關於深化基層治理體制機制創新的調研與思考

關於深化基層治理體制機制創新的調研與思考

鄉鎮是我國行政管理體制設置中最基層的一級地方政權組織，在國家政權體系中居於基礎地位，是黨和政府聯繫羣眾的紐帶和橋樑，是黨和國家各項方針政策落實落細的“最後一公里”。鄉鎮政府工作的好壞，直接關係到國家政權的穩定，關乎人民羣眾的切身利益，而鄉鎮機構設置是否科學、職能配置是否優化、人員力量是否充實，直接決定着基層治理的成效，也影響着人民羣眾的幸福指數。2019年黨政機構改革，對鄉鎮機構設置進行了調整優化，各鄉鎮均設置“七辦五中心（站）”，設置綜合執法辦公室，負責轄區內綜合行政執法工作。在2022年深化鄉鎮管理體制機制改革中，市委編辦積極探索完善基層領導體制、優化組織架構、擴大自主權限、健全運行機制，有力推動了基層治理效能的提升。

一、改革探索

我市共有11個鄉鎮，2022年以深化鄉鎮管理體制機制改革為契機，緊緊圍繞鄉鎮基層治理特點，深化體制機制創新，探索構建基層治理新格局，通過優化機構設置、整合條塊資源、重構權責體系、強化便民服務、下沉編制資源、規範綜合執法，有效破解基層“事多人少”“看得見管不着”等基層治理的痛點、堵點，紮實助力推進基層治理體系和治理能力現代化。

（一）堅持機構優化設置，突出鄉鎮主責主業。鄉鎮機構設置不優、職能分散交叉是制約基層治理效能提升的重要因素。市委編辦着眼於鄉鎮工作特點和便民服務需要，圍繞鄉鎮主責主業，優化鄉鎮機構設置。根據鄉鎮地區經濟總量、服務人口等指標，將11個鄉鎮區別為較大規模鄉鎮和中等鄉鎮，結合大、中鄉鎮特點設置機構。中等鄉鎮按照“八辦一隊一中心一站”（黨政綜合辦公室、黨建工作辦公室、經濟發展辦公室、鄉村建設辦公室、公共服務辦公室、應急管理辦公室、村鎮規劃建設辦公室、平安建設辦公室，綜合行政執法大隊，行政審批服務中心，退役軍人服務站）統一規範設置黨政事業機構。大冶鎮、告成鎮兩個規模較大的經濟發達鎮在中等鄉鎮機構設置基礎上，增設招商促進服務中心，進一步增強項目招商引資服務等經濟發展職能。機構運行更加扁平高效，更加貼近羣眾需求。從機構職能上引導鄉鎮把工作重心聚焦到加強黨的建設、經濟發展、鄉村建設、公共服務、平安建設、綜合行政執法和行政審批服務上來。

（二）堅持權責重構，增強鄉鎮統籌能力。有責無權、權責不對等是鄉鎮面臨的普遍性問題，也是導致鄉鎮效率不高的重要原因之一。市委編辦從解決權責不對等問題入手，通過賦權、強能、減負，重構鄉鎮權責體系，增強鄉鎮統籌協調能力，強化鄉鎮在基層治理中的核心作用。一是強化統一指揮和統籌協調職能。賦予鄉鎮黨委對上級職能部門派駐鄉鎮機構及其工作人員的指揮調度權和考核督辦權。鄉鎮黨委對派駐鄉鎮機構負責人的人事任免具有建議權，派駐機構負責人通過列席參加鄉鎮黨政班子會議，接受鄉鎮統一工作安排。派駐機構人員的黨組織關係統一納入鄉鎮管理，根據工作性質分別編入鄉鎮相關科室支部。鄉鎮派駐機構下沉人員的調整須徵求鄉鎮黨委意見。二是建立職責准入制度。在全面梳理鄉鎮權責清單、編制公佈《市鄉鎮權責清單目錄》的基礎上，制定《市市直職能部門職責下放鄉鎮和街道准入辦法》，建立鄉鎮職責准入工作聯席會議制度，市直部門將職責範圍內的事務委託或下放鄉鎮承擔的，必須充分聽取鄉鎮意見，經合法性審查後，由市委市政府審批。三是實施職責清單管理。聚焦基層反映的縣、鄉職責不清問題，編制公佈《市鄉鎮“屬地管理”事項主體責任和配合責任清單》，涵蓋自然資源、生態環境、城鄉建設、應急安全、市場監管、農業農村等六大領域81項事項，逐條明確了縣、鄉兩級“誰主責、誰配合”的主次關係和職責分工，鄉鎮承擔主體責任的僅15項。編制公佈《市鄉鎮職責清單》，梳理鄉鎮職責163項，明確了鄉鎮在基層黨建、經濟發展、鄉村建設、公共服務、平安建設、綜合執法、審批服務、綜合協調等八個方面的主責主業，構建了“照清單履職、依清單辦事”的高效治理新格局。

