農民的土地保障雖然也是農民享有的社會保障，但它不同於社會法上所指的農民社會保障。我國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等。
我國的農村社會保障工作已經取得了相當大的進步，許多制度都從無到有，得以建立和發展。但是由於我國的農村社會保障制度仍然處於在探索試點的基礎上開始建立的階段，許多方面還沒有經驗，因此，法律制度在基本法層面尚處於空白，社會救助法和社會保險法都還處草案討論階段。在新型農村社會保障建立過程中一個重要問題就是農村社會保障制度與農民的土地保障的配套問題。温家寶總理指出：“我們過去一直講農村養老靠土地、子女和集體，現在有了農村社會養老保險，但傳統的有效方式仍要發揮作用。這不單是個經濟問題，更是個社會問題。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，要長期堅持並不斷完善。實行新農保後，農村土地承包關係，包括老年人的土地承包關係，也要保持穩定並長久不變。老年人的承包地可以自己經營、可以給子女經營，如子女外出務工、老年人自己無力經營的，也可以採取多種方式依法自願有償流轉土地承包經營權，這對農村老年人也是一份穩定的財產性收入。”總理的這段話是針對農村養老保障制度的建立與土地保障的關係而言的，但實際上對於正確認識土地社會保障與新型的社會法上農村社會保障制度的關係都有重要意義。在未建立新型的農村社會保障的條件下，土地是農民的社會保障，失去土地則失去社會保障，因此，針對失地農民，人們呼籲儘快建立失地農民的社會保障。近年來隨着建立農民社會保障的社會經濟條件的日益成熟，我國農村的社會保障事業已經有了較大的發展。最低生活保障制度已經於2008年8月前在全國建立，新型合作醫療保障已經在2009實現了對全國農業人口的全覆蓋，農村社會養老保險在2009年試點面已經覆蓋全國10%的縣(市、區、旗)，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。因此在這種情況下，單純強調建立失地農民的社會保障就沒有意義，而需要研究的是在農村社會保障建立的過程中，如何實現土地保障與新型社會保障的配套，在此基礎上如何對沒有取得承包地的待地農民和失去承包地的失地農民的特殊問題做出安排。
(一)對享有土地社會保障的農民建立新型的社會保障
按照我國以往的制度安排，農民集體所有的土地就是農民集體成員享有的社會保障，農民就不再享有社會法意義上的社會保障;市民沒有土地所有權，市民就享有社會保障。這就形成社會保障上的城鄉二元結構模式。現在我們提出要建立城鄉一體的社會保障，有些人首先想到的是把農民的土地拿掉，給農民建立社會保障。有的地方在做法上也推出了讓農民以“土地換社保的方案”並試點。有的學者認為“土地換保障是實現從‘人人有其田’向‘個個有保障’歷史性跨越的重要舉措，是實行一次置換、多換多得、分期受益、終身保障、減負增效的有效手段，是確保失地農民這一羣體‘少有所育、中有所為、老有所養’的根本保證。”以上認識和做法都是為了農民的利益，但“土地換社保”這種概念似乎使人感到從前不給農民建立社會保障是因為農民有土地，現在給農民建立社會保障農民就要用土地來換取，否則農民既享有土地權利，又享有社會保障就會與市民之間形成不公平。筆者認為土地換社保的認識和做法是不對的。從前我們沒有給農民建立養老保險等社會保障制度，這是社會發展的階段性問題，並不是因為農民有土地就不需要社會保障。從各國農村社會保障發展的路徑看，“在社會保障覆蓋範圍的演變上都經歷了一個從城市開始逐漸發展覆蓋農村的過程”。我國目前已經進入工業化發展的中期階段，具備了逐步以工業剩餘反哺農業的條件，所以才提出逐步建立覆蓋農村的社會保障制度。這裏的社會保障的本質意義是由國家為主導的將工業剩餘反哺農村，社會保障基金主要來自國家。當然個人也要交費，但不同於個人購買商業保險。
因此，對農民的社會保障就不能要求農民以土地換取。農村的土地是屬於農民集體的財產，由農民集體提供給自己的成員，是集體社會給其成員提供的社會保障，而不是國家給農民的社會保障。所以不能因為農民有土地保障，就不給農民建立社會法意義上的社會保障，也不得要求農民以土地換取社保，更不能因為給農民建立了新型社會保障以後就可以任意剝奪農民的土地。土地對於農民的社會保障功能是新型社會保障不可代替的。既然要建立城鄉一體的社會保障，那麼農民享有土地保障而市民沒有土地是否就不公平呢?對此不能這麼認為。因為農民享有的土地保障不僅僅是農民的社會保障，而且在實質意義上是全社會的保障。
