摘要：十八大以來，隨着綠色發展理念的深入人心，礦產資源監管面臨的形勢發生了根本性轉變，礦產資源開發對生態環境的影響提高到前所未有的高度，隨之礦山企業關閉潮蜂擁而至，企業數量急速下降，而資源價格卻直線上升，保發展與保生態之間的矛盾十分突出，給當前資源監管者提出了更高要求，筆者結合基層監管實際，從解決問題入手，發表了自己的看法，供同行們借鑑參考。
主題詞：沂源 礦管 形勢 對策
一、形勢分析
（一)現狀分析。一是資源條件分析。我縣地處魯中山區，地質構造發育，山石資源非常豐富，特別是建築用石料及建築用風化砂資源分佈廣、儲量大、品位高、賦存條件好，大張莊鎮、魯村鎮、悦莊鎮、南魯山鎮建築用風化砂資源豐富；西里鎮、南麻街道、魯村鎮、悦莊鎮、燕崖鎮建築石料資源豐富，為我縣規模化、集約化開發山石資源提供了良好的資源基礎。二是開發條件分析。受社會經濟發展歷史階段所限，我縣山石資源開發歷史上一直處於原始“開山劈石”狀態，以往的粗放式、低效化開採形成的“多、小、散、亂”資源開發模式給我縣生態環境帶來一定的負面影響。特別是十八大以來，隨着綠色發展理念的深入人心，這種粗放式、掠奪式、破壞式開採模式已難以為繼，必須轉變開發模式，規模、集約、綠色、環保開發是唯一出路。從我縣生態建設實際看，山石資源開採條件差，受限因素多。雖然資源分佈廣，但我縣屬於重點生態功能區，不在“三區兩線”可視範圍內、不佔用生態公益林且不佔用耕地，離居民點遠適宜大規模開發的山石資源很少。三是管理現狀分析。自2015年6月市政府辦公廳下發了《淄博市石灰石礦山關閉治理工作實施方案》（淄政辦字[2015]55號），對石灰石礦山實施關閉治理，並明確規定除市政府確定保留的石灰石礦山外，全市停止審批新設、擴界和延續石灰石採礦權。2016年8月，山東省環保廳、國土資源廳等5部門聯合印發了《山東省露天開採礦山專項整治行動方案》（魯環發〔2016〕162號），明確提出：加強源頭管控，嚴禁在“三區兩線”可視範圍內和城鄉結合部發放採礦許可證；對其他區域，自2016年10月1日起，各地原則上暫停新設露天開採礦山審批。為落實上述政策，我縣採取了兩方面措施。一方面，加大關閉力度，對28處山石資源礦山實施了關停。截至目前，全縣有證礦山13個，其中鐵礦6個（華聯礦業4個證，魯南礦業2個證），煤礦1個，礦泉水1個（一直未開採），花崗巖3個（其中1處一直未開採、2處處於停產狀態），磚瓦用頁巖1個（為西里鎮苗莊磚廠提供原料），建築用砂1個（批准範圍內資源已近枯竭），無建築石料礦山。另一方面，加大治理力度。根據淄博市人民政府辦公廳《關於印發淄博市已關閉露天礦山生態修復實施方案的通知》（淄政辦字[2018]26號）文件精神，結合我縣實際編制上報了《沂源縣已關閉露天礦山生態修復實施方案》，完成了93處歷史遺留礦山地質環境問題野外調查，並在此基礎上，編制了已關閉礦山地質環境治理規劃；完成了6處廢棄礦點復綠工程，啟動了8處已關閉礦山地質環境治理，其中，2處（洪成、寶隆）已基本完成治理任務，1處治理（春軍）也已接近掃尾階段，其餘5處正在進行治理。