（三）堅持協同高效，構建基層綜合審批執法體系。着眼解決鄉鎮企業羣眾“跑路多、辦事難”頑疾和基層行政執法錯位、監管缺失難題，強化便民服務，推進綜合執法。一是加強便民服務平台建設。鄉鎮統一設置行政審批服務中心，按照“應進則進、能進則進”的原則，將鄉鎮所有行政審批、公共服務和上級派駐機構的業務窗口以及與羣眾生活息息相關的水電氣等服務進駐行政審批服務中心，實現“一站式服務”“一門式辦理”。推進鄉鎮審批服務場所建設標準化，推動便民服務向村和社區延伸，33個高頻便民服務事項下沉村（社區）辦理。二是推進鄉鎮綜合行政執法。整合鄉鎮現有站、所執法力量和資源，統一場地標準、執法標識、執法流程、文書格式，實體化高標準建設綜合行政執法大隊；梳理鄉鎮涉企涉羣高頻、簡易執法事項，納入鄉鎮綜合行政執法範圍，採取依法賦權方式，明確以鄉鎮名義集中行使行政處罰權，實現鄉鎮“一支隊伍管執法”。建立鄉鎮綜合行政執法協作機制。制定《市鄉鎮綜合行政執法協調聯動機制》，建立完善鄉鎮與市直執法部門之間的信息共享、線索和案件移送、聯合調查、案情通報等協調配合機制，進一步提升行政執法效率，規範行政執法行為。

（四）堅持資源整合，增加基層治理合力。事多人少、人員編制力量不足是長期困擾鄉鎮工作效率的一個難題。一方面，鄉鎮自身力量薄弱、幹部整體素質偏低，一人多崗現象較為普遍；另一方面，市直部門在鄉鎮的派駐機構單線作戰，力量分散，條塊“兩張皮”現象較為突出。市委編辦從解決編制較少、條塊統籌不夠問題入手，通過下沉人員編制、創新用人用編制度，整合條塊資源，充實基層力量。一是下沉人員編制。通過生產經營類事業單位撤併、空餘編制收回等途徑，先後為鄉鎮下沉事業編制666名，鄉鎮事業編制較改革下沉前增加了近1倍。二是下沉派駐力量。除公安、司法等中央明確要求實行派駐體制的機構外，將市直部門設置在鄉鎮的市場監管所、資源規劃所、財政所等機構下劃鄉鎮“屬地管理”，進一步增強鄉鎮工作力量。三是打破中層幹部職數壁壘。改變以往有限行政編制對行政機構中層領導職數的限制，實行“編制分類管理、人員統籌使用”，賦予鄉鎮黨委政府中層領導職數調配權限，即縣級根據鄉鎮規模和編制總量，核定各鄉鎮行政事業中層職數總量，由鄉鎮黨委政府結合自身實際，自主分配中層職數，進一步提高中層領導職數編制資源使用效益。