對農民而言，只有在集體土地保障的基礎上建立與土地保障相配套的新型社會保障才能實現實質公平。土地保障與新型社會保障的配套體現在：1.應當以土地保障所能提供給農民的基本收入水平作為新型農村社會保障的基礎。對應當由農民個人負擔的合作醫療基金的交費、養老保險基金的交費部分應當依據土地收入水平確定，農民的個人交費應當以大多數人都能交得起為原則，對收入水平過低的困難户應當給予減免。2.對享受社會養老保險的農民，在開始領取養老金後，其所承包的土地可以繼續承包，其承包經營權的行使不受影響。
(二)對沒有取得承包地經營權的待地農民提供新型社會保障
待地農民是在土地統一發包時沒有取得土地的承包經營權，在承包期間又沒有條件為其調整承包地，因而其承包本集體土地的權利處於期待狀態的農民。在實行土地承包制的條件下，土地承包經營權是集體成員享有的他物權性質的財產權，也是其從集體土地上享有的基本社會保障。成員不能取得承包地就失去了土地的社會保障，這不僅在集體成員之間造成不公平，違背集體所有權的本質，也導致沒有承包地的集體成員的生活困難。在建立了合作醫療、養老保險等普遍的新型養老保險的條件下，集體成員只要符合條件就可以參加和享受這些新型的社會保障，待地農民在沒有取得土地承包經營權的情況下，即使參加了合作醫療、社會養老保險，也代替不了土地承包經營權的保障作用。未取得土地承包經營權，對未成年人來講，他失去的是承包地收益的生活費;對於成年人來講，他失去的是從事農業的基本勞動條件，從而相當於失業的農民。
因此，對於待地期間的農民理應給予相應的替代性社會保障。可以考慮的方案有兩個：一是由集體按照不超過當地的平均農業承包地租金的標準，按其應取得的承包地數額給予補償。補償費的來源，集體有收入的從集體收入中列支;集體沒有收入的，由承包土地的成員按照“一事一議”原則每年確定數額後分攤。由於土地保障是集體提供給成員的社會保障，因此由集體給予未取得承包地的成員相應的補償具有合理性。另一方案，則是由國家參照農村最低生活保障標準對在承包經營期間沒有條件取得承包地的農民給予救助性補償。對於待地農民的補償是因為其沒有取得承包地，集體沒有條件為其分配承包地的利益補償，當集體有條件為其調整承包地的，其取得承包地後則不再享有待地補償;如果集體能夠為其分配承包地，其無理拒絕接受的，不得再享受待地補償。
(三)對失地農民提供新型社會保障
失地農民是失去土地的農民。主要是指因企業建設、或者國家建設徵佔土地而失地的農民。這些失地農民是永久地失去土地的農民。失去土地按理説就不再是農民，稱其為農民是因為他曾經是農民，現在還沒有成為市民。在失地農民中有兩種情況：一種是失地農民已經成為城市社區的居民，這主要是在城市擴張的過程中形成的;另一種情況的失地農民是在農村的失地農民，主要是縣鄉的工業園區建設，國家大型水庫建設，鐵路、高速路、機場建設、開礦等徵佔土地形成的失地農民。對於土地徵收，我們呼籲提高補償標準和給予安置，如果能辦到，可能對未來的被徵地農民有些意義，但現在最為嚴重的是已經被徵地的農民，他們曾經獲得的一次性補償都很低，多少年過去後錢已經花完了，生活就沒有了保障。
因此，對這些失地農民的社會保障問題尤為突出。最為突出的就是對就業適齡人口的就業問題，他們處在失業的狀況下又不能享有失業保險。應當根據實際情況，將這些人直接納入最低生活保障的救助範圍，同時為其建立合作醫療、社會養老保險等新型社會保障。城市郊區的失地農民，應納入城市社會保障範圍，包括城市最低生活保障救助、醫療保險、失業保險、養老保險等;農村的失地農民參加農村合作醫療、農村社會養老保險，並且應考慮建立失地農民失業保險。納入城市社會保障的失地農民的社會保險所需資金，由個人、徵佔或者使用被徵土地的企業和國家負擔。為失地農民提供農村合作醫療、社會養老保險所需的資金由個人、有條件的集體、徵佔土地的企業或者使用被徵土地的企業和國家負擔。在這裏提出由徵佔土地的企業或者使用被徵土地的企業負擔一定的失地農民的社保資金的合理性在於，他們徵佔或使用農民土地的結果導致農民失去了土地社會保障，他們自己獲得了巨大的利益，因此，他們首先對這些失地農民直接負有社會責任。
