關於“十四五”時期進一步深化財政預算執行審計的調研報告

【概述】

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【正文】

財政預算執行審計是國家審計機關“永恆的主題”,隨着我國社會主義市場經濟體制下公共財政框架的建立,財政預算管理體制改革的不斷推進和深入,將對財政預算執行審計的工作目標、內容,審計方式產生深遠的影響。近幾年來對財政審計問題的研究，雖然有了新的發展，但還不夠全面、系統和具體，還不能很好地適應建立公共財政框架體系的需要,在審計工作實際中，還存在許多問題需要進一步完善和深化。

一、當前財政預算執行審計中存在的主要問題

（一）在預算編制、執行方面

????1.預算編制方面。一是預算編制內容過粗，分配隨意性大。上報人大批准的預算草案過於籠統, 執行中難以操作，預算安排沒有細化到預算部門、單位和具體項目上。二是預算編制範圍不完整。例如，在編制預算時將地方財政主要收入之一的中央轉移支付補助資金的很大部分，應該納入地方預算而沒有納入。三是部門預算編制不公開透明。

2.預算批覆方面。一是部分預算支出指標批覆不完全，形成待分配資金。這雖然是多年習慣作法，並有一定客觀原因，但不符合預算法有關規定，降低了人大對預算分配的約束力。二是向各部門批覆預算不及時，批覆預算時間過晚，失去了財政預算的意義。三是基本建設資金、城市維護費、科技三項費用等批覆的部分預算支出指標未細化到具體項目或單位，影響了財政資金使用效果。 

3.預算執行方面。一是無預算、超預算安排支出，追加、調減支出隨意性較大。專項資金的科目調劑、本年超收安排支出未履行向人大的彙報程序和備案手續，衝擊了預算的嚴肅性，影響了預算的約束力和權威性。二是預備費管理、使用不規範。預備費成為地方政府的機動財力，大部分在上半年被超範圍動用，用於安排正常經費支出，失去了設置預備費用的意義。預備費的審批程序不合規，有的未向政府辦理請批手續，有的用款單位未經財政部門直接向政府請批，有的未按規定向地方人大備案；有的受地方財力限制，未按法律規定設置預備費用，在一定程度上削弱了地方政府用財政資金處理突發事件的能力。

4.預算平衡方面。一是結轉下年支出核算不規範，未真實體現地方實有財力。二是大部分地方財政部門將年末滾存結存全部轉入結轉下年支出，使淨結餘為零，隱瞞地方實有財力。有的不屬於結轉下年支出項目，如各種事業費、行政經費等也結轉下年；有的無預算、無項目空頭結轉；有的事業項目已完成或不需要完成，資金結餘繼續結轉下年。

（二）在財政體制改革方面

一是部門預算編制不科學。部分預算編制內容也過粗，而且不全面，一般仍採用“基數加增長”的方式；二是財政轉移支付監督制約機制不健全。下級政府對轉移支付資金的支出排序往往先是解決人員經費不足,會造成截留、擠佔和挪用等違紀違規問題的發生。而對違反規定使用財政轉移支付資金的地方財政部門和單位，也沒有完整規範的懲戒措施；三是政府採購制度不完善。採購的方式、項目、數量隨意性較大，缺乏全面、詳細的採購預算和計劃。採購規模小、範圍窄、採購項目結構單一。採購運作程序不規範,評標委員會的組成從人員數量、人員資格、專家比例等方面均達不到要求。確定中標商的環節過於簡單,容易出現暗箱操作。

二、進一步深化財政預算執行審計的對策

（一）審計監督的內容和重點要有新取向

1.預算編制和調整方面

（1）預算編制情況。一是審查公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算是否全面、科學、規範、透明；各部門年度預算是否突破中期財政規劃確定的對應年度部門中期財政規劃，部門支出項目是否編入中期財政規劃；支出預算是否細化到功能分類項級和經濟分類款級科目。二是審查財政部門是否在規定時間內完整準確批覆部門預算。三是審查代編預算規模、省對下轉移支付未細化到項目或相關地區的規模是否逐年下降。

（2）預算調整情況。一是審查當年調整事項是否按法定程序報請同級人大常委會審查批准，財政部門是否存在未履行相關報批程序，隨意調整年初預算科目、級次和項目的情況。二是審查批覆的預算調整和執行情況是否在本級預算執行報告中完整反映，是否存在組織預算執行中自行調整預算科目和級次情況。三是對追加預算規模較大的項目和單位進行延伸，重點審查項目資金申請批覆手續和資金使用情況，分析追加預算規模過大的原因。