（五）堅持“縱向”流動，激發基層幹部活力。圍繞真心真情關懷、支持基層的原則，建立健全鄉鎮幹部“縱向”流通機制，充分釋放基層幹事創業活力。一是加大鄉鎮人員補充力度。一方面，連續三年為鄉鎮（街道）招聘補充本科以上學歷畢業生，累計招聘507人，安置74名退役士官，鄉鎮機關事業人員較2019年增加40％。另一方面，限定鄉鎮新進人員至少在鄉鎮服務三年，服務期內嚴禁市直單位借調抽調，保持鄉鎮幹部隊伍相對穩定。二是建立“鄉招縣選”人員活動機制。明確市直單位除專業性較強的崗位外，原則上都要從鄉鎮工作滿三年的工作人員中進行選調，選調時，充分考慮其在鄉鎮期間工作表現，形成“鄉招縣選”的良性人員循環，進而錘鍊一支熟悉鄉鎮情況、會做羣眾工作，能接“天線”、善接“地氣”的幹部隊伍。三是明確鄉鎮綜合行政執法大隊和平安建設辦公室評估達標後，可審批為副科級事業單位，主要負責人配備為副科級，有效打破事業編制幹部晉升“天花板”，為基層營造拴心留人、幹事創業的良好環境。

二、存在問題

隨着改革的不斷深入，鄉鎮機構職能更加明確、縣鄉關係更加順暢、編制人員更加充實，但與基層精細化、精準化治理的要求還有一定差距，鄉鎮在管理體制機制方面還有一些短板和弱項。

（一）鄉鎮綜合行政執法能力仍有不足。目前，鄉鎮執法力量的不足主要體現在兩個方面。一是下放權限還有差距。比如城管執法方面有幾百項行政處罰權限，但實際下放的只有幾十項，這就造成實際執法過程中，市直、鄉鎮都要對同一執法對象進行監督，在實際執法過程中，容易產生執法交叉、執法越權現象。二是綜合素質有待提升。儘管目前鄉鎮都配備了執法隊員，但是新招聘的大學生佔有一定比例，受鄉鎮人員歷史構成、人員幹部身份和個人綜合素質等影響，綜合行政執法大隊“戰鬥力”還不強。

（二）屬地管理體制面臨一些障礙。市場監管所、自然資源規劃所、財政所由縣（市）部門直屬調整為鄉鎮屬地管理後，從機構設置上鄉鎮層面管理權力得到增強，但法律層面可能出現權責割裂現象，在市場監管、自然資源規劃等執法部門更為明顯。例如，法律層面行政管理權限多數為縣級以上行政主管部門負責，機構屬地管理前，市場監管所、自然資源規劃所作為縣（市）設置在鄉鎮的“眼”“手”，工作重點主要集中在巡查發現、制止及進行簡易執法查處等方面。機構調整由鄉鎮屬地管理後，從法律層面上講，這些機構不適合“代表”縣（市）部門進行執法，在省級層面下放鄉鎮的行政處罰權有限的情況下，勢必造成多層執法、交叉執法。此外，屬地管理機構屬於鄉鎮，而原有機構人員隸屬縣（市）部門，這些人員在執法、履職追責方面都面臨尷尬處境。

（三）機構設置還有進一步優化空間。深化鄉鎮管理體制機制改革後，大規模鄉鎮設置為12個機構，中等規模鄉鎮設置為11個機構。這些機構中存在部分“多對一”，如鄉鎮設置的經濟發展辦公室、鄉村建設辦公室、村鎮規劃建設辦公室、綜合行政執法大隊4個機構均對應縣（市）農業農村部門，鄉村建設辦公室、村鎮規劃建設辦公室及由鄉鎮屬地管理的鄉鎮自然資源規劃所均對應縣（市）自然資源部門。在日常管理中，多個機構對口一個上級部門、多個班子領導分管一類工作，既增加工作協調難度，又影響實際工作效果，不利於基層治理效能提升。

（四）幹部隊伍結構不合理。近年來，隨着持續推進“減縣補鄉”，編制資源向基層下沉，鄉鎮工作力量得以不斷加強。但是，現階段鄉鎮幹部隊伍結構還不合理，事務型幹部多經濟型幹部少，行政管理型幹部多技術服務型幹部少。其主要表現在以下兩個方面：一是崗位設置不合理。鄉鎮事業單位基本上都設置為管理崗位而較少設置專業技術崗位，事業編幹部集中走管理職務職級，而較少走專業技術職稱。二是知識結構不合理。從近年公開招聘結果看，由於鄉鎮招聘不限專業，聘用的會計、財務等文科類專業人員多，而與農村農業、水利等相關的理工專業技術人才較少，造成鄉鎮事業中心（站、所）專業力量薄弱。