由國家負擔的合理性在於國家本來就是社會保障的義務主體，對於失地農民來講是國家徵收了農民的土地，取得了土地出讓金，而對農民的補償過低，致使農民成為失地農民，失去集體土地的社會保障。因此國家有責任首先為失地農民提供社會保障。國務院《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提出，農村社會養老保險“2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以後逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。”
各省、自治區、直轄市人民政府，各計劃單列市(區)人民政府：
《關於探索建立農村基層社會保障制度的報告》已經國務院同意，並指出：“我國農村地域廣闊，各地情況不一，開展這項工作需逐步進行，應以民政部為主先進行探索和試點，不宜一下鋪開。”現將民政部給國務院的報告印發你們，望把這項工作納入政府議事日程，並積極探索建立農村基層社會保障制度的工作。
國務院：
“七五”計劃明確提出，“七五”期間，我國要建立社會保障制度的雛形。這是一項重大決策。社會保障制度在西方國家已有一百多年曆史，在我國還是一個新的課題，特別是在農村更是全新的領域。為了探索建立農村社會保障制度的問題，我部於一九八六年初即組織力量調查研究，開展理論探討，並在經濟比較發達的地區進行了試點。十月中旬又在江蘇省沙洲縣召開座談會，邀請各省、自治區、直轄市的民政廳(局)長、中央有關部門和一些專家學者，探討了在我國農村建立社會保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗線條的構想。現將主要意見報告如下：
一、新形勢下的新情況
農村經濟體制改革的巨大成功，使中國農村出現了飛躍式的進步，從經濟領域到思想觀念，都發生了重大變化。但由於農村改革正處於兩種體制並存的過渡時期，新舊體制還在發生摩擦，為新體制服務的一些配套工程還沒有相應地建立起來，因而各地程度不同地出現了一些新的社會問題。主要是：一、產業結構、勞力結構的變化，促使家庭向小型化轉變，家庭的養老扶幼功能在削弱;二、生活條件和醫療條件改善，人口壽命延長，老年比重增加，養老任務加重;三、一些地區原有的集體保障功能削弱，新的保障體制沒有建立;四、由於千千萬萬農民從事商品生產，參與流通，進入多種經營領域，風險加大;五、一些地區已出現揮霍浪費的現象，婚喪嫁娶大操大辦更為普遍，消費需要積極引導。特別值得注意的是一些地區受一九五八年“共產風”的影響，又出現了“十個不要錢”、“八項免費”，大包大攬社會福利的傾向。這些新的問題，要求我們必須採取相應的對策，必須有緊迫感，理順各種關係，拖得越久，積累的問題越多，解決問題越困難。這不僅影響農村社會的安定，而且將影響農村經濟體制改革的深入進行和社會主義精神文明建設。
大家認為，適應農村新的形勢，建立農村基層社會保障制度，已經成為農村經濟體制改革必然的配套措施。目前，不少地方的羣眾已經自發地開展了這方面的工作，我們應抓緊時機，因勢利導，積極工作，實現“七五”計劃的要求。
二、農村基層社會保障制度雛形的構思
大家認為，社會保障制度是經濟發展到一定階段的產物，必須與經濟發展的水平相適應。建立我國農村的社會保障制度，要從我國國情出發，以國家、集體、個人承受能力為限度。當前，要以“社區”為單位，以自我保障為主，充分重視家庭的保障作用。在起步時，要注意這樣幾個問題：
一是範圍要由小到大。根據我國農村地域遼闊、經濟發展不平衡的特點。目前只能先建立“社區型”的以鄉為單位的社會保障網絡。在自願的基礎上，把農民組織起來，實行自我保障，然後隨着經濟的發展，逐步擴展，逐步完善，形成全縣、全省以致全國的保障體系，最後經過立法，成為國家頒佈的社會保障制度。