（二）問題分析。一是生態保護與保障發展之間的矛盾十分突出。2015年，我縣根據市政府要求，關閉了轄區內所有建築石料用礦山，僅有的1家風化砂儲量也接近枯竭，而基礎設施、民生工程建設所需最多的也是砂石資源，光堵不疏導致建築砂石價格飛漲，受巨大利益驅動，私採濫挖及以平整場地、恢復治理、土地復墾等各種項目名義偷採山石資源的行為屢禁不止，不僅造成國有資源流失，也給國土執法、安全監管帶來很大壓力，目前，實行24小時不間斷執法也堵不住受巨大利益誘惑的不法行為發生。發展對砂石資源的需求與生態對資源的約束之間的矛盾在我縣十分突出，亟需破解。二是傳統認知與現實條件存在一定偏差。一方面，受以前傳統開發模式的影響，礦區周邊羣眾和一些基層管理者一提起開石挖山普遍非常牴觸，認為山石資源開採既破壞了當地生態環境，又增加了安全、環保監管壓力，對地方沒有一點好處，不允許開採最好;但目前隨着山石資源供給側改革的深入推進,如果提高安全、環保標準，加大恢復治理投入，對山體實施統一規劃，整體開發，整體恢復，並不會造成很大的生態環境破壞。另一方面，採礦者普遍缺乏“規模化、環保化、綠色化、共享化”開採理念，對先進開採技術、全封閉化加工、礦地和諧化發展等新開發模式還處在模糊認識階段，缺乏實際可參考的例子。三是受資源效益瓶頸約束，綠色礦山建設推進緩慢。我縣露天開採的山石資源持證礦山目前只有3家飾面用花崗巖（1家一直未開採、2家因企業效益不好處於停產狀態）及1家建築用砂（礦區範圍內批准的資源已瀕臨枯竭）。受市場環境、資源儲量、品位等因素影響，採礦權人普遍缺乏長遠發展規劃，對綠色礦山建設處在觀望狀態，導致我縣綠色礦山建設總體進展不理想。四是歷史欠賬多，已關閉歷史遺留礦山地質環境修復難度大。一方面，治理資金籌措難度大。我縣已關閉礦山大部分是政策性關閉,治理責任主體是地方各級人民政府。據前期調查結果初步統計，我縣歷史遺留已關閉礦山總數共93處，需要治理的共82處，需要治理總面積2645.15畝，約需治理資金8215萬元。而我縣自2010年按照政策規定共收取28家礦山治理保證金553.79萬元，僅靠財政投入和已收取的恢復治理保證金開展已毀山體治理資金缺口多、治理難度大。另一方面，激勵政策、機制很不完善。政府出台的各種規範性文件都有“開發式治理、市場化運作”這種提法，但具體如何操作又缺乏有力的政策依據。按照目前國家政策規定，除了“羣眾自採自用開採少量礦產資源和工程建設在批准的用地範圍內開採只用於本工程建設的礦產資源”兩種情形外，其他只要沒有取得采礦許可證的開採行為都屬於非法採礦範疇，按照這個規定，恢復治理中台階開採形成的廢石料只能用於治理，不能外賣，一旦外賣，就造成非法採礦。而如果不允許外賣，多餘的石料就無處堆放，同時，治理資金就無處籌措，早成兩難局面。五是監管手段薄弱，缺乏有力監管。一方面，山石資源開採、地質環境恢復治理等地礦管理工作由於行業特點，技術含量高，專業性強，需要強大的專業技術機構作支撐，而縣級相對來説，監管技術人員相對缺乏，對礦產資源開採、治理等工作缺少有力監管。另一方面，由於行業特點，廣大幹部羣眾大都認為開礦挖礦、修復治理就是國土部門一家的事，政府主導，國土、環保、安監、林業等職能部門齊抓共管，鎮、村及礦區周邊羣眾聯合參與的監督局面還遠沒有形成。
二、建議
為徹底改變目前光堵不疏的管理模式，加快山石資源利用方式新舊動能轉換，達到既保證經濟社會發展對山石資源的需求，又能實現綠色、環保礦業開發，提出如下建議。