3.預算執行和支出結構方面

（1）預算執行情況。一是審查代編預算、追加預算、轉移支付、重大項目資金是否在規定時間內下達。二是檢查年初預算安排是否與上年預算執行情況銜接，是否存在上年預算執行率較低仍繼續安排預算的情況。三是審查重點支出、重大投資項目資金是否實現政策目標，是否存在績效低下的問題。

（2）財政資金支出結構情況。一是審查財政支出是否向供給側結構性改革、脱貧攻堅、生態環保、教育、醫療衞生等領域和重點項目傾斜，是否通過壓縮一般性支出和“三公經費”、過“緊日子”，支持基層保工資、保運轉、保基本民生。二是檢查否存在支出結構不夠優化，導致財政資金聚力增效作用不明顯的問題。三是檢查財政支出的公共性和普惠性是否進一步增強。

4.專項資金和存量資金管理方面

（1）專項資金管理情況。一是審查省對下一般性轉移支付中具有指定用途資金的佔比是否過高，專項轉移支付的比例是否逐年下降，是否存在向項目清單以外的專項轉移支付安排資金以及專項轉移支付清理、整合、歸併不到位的問題。二是審查財政部門是否定期對專項資金進行清理、評估，對不符合條件的專項資金是否進行歸併、調整、整合或退出。

（2）存量資金管理情況。一是審查財政部門是否及時統籌盤活存量資金、多渠道盤活各類資產，促進財政資金提質增效的情況。二是審查收回的結存資金是否在兩年內使用完畢，是否存在收回的存量資金繼續沉澱的情況。三是檢查收回存量資金的安排使用情況。重點審查收回的存量資金是否繼續以相同事項、金額下達原部門再次形成結存。

5.項目庫和預算績效管理方面

（1）項目庫管理情況。一是審查財政部門是否對各部門三年預期項目進行審核、評審或再論證後，將符合要求的項目按照跨年度項目、一次性項目和經常性項目分類編入財政三年期項目庫。二是審查財政部門是否對項目庫進行動態調整並定期開展清理工作，對不符合規定的項目，是否及時調整清理出項目庫，實現對項目庫的動態滾動管理。三是檢查否將項目庫作為申報財政專項資金的唯一入口，是否存在將未納入項目庫的項目，編入年初預算或安排資金。

（2）預算績效管理情況。一是審查所有項目支出是否均按要求編制項目支出績效目標，追加的項目預算是否按規定編制、申報績效目標；編制的績效目標是否指向明確、具體可量化和合理可行；預算部門編制部門整體支出績效目標的覆蓋面，是否所有部門均編制了部門整體支出績效目標。二是檢查財政部門對預算績效目標一般性審核和重點抽審的開展情況以及開展重點抽審的覆蓋面。三是重點審查審核結果是否與預算安排直接掛鈎，是否對新出台的重大政策、項目，新設立和增加的專項轉移支付開展績效評估，並將評估結果作為預算安排的參考依據；是否存在績效目標評分較低項目依然安排預算以及項目實施過程中績效目標完成情況差，資金大量結存，下一年度未適當扣減相關資金安排。四是檢查財政部門是否督促預算單位在規定時限內提供自評報告情況，是否存在自評結果較好但項目實際進展緩慢或未發生支出形成結轉等問題。

6.國有資本預算管理方面

（1）國有資本預算編制情況。是否所有國有企業均編制了國有資本經營預算，財政部門編制的國有資本經營預算草案是否細化到具體項目。調整國有資本支出內容是否按規定編制、報批調整預算。

（2）國有資本經營收益支出情況。重點審查資本性支出、費用性支出、其它支出是否符合相關規定，是否存在擴大開支範圍的情況。國有資本經營收益是否按規定比例調入公共財政預算用於保障和改善民生。

（3）國有資本管理情況。重點審查財政部門是否將政府投資基金和股權投資納入政府投資核算管理，對履行出資人職責的股權是否進行股權登記，對投資產生的收益是否及時繳入國庫納入預算管理。

（二）預算執行審計方式、方法上要有新突破

1.要統一思想認識，充分發揮審計監督的整體效能。審計機關要牢固樹立大局意識、一盤棋思想，加強統籌協調，科學謀劃，有效整合審計計劃和資源，科學管理、統一組織實施。工作中要圍繞中心目標，緊密配合，上下聯動，認真履職，將財政預算執行審計與部門預算執行審計、財政決算草案審計、重大政策跟蹤審計、經濟責任審計和專項資金審計有機結合，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”，充分發揮審計監督的整體效能。