二是內容要因地制宜，由少到多。我國東部、中部、西部三個經濟地帶的自然資源、經濟發展水平差別很大，保障的內容不可能搞一個模式。目前，貧困地區主要搞救濟和優撫，首先解決五保户和羣眾的温飽;經濟中等水平地區，在救濟優撫的基礎上，開展福利生產，興辦福利事業，開展羣眾性的互助儲金活動;經濟發達地區，應在上述基礎上，積極引導羣眾開展社會保險。無論哪類地區，都應先從解決羣眾最急需的項目開始，隨着經濟發展逐漸增加。
三是標準要由低到高。由於社會保障的標準具有不可逆轉性，開始時標準要低，從維持最低生活水平做起，量力而行，循序漸進，不能超越國家、集體和個人的承擔能力。
三、資金來源
大家認為，妥善地研究解決資金來源，建立基金制度，是社會保障制度的重要條件。“七五”計劃指出，要“通過多種渠道籌集社會保障基金，改變過去全部由國家包下來的辦法”。農村社會保障的資金籌集，也要貫徹這一精神。根據我國農村集體積累和農民個人收入不高，各地區經濟發展不平衡等特點，農村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內城市的做法。不同地區要採取不同的籌措辦法。貧困地區，以國家提供的救災費、救濟款、優撫費和各級財政補貼為基本保障資金，繼續發揮現有福利網絡的作用。這些地區的羣眾無力出錢，可在自願的原則下，開展互助儲金活動。富裕地區，要採取國家、集體、個人三方合理分擔的辦法。具體分擔比例，要根據保障項目的不同性質而區別對待。這類地區鄉鎮企業比較發達，可以提取一部分資金;羣眾比較富裕，個人也應出點錢;有的保障項目甚至應以個人出錢為基礎，以便增強羣眾的自我保障觀念，把個人在社會保障中的權力和義務統一起來，防止產生依賴思想。
應該指出的是：社會保險是一項社會安全制度，不同於一般的財產保險。其目的在於保障人民在生病、致殘、失業、年老失去勞動能力時，得到必要的生活保障。我國在城市已建立起以勞動保險、公費醫療、職工離退休為主體的社會保險。在農村還沒有這方面的工作，必須探索。
社會保障資金要按不同的保障項目，分別建立基金制，這些基金要與地方財政分開，單獨列户，自主管理，羣眾監督。並通過生產的發展，逐步加以擴大。
四、重視家庭的作用
家庭是我國農村傳統的保障單位，分佈最廣，覆蓋面最大。家庭的照料比任何專門機構更情願，更有效。因此，在我國建立社會保障制度，一定要吸取西方國家過多的社會保障促成家庭解體的教訓，發揮家庭的保障作用，可以減輕社會壓力。
發揮家庭保障作用，一是要加強宣傳教育，樹立良好的道德風尚。二是要堅持依法辦事，用法律保護老人和兒童。要通過普法教育，使社會成員都懂得，父母有扶養未成年子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。三是逐步實行鼓勵家庭保障的優惠政策和開展有效服務。此外，在實際工作中還可採取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉規民約;在鄉、村成立老年人自願的組織——老人協會，維護自己的合法權益;提倡和表彰親朋鄰里互助互濟的風氣，重視和支持社會服務事業的發展等。
五、明確主管的部門
社會保障作為一種制度，在我國是新事物，但許多具體工作，已經開展多年。民政部門承擔的工作任務，相當部分屬於社會保障的範疇。根據“七五”計劃界定，社會保障包括社會保險、社會福利、社會救濟、優扶工作四項內容，除社會保險由幾個部門分別承擔外，其餘三項都是民政部門已經主管的任務。而且民政部門已建立了一套比較完善的組織系統，培養了一批熟悉這項業務的幹部隊伍，積累了一定的經驗。
探索在農村建立社會保障制度，是一項複雜的工作，任務繁重，要求緊迫。必須有一個主管部門，抓試點，搞規劃，進行理論探討，政策研究，總結經驗，反映情況。民政部願意承擔這項任務。
以上構想是否妥當，請批示。
