建立科技成果轉化協調機制。《促進科技成果轉化法》第五條規定，國務院和地方各級人民政府應當加強科技、財政、投資、税收、人才、產業、金融、政府採購、軍民融合等政策協同，為科技成果轉化創造良好環境。由於科技成果轉化涉及科技、財政、投資、税收、人才、產業、金融、政府採購、軍民融合等各個方面，需要加強這些方面政策的協同。為此建議，各級政府在科技行政部門設立跨部門的科技成果轉化政策協調服務機構，設立科技成果轉化政策“一門式”服務窗口，並指定專門的機構承擔具體的協調服務工作，協調解決科技成果轉化中的政策落實問題。

2 將科技成果轉化政策彙編成冊。建議各級政府的科技或者發展改革或者政府法制部門會同同級政府有關部門彙編科技成果轉化政策，將中央及其有關部門、地方及其有關部門出台的與科技成果轉化有關的政策文件彙編成冊，免費向社會發放，並定期更新。將科技成果轉化政策文件文本的電子版放到政府及有關部門的門户網站上，供免費下載。由於涉及面廣，專業性強，政策文件信息分散等原因，這項工作只能由政府有關部門牽頭辦理，社會機構是無力承擔的。

3 組建科技成果轉化政策宣講團。建議各級政府組織或指定科技或者發展改革或法制部門牽頭組建科技成果轉化政策宣講團，分赴所屬高校、科研院所、企業集團、科技企業和社會組織解讀科技成果轉化政策。政策解讀應當迴應高校、科研院所、企業集團、科技企業、社會組織和科技人員在科技成果轉化中提出的問題、存在的疑慮、遇到的障礙或困難等，做到準確規範、依據充分、條線清晰、容易理解，避免引起誤解誤讀，應當與有關部門的實際操作、管理、監督、檢查、巡視、辦案等銜接起來，避免各有各的解釋，各有各的流程，各自理解或要求不一致等問題。解讀稿通過新聞發佈會等形式向社會公佈，並在政府及有關部門的門户網站上發佈，供免費下載。政策解讀是一項專業性、政策性、操作性很強的工作，必須由政府組織，專業人員編制，且需要政府各相關部門密切配合、形成共識，避免相互打架，共同為科技成果轉化做好服務。

4 組建科技成果轉化政策諮詢服務平台。建議各級政府組織或指定科技或者發展改革或法制部門組建科技成果轉化政策諮詢服務平台，通過電話、網絡、微信、郵件等途徑，接受高校、科技院所、企業集團和科技企業、社會組織，以及科技人員、技術經紀人等的諮詢。科技成果轉化政策諮詢服務應當統一受理各類政策諮詢，再依據各部門的職責分工，屬於哪個部門管理範疇的，再轉交相關部門答覆，最後由服務平台給予答覆。

5 組成專門的科技成果轉化政策服務隊。建議各級科技或者發展改革或者市政府法制部門會同同級有關部門組成專門的科技成果轉化政策服務隊，分赴所屬高校、科研院所、企業集團、科技型企業和社會組織，依據《促進科技成果轉化法》及其配套政策文件，指導其制訂科技成果轉化規章制度，包括科技人員兼職與離崗創業管理辦法，優化科技成果轉化流程，落實好科技成果轉化政策。

6 將科技成果轉化政策的落實情況納入年度考核與審計、巡視範圍。建議各級科技、教育及其他行業管理部門督促所屬的高校、科研院所完善科技成果轉化制度，優化科技成果轉化流程，並將科技成果轉化政策的落實情況納入年度考核，各級黨委納入落實“兩個責任制”的檢查範圍。審計部門在對高校、科研院所經濟責任審計和其他審計時，將科技成果轉化政策的落實情況納入審計範圍。各級黨委及有關部門對所屬的高校、科研院所、企業集團進行巡視或巡察時，也將科技成果轉化政策的落實情況納入巡視、巡查的範圍。

7 設立科技成果轉化服務機構。建議高校、科研院所、企業集團及其他科技創新企業設立科技成果轉化服務機構，依照《促進科技成果轉化法》及相關政策文件制訂科技成果轉化的規章制度，優化科技成果轉化流程，修訂或廢止影響科技成果有效轉化的制度或規定、流程和職能分工，加強對科技人員進行科技成果轉化政策培訓，建立有效的協調機制協調各相關職能部門之間的關係。高校、科研院所、企業集團應當兼職國家、單位與個人三者利益，兼顧科技成果研究開發與技術轉移人員之間的利益分配，充分調動研究開發人員和科技成果轉移轉化人員的積極性。

8 建議各級政府加強科技成果轉化政策落實情況的監測。在政策監測中，對落實政策比較好的單位，以及好的做法，總結其經驗，分析其成功的因素，並加以推廣，利用新聞媒體進行宣傳報道；對於落實不好的單位，要分析其原因，找到問題的根源，幫助該單位解決問題。

9 第三方機構對科技成果轉化政策進行評估。建議各級政府指定第三方機構，如所屬社會科學院、政府發展研究中心或其他單位對科技成果轉化政策進行評估。通過評估找出政策設計、政府部門落實科技成果轉化政策，以及高校、科研院所、企業集團、科技企業落實科技成果轉化政策中存在的問題，進而有針對性地完善政策，優化政策落實流程，加強政策服務等。

（作者：吳壽仁，上海市計劃生育科學研究所黨委副書記，曾任上海市科委體制改革與法制處處長。文章原刊於《科技中國》2017年第六期。）