司法局關於如何化解羣體性事件維護社會穩定的調研報告

司法局關於如何化解羣體性事件維護社會穩定的調研報告

城區司法局按照省廳、市局通知，根據廳領導指示精神，要求結合本地實際，針對經濟下行壓力加大、社會矛盾問題碰頭交織的新情況新動態，司法行政機關如何防範化解羣體性事件、維護社會穩定，開展一次專題調研。接到通知後，我局高度重視此次專題調研，將調研與慶祝新中國成立70週年防風險保安全護穩定專項行動工作緊密結合，組織精幹力量深入基層，認真進行調查研究，現將調研情況報告如下：

一、形勢分析

近年來，羣體性事件在我國已呈現出一種上升趨勢，越來越引起全社會的高度關注。在我區範圍內也偶爾發生幾十人聚集在一起，採取堵塞交通、聚集在黨政機關門口等過激方式，向政府施壓，要求政府解決各種問題以實現自身目的要求的羣體性事件。羣體性事件是我國社會進入轉型期，各種社會問題、矛盾衝突的綜合反映，其背後有着各種複雜的誘發因素和深層次的社會經濟、制度原因。其發生往往會給一個地區的生產生活秩序造成不同程度的破壞，情節特別嚴重的還可能危及社會穩定，給城市形象帶來負面的影響。正確認識和處理羣體性事件，充分發揮基層司法行政的職能作用，積極有效地預防、化解羣體性事件，對於深化改革，促進科學發展，構建和諧社會具有十分重要的意義。

(一)羣體性事件的主要類型

羣體性事件是指一定數量的人羣為了實現某一目的，採用圍攻、靜坐、遊行、集會等方式對抗黨政機關乃至破壞社會公私財物和幹部羣眾人身安全、擾亂社會秩序的事件。羣體性事件的發生多是由特定羣體尋求自身的利益引發的。就目前城區範圍內發生過的羣體性事件來看，主要有以下幾種類型:因企業經營不善拖欠工人工資引起的羣體事件，如南煤集團工人集中游行在市政府門前討要説法；因合同糾紛引起的商户集中上訪維權的羣體事件，如金街商户集中討要説法事件；因居民對物業不滿在居住小區發生的羣體事件，如半山公館小區居民對物業對外經營會所不滿，採取上鎖，羣體聚眾吵鬧的羣體事件。儘管上述糾紛在街道綜治、信訪、派出所、司法所等多部門通力協作下得到較為妥善的處置，但是仍然給全區的和諧穩定帶來不小的影響，需要在把握羣體性事件原因、規律的基礎上提出更為有效的應對策略，實現羣體性事件“標本兼治”。

(二) 羣體性事件的主要特點

1、羣體性事件發動的原因、目的具有確定性。參加羣體性事件的人員雖然各不相同、單個多樣，但是他們能夠集聚到一起，就是因為他們有共同的目的，同樣的利益訴求。羣體性事件的發動者、組織者之所以要邀約眾多的人蔘加，是因為他們認為只有這樣才能達到一定的規模，造成一定的聲勢，達到既定的目的。因此，不論是組織、策劃者還是一般的成員，當聚集成羣體並採取行動的時候，大都已經有了明確的主觀意圖。目前，就城區範圍內發生的羣體性事件來看，絕大多數事件都是直接或間接因經濟利益而引發的，單純因政治或其它原因導致的少之又少。其中，又以企業因經營不善拖欠工人工資、小區物業矛盾糾紛、退役傷殘軍人集中上訪、金街商户集體維權等引發的糾紛居多。

2、羣體性事件發動的時間、地點具有選擇性。羣體性事件發生的時間不同，發生的地點不同，其所產生的社會影響、社會壓力也不盡相同。在處置的幾起羣體性事件中，我們發現其組織者、策劃者在言談中往往流露出“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想，他們一般都認為，所找的領導級別越高越容易解決問題，選擇一些特定的時間、地點上訪、請願越容易給有關責任者施加較大的壓力，引起政.府的高度重視，從而促使自己的要求和意願在短時間內有效達成。正是在這種想法的驅使下，羣體性事件的組織者們往往會特意選擇一些他們所認為的“最佳時間”如重大節日、重要活動或者政治敏感時期，“最佳地點”如政府辦公地、主要交通幹道等人羣集中、人流量大的地方，採取行動，擴大影響，向政府施壓。

