人大工作和建設情況的調研報告

按照省人大常委會工作安排，去年12月上旬和今年4月下旬，省人大常委會副主任劉同德帶領有關副祕書長、人代工委及省人社廳有關負責同志組成常委會第七專項調研組，先後赴果洛州和玉樹州調研人大工作和建設情況。調研期間，實地深入果洛州甘德縣及江千鄉、瑪沁縣及東傾溝鄉，玉樹州稱多縣及拉布鄉、玉樹市及結古鎮和扎西科、結古街道人大工委，召開州、縣、鄉（鎮）三級人大和街道人大工委及代表座談會11場次，瞭解相關情況，同時書面徵求了其他縣、鄉人大的意見建議。現將有關情況報告如下:

一、果洛、玉樹州各級人大基本情況

兩州人大均設有5個專門委員會和1—3個工作委員會，常委會均設有辦公室、祕書科、代表聯絡科、行政科等3—5個職能科室；果洛州州人大代表248名、縣人大代表462名、鄉鎮人大代表1557名；州人大機關核定行政編制13名，事業編制17名，現有人員38名；除班瑪縣人大設立一個專門委員會（法制和民族委員會）外，其他五縣人大全部設有兩個專門委員會（法制和民族委員會、財政經濟委員會），主任委員均由常委會副主任兼任。各縣人大常委會全部設立兩個工作委員會（人事代表選舉工作委員會、農牧環保工作委員會）和一個辦事機構（常委會辦公室），工作機構和辦事機構負責人為常委會組成人員；所有鄉鎮人大均配備人大主席1名；瑪多縣所有鄉鎮人大配齊了專職工作人員，久治、甘德、瑪沁等縣的鎮人大配備了專職工作人員，達日縣全部鄉鎮人大工作人員為兼職；鄉鎮人大主席均為鄉鎮黨委委員、縣級人大代表或縣人大常委會委員，各鄉鎮均選舉產生了人大主席團，成員5-9名，多數不擔任鄉鎮政府職務。

玉樹州州人大代表236名、市縣人大代表649名、鄉鎮人大代表1891名。州人大機關人員控制數36人（其中工勤人員2人），實有42人。州編辦核定玉樹市人大人員控制數20人，核定其他五縣人大人員控制數15人。各市縣人大均設立了法制和民族、財政經濟2個專門委員會；縣級人大常委會都有1個綜合辦事機構（常委會綜合辦公室）和3個工作機構（人事代表選舉工作委員會、教科文衞委員會、來信來訪委員會）；全州鄉鎮均成立了人大主席團，配備人大主席1名，部分鄉鎮配備了1名副主席，人大主席團5-7名成員組成，部分鄉鎮人大有1-2名專兼職工作人員；結古鎮在扎西科、結古街道辦事處設立了人大街道工委。

二、主要成效

（一）始終堅持黨的領導。一是兩州各級人大深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是堅持和完善人民代表大會制度重要思想，主動接受同級黨委對人大工作的領導，嚴格落實重大事項請示報告制度，重要會議、重大活動和重點工作安排，及時向同級黨委請示報告。二是各級黨委不斷加強對人大工作的領導，州委建立黨委聯繫人大、人大參與黨委決策制度，印發加強縣鄉人大工作和建設的意見，召開縣鄉人大工作會議，高標準謀劃部署全州人大工作，堅持召開會議專題研究本級人大工作。三是加強制度建設，制定出台《果洛州人大常委會關於加強自身建設的意見》《玉樹州學習貫徹習近平總書記關於堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的實施意見》，圍繞黨委、政府重點工作，制定黨組中心組理論學習制度，修訂完善黨組議事規則、主任會議議事規則等制度。四是紮實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，認真組織開展“鄉鎮人大建設年”等活動，切實推動重點工作、重要制度落實落地。堅持圍繞黨委重點工作開展調研、提出意見建議，依法作出決議決定。

（二）着力推進地方立法。一是堅持把有需求、有特色、有質量、能管用作為立法工作的出發點和落腳點，圍繞全州經濟社會發展中心工作，積極推進科學立法、民主立法，堅持立改廢釋並舉，不斷提高立法質量。果洛州研究通過了《果洛州人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》，及時廢止不適應的有關條例，及時作出《關於廢止〈果洛藏族自治州畜禽防疫條例〉的決定》，進一步健全立法制度，規範立法程序，提高立法質量。玉樹州不斷健全立法工作機制，深入調研立法工作新形勢新要求，嚴格實行重要法規“三審制”，堅持組織立法工作推進會，完善立法規劃，明確立法重點，着力推動立法工作與時代同步伐，與實踐同發展。二是兩州重視科學民主依法立法，堅持開門立法，積極爭取省人大相關專委會支持和指導，發揮立法諮詢專家的作用，堅持邀請省人大常委會立法智庫專家參加論證會，邀請州人大代表參與立法調研，廣泛聽取基層幹部、羣眾意見建議。三是注重加強重點領域立法工作，在開展生態環境、涉農涉牧、野生動物保護、水資源管理等重點領域立法時，堅持結合當地實際有理有據，着力在突出地域特點和民族特色、精雕細琢上下功夫，見實效。