2.要聚焦工作目標，促進政令暢通。以推動現代財政制度管理改革相關重大政策措施落實為出發點和着力點，結合當地實際情況，認真研究，進一步規範財政收支行為，促進優化資源配置，提升公共資金使用績效，推動完善標準科學、規範透明、約束有力的預算制度，規範財政收支行為，推動中央和省委、省政府重大方針政策和決策部署要求及有關制度措施的有效落實,促進政令暢通、政策落地，各項財税改革深入推進；推動全面實施預算績效管理、現代預算編審體系構建、健全預算決策分配機制、政府會計制度改革等現代財政制度的建設。

3.要創新審計方法，推動財政審計全覆蓋。審計機關要充分應用財政聯網審計系統，充分發揮大數據核查問題、評價判斷、宏觀分析的優勢，加大數據分析力度，有效發揮數據集中分析的引領作用，不斷提升大數據審計能力，完善信息化審計組織模式，提高審計工作質量和效率，切實提高財政審計的整體性、建設性作用，積極推進有廣度、有深度、有步驟、有成效的財政審計全覆蓋。

三、“十四五”期間深化財政預算執行審計的建議

在預算編制、執行方面

1.規範財政資金分配行為，增強預算執行的法律約束。一是各級政府財政部門要認真執行預算法等法律法規，改進

預算編制方法，嚴格履行預算編制程序，細化預算編制；二是要及時足額批覆預算，努力壓縮預留預算支出指標，完善追加支出審批程序，減少資金分配隨意性，依法進行預算的調整變動，維護預算的嚴肅性。

2.改革預算編制方法，健全預算編制程序。一是要改變預算編制長期沿用的“基數法”，全面實行零基預算，公平合理地確定預算支出；二是細化預算編制內容，將預算資金直接安排到具體單位和項目，減少財政性資金的二次分配。改變專項資金撒胡椒麪式的分配體制，體現專項資金的重點使用效果；三是公開預算內容，預算要具有剛性約束力，就必須透明；四是預算編制權和執行權分立，財政部門主要具體負責預算的管理和執行，預算編制授予政府其他部門。

3.進一步完善預算管理的法律內容。一是規範預算調整行為，明確規定超收節支部分資金、預算科目間調劑等預算調整行為，應經本級政府審定，並接受本級人民代表大會常委會審查和監督，非經法定程序不得調整和變更，維護預算的嚴肅性；二是強化預算執行的保障措施，加大違反預算法的處罰形式和力度，對有關違反行為的處罰不僅追究行政責任，還要增加刑事責任和經濟性制裁方法；三是增強預算法律意識，建立預算執行的獎懲激勵機制，並嚴格執行落實。

4.加強對權力的制約，完善預算執行監督體系。一是強化人大預算監督力度，逐步實現預算審查監督批准由程序性向實質性過渡，增強預算的約束力和監督的實效性；二是加強審計監督，審計要事前參與預算編制過程，在編制部門預算的環節增加審計機關協助政府審定各部門預算的程序和職責，從源頭、過程、結果全方位對預算進行監督；三是逐步實現向社會公開預算執行審計結果，使審計監督和社會監督有機結合，保證地方財政預算執行工作健康規範發展。

（二）在財政體制改革方面

1.要全面實行部門預算。加快財政體制改革步伐，全面實行部門預算。一是明確政府財政預算涵蓋的範圍，包括政府財政、部門和單位所有收支活動；二是全面編制部門預算，實行一個部門一本預算，並把部門和單位的預算內外資金進行統籌安排，捆綁使用，提高財政資金的整體效益，從根本上解決預算資金體外循環問題。

2.要完善財政轉移支付制度。一是應儘快從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權、財權範圍,並要以法律形式明確財政轉移支付的各項基本制度,尤其是財政轉移支付的監督制約制度。二是控制和規範專項補助。對於種類較多,覆蓋面較廣的專項補助項目, 應該進行清理和歸併;對有關部門掌握和分配的專項撥款,應逐步納入政府間轉移支付體系；大力壓縮用於競爭性領域的資金，減少項目設立的隨意性和盲目性；建立有效的專項撥款監督體系，確保專款能夠專用。

3.要改進政府採購制度。一是建立嚴格的政府採購預算制度,編制全面、詳細的採購計劃。採購部門對擬採購的項目,首先要編制本部門預算,然後報財政部門審核, 最後再報同級人大審批。二是要按照上級政府制定的政府採購目錄,並根據本地的實際情況制定切實可行的集中採購和分散採購目錄。同時還應進一步拓展政府採購範圍,擴大政府採購規模。三是應以《中華人民共和國政府採購法》及相關的政府採購法律、法規為依據,建立一套完整、嚴格、公開透明的政府採購工作操作規範。