在廣大的中國農村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。就大多數村莊而言，僅有的社會保障是以農村“三提五統”收費為基礎的“五保户”制度和低級的醫療保障制度。除少數發達地區外，一般的農村地區根本就不存在養老保險，更不用説失業保險了。以現金支付為基礎的社會保險之所以無法大面積地在全國推廣的根本原因在於中國農村目前很低的現金收入水平。在1997年，農村居民人均收入為2000元左右，其中66%用於食品、衣着和住房之類的生活必需支出(ssb，1998)。因此，要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。另一方面，對於一項涵蓋中國8億農村人口的社會保障計劃，要政府來承擔其全部或部分費用是一件不可能的事情。在這篇文章裏，我要論述的是，中國目前以均分土地為特徵的平均主義農地制度在為農村人口提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代。這種農地制度以土地集體所有為法律基礎，以家庭土地佔有和耕種為實現形式。在土地分配方面，它採取平均主義的原則，一個家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣的一種農地制度既不是完全的集體所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生產效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調整農户間的土地分配，引起土地佔有的不穩定性，從而降低農户對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農地制度具有一種內在的社會保障機制。在本文裏，和現金型社會保障制度相對應，我將把這種機制稱為土地型社會保障制度。這種制度的正面作用可能足以抵消平均主義農地制度在生產效率方面的損失。其主要表現如下。
首先，土地是一種“廉價的”生產資料，即使與受訓練極少的勞動力組合在一起，也能夠為勞動者提供足夠的食品。因此，一個建立在平均主義農地制度之上的社會保障制度，加上家庭儲蓄等其它手段，可以有效地保護農民免受不利收入衝擊的影響，這對那些家庭貧困或沒有能力掙取非農收入的人來説尤其重要。其次，土地本身是一種財富，這對老年人來説更顯得重要，因為一旦喪失了勞動能力，他們可以通過出租土地獲得必要的收入。因此，土地均分可以作為一種有效的養老保險工具。
第三，不論是在最近的人民公社時期，還是在更早的歷史上，土地一直為村民提供基本生計和公共物品，這也證明了土地作為社會保障基礎的有效性。
第四，最近20年的事實表明，平均主義的土地制度是多數村莊自己的選擇。均分土地要付出生產效率方面的代價，農民仍然選擇這樣的一種土地制度正説明它必定為他們帶來一定的好處。許多學者認為，最大的好處就在於均分土地具有收入保險功能;而經驗研究也證明了這一點。
第五，土地是一種廉價的生產資料，但是，如果一個家庭不僅要求温飽，而且還想過得更好一些，它就必須要有非農收入。土地型社會保障制度能夠以較低的成本，解決當前中國農村存在的一個問題，即在保障農民的基本生活的同時，提高農民掙取現金收入的積極性。
第六，平均分配土地對長期勞動力流動可能有正面的作用，因為它一方面降低了農村勞動力在城市就業的索取工資，另一方面使得土地對勞動力外出就業的財富效應和替代效應達到了一種平衡，從而可能提高農村地區整體的勞動力遷移率。最後，儘管平均主義的土地制度可能阻礙了對土地的長期投入，從而導致動態效率的損失，但是，迄今為止的研究表明這些損失相對而言並不大，並很可能被這種制度的社會保障功能和對勞動力流動的促進作用所抵消。
在本文中，我將對這些論點加以擴展。在第一節裏，我將援引理論和歷史的資料證明，在中國這樣的人口稠密的鄉村經濟中，土地可以成為收入和養老保障的有效基礎。在第二節裏，我將探討當前的平均主義農地制度對於長期的農村勞動力轉移的影響。在第三節裏，我將討論以土地為基礎的社會保障制度的成本問題。在最後的第四節裏，我將簡要討論一下這種社會保障制度的實施問題，同時對本文做一小結。
在農地對農民的社會保障的基礎上，建立與之配套的新型農村社會保障是對農地保障的補充，但農地對農民的社會保障功能是新型農村社會保障不可替代的。為了促進農地社會保障功能的實現，應當對相關立法作出完善。
(一)應當依法明確農民集體土地的社會保障屬性
對農民集體土地的社會保障屬性在全社會已經是基本的共識，但是我國目前有關農民集體土地的法律規定都沒有對集體土地的社會保障屬性做出明確的規定。《憲法》、《物權法》、《土地管理法》對農民集體土地所有權的規定都只是把農村的土地看作財產、看作農業生產資料;規定由農民集體享有所有權，規定了集體成員對於集體土地的承包經營權，以及對承包經營權的流轉的權利，並沒有明確規定集體土地對農民的社會保障的屬性。