（一）開源節流，實施資源整體、環保開發。對符合生態紅線保護規劃和礦產資源總體規劃、遠離“三區兩線”可視範圍、植被覆蓋率低、儲量大品位高且適合規模集約開發的3處區域（悦莊鎮遲家峪—桃花峪地區建築用砂礦區、沂源縣悦莊鎮下龍巷建築用石灰巖礦區、西里鎮蝙蝠峪地區建築石料用灰巖礦區）組織有關部門、鎮辦和專家進行詳細論證整體開發的可行性。開發實行資源儲量和生產規模雙控機制，生產規模不低於100萬噸/年，服務年限不少於10年，建設標準必須達到綠色礦山建設規範要求；新辦礦山必須按照招拍掛方式公開出讓，所得資源收益除去上繳中央、省分成的60%以外，按照縣、鎮、村三級進行合理分成，縣級分成原則上用於歷史遺留礦山恢復治理，鎮村分成用於原承包人補償和日常監管。
(二)科學論證,實施存量資源依法、綜合開發。對符合礦產資源總體規劃，歷史形成的、恢復治理價值不大、仍具備開採條件的2處（原張家坡凱通石料場、原西里鎮王嶺石料場）破損山體，組織相關部門和專家論證重新設置採礦權的可行性，生產規模和服務年限根據實際情況論證確定,與礦山地質環境治理和土地綜合整治相結合，達到綜合開發式恢復治理效果。
（三）積極探索，創新歷史遺留礦山治理模式。對不符合礦產資源規劃，歷史形成的、恢復治理價值大、但不具備開採條件的破損山體，按照編制的《沂源縣已關閉礦山恢復治理規劃》分年度、分批次開展綜合治理，探索出一條適合我縣實際的破損山體治理修復新路子。一是創新治理模式。堅持“政府主導、市場運作、第三方評估、部門監管”的原則，借鑑學習外地先進管理經驗的基礎上積極探索由政府成立國有企業或者通過招投標方式公開選擇一至兩家國有企業(包括省內國有地勘單位)作為治理主體，原採礦權人、荒山承包户和相關利益方（包括鎮、村）共同參與的“市場化運作”治理新模式，由國有企業按照項目管理思路採取市場化運作的方式實現利益共享、風險共擔，以此充分調動社會各方面參與礦山地質環境治理積極性。市場化運作的基本思路是由國有企業對每個實施治理項目按照批准的治理設計編制可行性研究報告報縣政府組織有關部門和專家審查批准後實施，可行性研究報告要明確以下幾個方面：1、項目資金籌措來源。主要包括各級財政獎勵補貼資金、原採礦權人已繳納的恢復治理保證金、治理產生的石料銷售收益及綜合治理後形成的增減掛鈎、佔補平衡等土地收益等；2、項目具體實施方式。主要包括國有企業獨資運作、國有企業與原採礦權人、國有企業與承包業主、國有企業與村集體經濟組織合作的PPT模式、施工環保安全措施等；3、利潤分配方案。主要包括國有企業與各參與方（原採礦權人、承包業主、鎮村集體經濟）風險共擔、利潤分配比例等；4、社會穩定風險性評估。主要包括項目效益分析、資金使用績效、周邊羣眾支持度等方面。二是創新監管模式。通過以政府購買服務的方式,捆綁打包委託第三方技術監管機構對全縣已關閉礦山地質環境治理項目施工、監理、竣工驗收等環節按照批准的設計進行全過程、全痕跡監督評估，並按月向政府相關部門提供項目實施評估報告。國土、公安、安監、環保、交通、林業等相關部門要認真履行行業監管職責，有關鎮辦要認真履行屬地監管職責，對評估報告中發現的不按照設計施工、安全環保措施落實不到位等問題要及時督促國有企業進行整改，確保治理成效。對行業主管部門不認真履行監督職責、有關鎮辦不認真履行屬地監督職責、國有企業不認真履行國有資產管理職責、第三方技術評估機構不認真履行監理職責等造成嚴重後果的，要依法依規嚴肅追究有關責任人的責任，構成犯罪的依法追究刑事責任。
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