（三）不斷加強監督工作。兩州人大常委會緊扣本地區經濟社會發展目標任務和人民最關心的利益問題選準監督議題、打贏“三大攻堅戰”和推動高質量發展，加強對經濟、扶貧、生態環境等工作監督，研究制定州人大監督工作程序及流程規範，不斷創新和豐富監督形式，積極為促進自治州穩增長、調結構貢獻人大力量。2019年兩州人大常委會共聽取審議各類專項工作報告29個，開展專題詢問2次、執法檢查7次，組織專題調研23次、代表視察5次，綜合運用各種法定監督形式和方法，有效推動“一府一委兩院”依法行政、公正司法。各級人大通過聽取專項報告、開展調研、執法檢查、專題詢問等方式，不斷加強和改進人大監督工作。同時，各級人大及其常委會圍繞經濟社會發展、民主法治建設等重大問題事項，依法作出決定決議，逐步形成了黨委有決策，人大有決定，政府有執行的工作機制。

（四）積極發揮代表作用。州縣鄉三級人大積極創新代表工作，健全代表履職監督機制，規範代表履職行為。各級人大落實工作經費，建立完善工作制度，加大代表培訓力度，組織代表參加視察調研活動。兩州建設代表之家69個、代表聯絡室87個、代表聯絡站329個。積極組織代表向選民述職，使代表履職有責任、有壓力。特別是全省“鄉鎮人大建設年”活動開展以來，兩州各級人大進一步找準工作切入點，緊扣羣眾意願，基礎建設深入推進，有效提升了履職水平。兩州三級人大全部制定了《人大代表履職管理辦法》和《主席團成員履職管理辦法》《常委會組成人員履職管理辦法》實現州、縣、鄉全覆蓋。建立了委員代表履職檔案，組建代表活動小組和專業小組，發揮“兩室一平台”、微信公眾號、門户網站作用，暢通民意訴求表達渠道。嚴把代表意見建議提出關和辦理關，強化跟蹤督辦力度，解決了一批人民羣眾關心的熱點問題和實際困難。

（五）重視加強自身建設。堅持以政治建設為統領，制定黨組中心組理論學習制度，修訂完善黨組議事規則、主任會議議事規則等制度。加強政治理論、法律法規和人大業務知識的學習教育，不斷提高常委會組成人員、機關幹部的理論水平和業務素質，確保人大常委會依法行使職權。重點圍繞科學民主決策、選舉任免、監督工作，健全完善制度機制，修訂完善常委會議事規則、工作規則，各項工作科學化制度化規範化水平明顯提升。制定密切聯繫代表羣眾、規範調研活動、改進作風文風會風、機關效能建設、為基層減負等方面具體措施，堅持用制度規範引領和改進工作作風，取得明顯效果。兩州人大工作機構和辦事機構均有所增加，縣級人大常委會均設有1名主任和2名以上副主任，常委會組成人員專職比例普遍達到了50%以上。各鄉鎮人大基本實現有固定場所、有牌子、有設備、有制度、有記錄、有辦公經費“六有”目標，激活了“人大代表聯絡室”， 組織開展接待選民、代表述職等活動，支持和保障了代表履職，杜絕了人大主席分管政府工作現象，強化了人大主席職責。

二、存在的主要問題

（一）思想認識方面。少數市縣和鄉鎮黨委負責人對新形勢下人大的性質、地位和作用認識還不到位，領導和支持人大工作的辦法不多、措施不實；有的甚至把人大當成黨委、政府的一個職能部門，混在一起安排黨委、政府的工作；鄉鎮人大主席大多身兼數職，不同程度承擔着政府的具體工作任務，存在“種了別人的地，荒了自家的田”的現象，導致履行人大職能不夠充分。不少市縣和鄉鎮人大幹部存在“二線”思想，把人大當成退休前的過渡崗位，缺乏奮進意識、創新思想、擔當精神。

（二）履職行權方面。存在立法節奏較慢、質量不高問題，充分聽取羣眾意見還不夠充分，專委會主導立法工作還有待加強；監督的剛性弱，監督方式不夠創新、成效不夠明顯，推動落實還有待增強；調查研究還不夠，特別是常委會組成人員與代表、代表與人民羣眾的聯繫有待進一步密切，服務保障代表履職工作還需加強；有些“兩室一平台”有名無實，在建設、管理、運用等方面存在較大差距；代表培訓相對散、層次低、保障弱，代表活動不夠經常廣泛等問題均不同程度的存在。有的縣鄉人大會議質量不高，作出的決議決定缺乏科學性和可行性。