這在社會經濟生活中形成如下問題：一是在一輪承包地發包結束後，對新增加的集體成員沒有分配承包地，也不進行承包地調整，從而剝奪了這些集體成員的土地社會保障。二是政府非基於社會公共利益徵收農民集體土地，剝奪集體成員的土地保障。三是政府在徵收農民集體土地的過程中，其補償僅僅是財產補償，而沒有對被徵地農民給予社會保障利益的補償;其財產補償過低，不能為失地農民提供基本的社會保障。四是在土地進入非農建設用地的制度設計上由國家壟斷土地的建設用地市場，農民土地只能轉為國有土地才能進入建設用地市場，而不允許農民參與建設用地的開發，致使農民失去土地社會保障。五是在農民集體所有權喪失或者遭受侵害時，對集體成員的救濟或者集體所有權的救濟，只是單純的財產利益的救濟，而不能全面給予社會保障利益的救濟。六是一些人極力主張土地私有化，認為土地與農民的社會保障無關，將農村土地讓農民私有，農民就會增加投入從而就能增加農民的收入，或者私有以後農民能夠自由流轉土地就能形成規模效益。這種私有化的主張是與土地的社會保障功能相違背的。
因此，為了發揮土地對農民的社會保障功能，保護農民集體土地所有權對集體成員的社會保障利益，抵制土地私有化的危害，就應當在《土地管理法》、《物權法》中明確規定農民集體土地是本集體成員的基本社會保障，明確農民集體土地所有權的財產權屬性和社會保障屬性的雙重屬性。
(二)在對農民集體土地所有權的制度設計上注重集體土地的社會保障功能的實現和保護
從立法上對農民集體土地的社會保障屬性做出明確規定，農民集體土地所有權的社會保障功能就有了合法的依據。與此同時，要依據農民集體土地所有權的社會保障屬性在集體所有權的制度設計上完善集體土地所有權的社會保障功能實現的制度。對此筆者認為主要有以下幾個方面需要完善：
1.完善承包制下的集體對承包地的收回和調整制度，保障集體成員平等地取得對集體土地的承包經營權。集體土地所有權的社會保障功能必然要求集體保障集體成員的生存的土地需求。在我國農村實行農地承包經營制的模式下，集體對於集體成員的土地保障就是承包經營權的保障。依據《農村土地承包法》第18條規定集體在統一組織發包時，本集體成員的大多數尚能依法平等地行使承包土地的權利，但問題是一輪承包結束後本集體的新增人口則不一定能夠取得承包地。依據《農村土地承包法》第28條規定，對於新增集體成員的承包地主要依靠集體依法預留的機動地、依法開墾的新增土地和其他集體成員自願交回的土地解決。但如果集體的機動地全部用完，又沒有可開墾的土地，也沒有集體成員自願交回的土地時，(土地對農民而言是其根本利益，誰願放棄?)新增集體成員的承包地就無法解決，由於《農村土地承包法》和《物權法》都明確規定，在承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，因此就導致了大量沒有取得承包地的農民。
在這些無地人口中問題最突出的是婦女。《農村土地承包法》第30條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”雖然有這條法律規定，但由此引發的問題是非但不能保護婦女的土地承包權，而且在某些情況下使婦女處於更不利的境地。例如有的村集體為了避免婦女出嫁後不得收回承包地就直接在發包時不允許未婚待嫁的婦女承包土地，一個在孃家未取得承包地的婦女加入夫家所在集體後，該集體因為嫁出的姑娘的承包地不能收回，嫁進來的媳婦也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一個在孃家已經取得了承包地的婦女，在加入夫家所在集體後不能取得承包地，可以保留孃家所在集體的承包地，但其實際承包權益也統統歸其孃家的家庭成員享有，嫁出的姑娘潑出去的水，她是不能得到任何利益的。在這種情況下這些無地人口，特別是婦女的土地社會保障就被剝奪了。