3、羣體性事件參與的人員、對象具有廣泛性。從城區發生的幾起羣體性事件來看，其所涉及的已不僅僅是個人利益，也就是説並非由個人利益引起，召集多人蔘與，而是涉及到羣體性的利益，如拖欠工資、商場倒閉、小區物業服務不善等較為複雜的問題。因此，這些羣體性事件一旦爆發，就具有較大的規模，動則幾十人、上百人。參加者來自不同的社會階層，涉及對象較為廣泛。加上，近期一部分羣體性糾紛出現了組織化傾向，羣體性事件的背後有組織者、策劃者，甚至有個別組織者、策劃者利用參與者不明事理、從眾對抗的心理煽風點火、擴大事態，使得羣體性事件參與人員的數量、規模日益擴大。

二、措施成效

預防和化解羣體性事件，必須通過多種途徑，採取切實有效的措施，統籌協調各方面利益關係，使社會矛盾衝突得到妥善的處置。從當前的實際來看，解決這些矛盾、衝突的一個重要出路，就是大力加快科學發展，提高廣大人民羣眾的生活水平，這是預防羣體性事件的根本所在。羣眾的利益訴求沒有得到及時妥善解決是羣體性事件發生的直接原因。因此，有效解決人民羣眾關心的切身利益問題，是預防和化解羣體性事件的關鍵所在。基層司法行政作為維護社會和諧穩定的一支重要力量，在採用人民調解等多元化糾紛解決方式防治羣體性事件的發生、激化、惡化上已經取得了一定的成效，發揮了獨特的作用，但是，從工作的實踐來看，基層司法行政的法律服務職能包括法制宣傳、法律援助等還未能引起足夠的重視，其職能作用尚未得到充分的發揮。在預防和處理羣體性事件中法律服務職能包括法制宣傳教育、法律援助等有着其他手段不可替代的重要作用，應當充分發揮普法教育、法律援助在預防、化解羣體性事件中的最佳效果。

(一)從有效預防羣體性事件的角度看，應加大法制宣傳的力度，讓法律意識的約束指引將羣體性事件消滅在未髮狀態。運用好法制宣傳教育的“軟”手段，將羣體性事件消滅在萌芽狀態，需要在兩個方面下功夫:

首先，要在法制宣傳的針對性上下功夫。這個針對性包括，普法教育的內容應當具有現實針對性和普法教育的對象具有特定針對性。在普法教育的內容選擇上，除了對直接規定公民享有哪些合法權利的“實體法”進行大力宣傳之外，還應當着力加強對當這些合法權利受到威脅、侵害時應當如何實現的“程序法”的宣傳和普及。在工作實踐中發現，絕大多數羣體性事件的當事人特別是勞資糾紛中勞動者一方，大多不知道可以首先選擇勞動仲裁等法律渠道來維護自己的合法權益。可見，大多數羣體性事件的當事人選擇走上街頭、聚眾鬧事並非其已經窮盡了所有正當、合法的渠道，到了“山窮水復疑無路”的地步，而是因為他們大都對如何走法律渠道一無所知、一知半解甚至是存在偏見，如不知道有哪些正當、合法的維權渠道可供選擇，該怎麼走或者認為自已無權無勢，處於弱勢地位，必然無法得到法律的保護。因此，他們在開展宣傳教育的時候應當適當普及如何提請仲裁、申請起訴，如何提供證據，有關程序如何進行等“程序法”方面的知識等。針對羣體性事件的法制宣傳，還應該加大對我國在羣體性事件方面主要涉及《憲法》、《刑法》《集會遊行示威法》、《治安管理處罰法》、《信訪條例》、公安部制定的《公安機關處置羣體性治安事件規定》等法律法規的宣傳和普及。讓羣眾明白權利的救濟渠道是暢通的、透明的、公平的，各種社會矛盾糾紛都應當被規範到法治的軌道來依法、公正、公平地解決。除了內容的針對性外，還應對特定羣體、特殊對象在羣體性事件多發的特定時期加強宣傳教育。如處於困難、弱勢地位的外來務工人員，他們往往法律意識不強，且具有喜歡從眾、易受鼓動、容易衝動的心理特徵，往往成為上訪活動中的“主力軍”。對他們開展普法教育，就是要幫助他們分清合法與非法的行為界限，增強遵紀守法的自覺性，明白依法解決問題的方法和途徑。