三、對策和建議

（一）多措並舉加強鄉鎮綜合行政執法力量。一是建立健全鄉鎮綜合行政執法協調機制。可建立鄉鎮綜合行政執法領導小組，由鄉鎮黨委副書記或黨委委員、副鄉鎮長負責協調，辦公室設在鄉鎮綜合行政執法大隊，負責鄉鎮行政執法日常研判、協商，定期與市直相關執法機構、行政管理部門溝通、聯動。二是充分下放執法權。在法律允許範圍內，通過省級政府依法授權或縣級部門依法委託等方式，將“程序簡易、現場易滅失、涉及部門單一”的執法事項下放至鄉鎮，確保鄉鎮可以“看到即管到”。三是健全縣鄉執法配合聯動機制。市直各行業執法部門依託法律法規規定和省政府下放權限，研究制定行業縣、鄉兩級執法事項清單，清晰界定縣、鄉兩級執法權責。四是加強基層執法人員培訓。一方面，強化對基層常見執法事項流程常態化、制度化培訓，提升基層執法人員業務素養；另一方面，開展市直執法隊伍與鄉鎮執法隊伍有計劃人員掛職輪訓，形成相互交流學習機制。

（二）探索屬地管理體制新模式。屬地管理可以賦予鄉鎮基層更大的管理權限，有利於提高基層治理效能，增加基層管理能力。可探索嘗試對設在鄉鎮的機構實行雙重管理，機構隸屬縣（市）部門，人員除編制人事關係留縣（市）部門外，其他考核、任免、組織關係等統一由鄉鎮負責管理。組織、人事、財政部門制定派駐機構人員管理辦法，實行派駐機構下沉人員“縣屬鄉管鄉用”，賦予鄉鎮對派駐機構人員的考核管理、任免、績效等管理權限，在不隔斷縣（市）部門與派駐機構聯繫、保持派駐機構職能完整的情況下，增強鄉鎮對派駐機構及其人員的指導調度權限。

（三）進一步整合機構設置，制定鄉鎮機構職責清單。針對“多對一”的機構設置，可從三個方面考慮理順。一是按照“一類事項由原則上由一個部門統籌”的原則，加強對職能相近機構的合併設置，如將鄉村建設辦公室與村鎮規劃建設辦公室合併設置。二是將機構設置與領導班子職務設置有機結合，統籌分工。比如，明確鄉鎮黨委副書記、政法委員分管黨建工作辦公室、平安建設辦公室，組織委員、宣傳委員協助分管黨建辦公室；黨委委員、副鄉鎮長分管經濟發展辦公室、應急管理辦公室，其他副鄉鎮長可分別負責鄉村規劃建設、綜合行政執法、公共服務等。三是針對一些涉及面廣的工作，如農業農村工作，本身涉及鄉鎮經濟、鄉村人居環境、鄉村振興、鄉鎮規劃等多個方面，可探索由行業部門結合科室業務，將鄉鎮相關機構承擔的職能進行細化界定，細化對口業務科室。

（四）優化幹部隊伍結構。一是科學合理設置鄉鎮事業機構崗位比例，增加專業技術崗位。二是加大對現有鄉鎮人員業務培訓力度，加強農、林、牧產業專業培訓，提高鄉鎮幹部搞好農村工作的政策水平和專業技能。三是合理限定鄉鎮公開招聘的專業構成，提高基層專業人才比例。例如，計劃招聘10人，可以規定一定比例的崗位面向理工專業、與“三農”相關專業大學畢業生。四是制定鄉鎮機關事業流動管理辦法。建立縣、鄉人員縱向流動機制，統一以鄉鎮為招聘進口，縣（市）部門用人需從在鄉鎮工作達到一定期限的人員中選調，既使得幹部整體更接“地氣”，也使得鄉鎮幹部有“縱向”上升空間而不易流失。