因此，從保護集體土地所有權和土地承包經營權的社會保障功能的實現出發，對土地承包經營權制度的承包地收回和調整制度應當作出適當的完善。誠然，《農村土地承包法》所規定的在承包期內不得收回承包地和不得調整承包地的規定也是為了穩定承包經營權，實現其保障功能，但如果過於絕對，就會適得其反。既然集體土地所有權和土地承包經營權首要的是要公平地實現對集體成員的社會保障，那麼當一些已經取得了土地承包經營權的成員不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成員又急需土地保障的情況下，由集體對承包地收回和調整就是正當的。
那麼，哪些情況下已經取得承包地的人被認為不再需要集體土地保障呢?主要有以下情況：(1)已經死亡的成員;(2)承包人無理由地荒蕪土地;(3)承包人已經固定的非農職業化，例如，成為國家公務員，軍官，國家舉辦的事業單位工作人員;(4)全家遷入設區的市，享有市民的社會保障;(5)成為外集體成員並取得了承包地;(6)承包人自願交回承包地。在這幾種情況下，原承包人明顯地不再需要土地作為其享有的社會保障，對其承包地應當收回。
《農村土地承包法》第26條只規定了承包期內承包方舉家遷入設區的市發包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自願交回承包地的可以接受，對其他情況下的收回並未規定，而且依照承包期內不得收回承包地的規定被一概禁止了。在上述情況下集體也不得收回承包地，也就不能對未取得承包地的成員調整承包地，從而使其土地保障權益不能實現。完善承包地的收回和調整制度就是在堅持承包期內不得收回和調整承包地的原則下，依法規定對承包經營權可以適當調整的事由，將不得收回和調整的原則性與可以適當收回和調整的靈活性結合起來，更好地實現集體土地對集體成員的社會保障功能。
2.強化集體所有權對集體土地的支配權能，充分實現集體所有權的財產權能和社會保障功能。土地是人們可以通過不斷提高其利用效率，創造更多財富的資源。財富的增加就能為人們提供更多的社會保障。在土地承包經營的體制下，集體完成了土地發包後，隨着承包合同的生效，農民個人取得對集體土地的承包經營權，集體所有權的權能則處於受定限的狀態，集體也不能收取承包費，因此，集體所有權的社會保障功能經過發包活動以承包權實現於集體成員，集體所有權基本上失去作用。但承包經營權對農民的保障作用畢竟是有限的。當集體成員因自然災害、重大疾病、年老喪失勞動能力等情況生活困難時，僅僅靠承包的土地保障就難以度過難關。
這時就需要集體提供更為充分的保障。我國目前所建立的農民合作醫療、養老保障、最低生活保障都要求發揮集體的作用。例如，2009年《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》提出，“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度”，規定“新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”，“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定”。那麼如何使得集體“有條件”就成為問題的關鍵。而解決這一問題從法律制度而言就是要強化集體對集體土地的支配權能，從經濟上最大化地實現集體積累，從而使集體能夠有條件為農民個人的社會保障提供更多的支持。
從我國目前的現實情況看，筆者認為有兩方面的問題需要認真反思和改進：
一是就農村基本經營制度而言是否只能採取承包經營，其他經營制度是否就沒有法律依據。例如《物權法》第124條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”那麼實行其他經營體制行不行呢?法律雖然沒有明文禁止，但也沒有提供依據。事實上全國雖然基本實行承包經營機制但也有許多村莊採取了其他經營機制，甚至還有保留原生產隊機制的，而且還取得了成功。最為典型的像河南漯河市的南街村，江蘇江陰市的華西村等，不僅為集體成員提供了基本社會保障，而且提供了較高的集體福利。因此，對於農村集體採取怎樣的經營模式，不必強求全國的統一，只要能夠為集體成員提供充分的社會保障和更高的集體福利，集體所選擇的經營形式都應當得到法律和政策的承認。