其次，要在法制宣傳的有效性上下功夫。目前，開展日常的普法宣傳大多采用懸掛橫幅標語、在固定宣傳欄刊發板報等傳統形式。在工作實踐中，他們發現這種普法宣傳方式雖然很有必要，但僅僅將其做為法制宣傳的主要方式還遠遠不夠。大多數年輕人、上班族對歷年來這種老一套的宣傳不太感興趣，只是隨意地看看宣傳板報、索要幾份宣傳資料，工作忙碌的甚至連宣傳版報都難得一看，因此人們對法律的認識就只能停留在標語性、標題式的認識層面上，宣傳效果大打折扣。法制宣傳要避免流於形式，取得實實在在的效果，

就必須結合傳播學的有關原理，在充分考慮受眾的接受心理、生活方式等綜合因素的基礎上，創新思維，充分利用各種現代化的傳播媒介，拓展法治宣傳的形式。如可否考慮在城鄉中巴上，菜場等人流量大且有相當停留時間的公共場所編制板報、發放宣傳手冊，開展法律宣傳。法制宣傳的形式也可以更加活潑、生動、吸引人，除了傳統的版報、橫幅等較為嚴肅的形式外，還可以考慮圖片、動漫、或者是多媒體，甚至可以開通互動形式的普法短信平台，使法制宣傳真正實現“全方位”、“廣覆蓋’

(二)從妥善處置羣體性事件的角度看，應拓展法律服務的範圍，讓法律服務的及時介入將羣體性事件解決在始髮狀態。在羣體性事件中，參加的人數較多，情緒往往比較激動，並且非常容易交叉感染，場面極易失控，很容易導致出現違法犯罪現象。因此，在羣體性事件已經發生的情況下，當務之急是貫徹“宜散不宜聚、宜解不宜結、宜順不宜激，以教育疏導為主，防止矛盾激化”的原則，疏導情緒、防止事態的激化、惡化。如果這個時候，法律援助工作人員或者由法律援助指派的專業律師能夠主動及時介入，以中立、第三人或者非官方的身份傾聽、瞭解羣體性事件當事人的困難、怨氣、要求、希望等，一方面能夠及時讓陷於“對抗”情緒的羣體性事件當事人直接親身感受到法律對他們的保護，一方面能夠讓專業律師發揮職業的特點和優勢，對羣體性事件當事人提出的各種要求，從法律角度幫助分析。針對羣眾不當的維權方式，律師可以予以説明並引導他們通過法律、談判、溝通等規範的渠道解決問題，避免尋求法律之外的救濟途徑，特別是集體上訪等危害社會的過激行為。如果羣眾的要求有法律依據，律師還可以依靠自己的專業知識幫助羣眾維權，這樣律師不但現場制止了矛盾升級，而且還可以切實幫助羣眾解決實際困難。

要充分發揮法律援助的職能作用，使法律援助能及時介入羣體性事件的處置化解工作中，還需要進一步擴大法律援助機制的受益面，同事，確立在緊急情況下簡化法律援助的受理程序，放寬羣體性事件的受理條件等。可否考慮遴選、組建一支政治覺悟高、專業素養高、社會責任感強的律師隊伍作為處理羣體性事件的專業隊伍。當然，羣體性事件的處置事關社會的和諧穩定，且這類案件通常涉及面廣、政治性強，律師處理這類案件應該慎之又慎，否則可能會引發更大的矛盾和社會問題。因此，司法局、律師協會應加強對律師介入羣體性事件的指導、跟進和管理，引導律師在法律、政策的框架來合法、有效地化解羣體性糾紛，達到維護當事人合法權益的法律效果與維護社會和諧穩定的社會效果的“雙贏”

三、困難問題

總之，羣體性事件的預防、處置是一個非常複雜的社會管理課題，需要政府各相關部門的積極探索、協同努力和共同參與，需要積極推進社會管理體制改革創新，實現社會管理的善治。還要在全社會加強思想道德建設，樹立社會主義榮辱觀，形成和諧的人際關係和良好的社會風尚。