二是在實行土地承包經營的體制下，集體還能否有所作為?到底能有什麼作為?本來土地承包制是家庭承包為基礎的統分結合的雙層經營體制，但《農村土地承包法》只規定了承包層次的經營而沒有規定集體統一經營的層次，而且為了強化對承包經營權的穩定極力限制集體所有權的行使，使得集體統一經營幾乎無法進行。例如依據《農村土地承包法》第35條規定，承包期內，發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。這對維護承包經營權的穩定是必要的，但如果並非假借而是真正地多數決定集體進行對成員有利的農業綜合開發項目而少數不服從時也就無法進行了。《農村土地承包法》還規定本法實施以後不得再留機動地，集體經營事業也就沒有條件。如果集體的統一經營無法進行，也就不能為成員提供社會保障。
因此，從充分實現集體土地的社會保障功能出發，應當對集體的統一經營做出規範。主要應當從這樣幾個方面改進：
一是集體經本集體成員2/3以上多數決定實施農業綜合開發項目需要形成規模經營的，在不損害承包人權益的前提下，有權對承包地進行合理調整。
二是集體舉辦集體企業利用集體土地，在遵守土地管理法規定的前提下應當給予扶持。集體企業是集體出資舉辦或集體與其他單位或個人聯辦的企業，集體從集體企業的盈利中取得的分配資金可用於集體成員的社會保障。正因為農民集體企業擔負着對農民的社會保障，所以應當對集體企業在政策上給予扶持，以使集體企業能夠在實質上與其他市場主體平等競爭。
三是改革土地管理制度，允許集體經營本集體建設用地。按照《土地管理法》第43條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，從而由國家壟斷了建設用地市場，即使建設項目需要使用農民集體土地也必須由國家徵收為國有土地，農民集體不得直接將其建設用地進行出讓，從而失去土地，失去土地收益，失去社會保障。十七屆三中全會的決定已經明確允許城市規劃以外的集體建設用地直接進入市場。從各地的實踐情況看，有些地方的農民集體將本集體土地以作股的方式參與基礎設施建設，把各種基礎設施項目產生的有長期保證的收益，以股息方式返回集體作為集體成員專門的社保資金。有的集體將本集體土地以租賃方式參與工商業開發，把回收的租金用於建立本集體成員的社會保障。這些都是實現土地社會保障功能的好形式。對此法律上都應當作出明確允許的規定。
3. 強化對集體土地所有權的保護，實現集體土地的社會保障。集體土地所有權承擔着對集體成員的社會保障，保護集體土地所有權，也就保護了集體成員基本的社會保障條件。
對集體土地所有權的損害主要來自兩個方面：
一是自然災害對集體土地的嚴重毀損。在這種情況下集體失去土地，則集體成員失去土地社會保障，這時對於集體成員的社會保障只能代之以新型農村社會保障。
另一方面對集體土地所有權的侵害主要來自於地方政府以國家名義對集體土地的強行徵收。主要是地方政府為了增加財政收入，發展地方經濟，與商人聯合實行對農民集體土地的強行剝奪，低價徵收高價出讓給商人，對農民的補償過低無法實現對農民的社會保障。對此，雖然我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》都已經規定了國家對農民集體土地的徵收必須限於公共利益目的，但是，由於缺乏對公共利益的具體認定標準和認定程序的法律規定，在現實生活中，地方政府與商人聯手假借公共利益徵收農民土地，致使農民失去土地保障的情況嚴重存在，弱勢的農民面對強強聯合的政府和商人難以維護其土地所有權。
對此，當前急需完善土地徵收法制，在農民集體土地所有權和國家公權力之間架起保護農民集體土地所有權的銅牆鐵壁，減少政府對農民集體土地的剝奪。即使政府出於真正的公共利益目的徵收農民土地，也必須給農民合理的補償，不得低價徵收。應當不僅補償農民集體土地的財產利益，而且必須補償集體土地對集體成員的基本社會保障利益。對於這些問題在認識上已經成為社會共識，但在實踐中並不容易做到。因此，急需制定土地徵收法，並切實執行之。
總之，農民集體所有的土地在本質上是對集體成員的社會保障，其社會保障功能極為重要，又有很大的侷限，為了更好地實現集體土地的社會保障功能，應當建立與農地社會保障相配套的新型農村社會保障，並對有關立法予以完善，以促進農地社會保障功能的充分實現。
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