（三）機構編制方面。人大機構不規範不統一，普遍存在“官”多“兵”少，編制人員少，工作力量薄弱，縣級人大幹部離職待退佔編問題比較突出。特別是玉樹州人大各專委會和常委會各工作機構僅有主任委員或主任1人，普遍存在“一人委”現象，既是“指揮員”又是“戰鬥員”。受編制限制，個別專委會無法配備領導幹部和工作人員，嚴重影響了正常工作開展。果洛州全州各級人大常委會機關一直沒有進行機構改革，編制部門只核定了行政和事業編制數，人員編制維持在30年前的水平，已經成為制約人大工作的最大“瓶頸”問題。與州縣人大所從事的工作、肩負的責任極不適應。鄉鎮人大工作人員多數是兼職，在編制和人員問題上解決力度不大。

（四）人員結構方面。常委會組成人員專業結構不合理、專職組成人員比例偏低，人員編制和力量配備難以適應新形勢新任務的需要。特別是州縣人大各專工委主任大多是即將“到齡”的同級黨政部門或鄉鎮主要領導轉任，平均年齡偏大，知識結構老化，特別是知法律、懂經濟的幹部更是稀缺，素質能力與履職所需存在很大差距。兩級人大機關幹部職務梯次搭配不合理，部分領導職務不設副職，幹部上升通道受阻，普遍存在有進難出、只進不出、流轉不暢的問題。鄉鎮人大主席“專職不專”問題仍然存在，個別地方鄉鎮人大主席沒有安排為同級黨委委員。

存在上述問題的原因，既來自客觀方面、也有主觀原因：一是思想認識還不完全適應新時代新形勢新要求，視人大為“二線”，對人大工作政治性、重要性的認識不夠到位；二是體制機制不完善，“混合式”用人，“交叉式”辦公；三是落實政策不到位，有的打折扣搞變通，有的遇難而止；四是現實問題難解決，人員編制、辦公用房、工作經費等問題長期存在，有的一時一地難以解決。

三、意見和建議

（一）進一步堅持黨的領導。各級人大要認真落實黨委決策部署，主動圍繞黨委確定的中心任務開展工作，嚴格落實請示報告制度，要圍繞黨委中心工作加強調查研究，為黨委決策提供意見建議。善於把人大工作納入總體工作佈局，嚴格落實“縣級黨委每屆召開1 次人大工作會議，每年聽取1 次人大工作彙報，縣級人大常委會主任列席縣級黨委常委會會議”等規定，確保人大工作始終堅持黨的領導、貫徹黨的領導、體現黨的領導

（二）進一步加強制度建設。嚴格落實14號文件要求，建立健全人民代表大會及其常委會議事規則、代表資格審查委員會議事規則、討論決定重大事項等制度，進一步明確討論決定重大事項的範圍。州縣兩級人大常委會要健全聽取審議工作報告機制，督促“一府兩院”按照法定時間、法定主體、法定程序向人大常委會報告專項工作。進一步推行對人大常委會擬任命的國家工作人員進行任前法律知識考試，實行擬任國家機關工作人員任前發言、憲法宣誓、頒發任命書制度，紮實推進“兩個辦法”落實落地，健全代表述職制度，組織縣鄉人大代表定期向原選區選民報告履職情況，回答選民詢問，接受選民監督。完善“兩室一平台”制度建設，健全代表聯繫人民羣眾制度機制，推動“建站”“進站”全覆蓋，落實人大代表、政府部門領導幹部齊進站。

（三）進一步強化履職能力。各級人大要完善立法工作機制，加強立法制度建設，發揮常委會在立法工作中的主導作用。要堅持依法行使監督權，改進監督方式，推動監督工作走實、走細、走深。着力提高基層人大代表和常委會、各專工委及工作機構人員能力素質，提高培訓層次，設立專項培訓經費，堅持開展學習交流、專業培訓、專題研究活動，着力解決能力素質與工作要求不相適應的問題。探索整合培訓資源，將同級培訓上移一級，分層培訓，切實解決基層特別是鄉鎮培訓經費不足、師資短缺問題。

（四）進一步夯實基層基礎。在州縣人大着重解決“少”的問題，在統一規範機構設置的基礎上，至少每個委員會配備1名具有相關專業背景的工作人員，確保有人幹事。在鄉鎮人大着重解決“專”的問題，讓專職者專事，並逐步擴大專職人大幹事的配備面。在具體工作中着重解決“效”的問題，人員、制度、場地、經費等等，不論幾有，關鍵在於有效，真正發揮作用。由鄉鎮從現有工作力量中調劑，配備人大專職工作人員。鄉鎮人大主席、副主席要把主要精力放在人大工作上，在本級人民代表大會閉會期間負責聯繫本級人民代表大會代表，根據主席團的安排組織代表開展活動，反映代表和羣眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，負責處理主席團的日常工作。進一步加強鄉鎮人大主席團建設，注重工農業、經濟、社會等方面的代表進入主席團。

（五）進一步解決編制問題。嚴格按照中央18號、省委14號文件和省委機構改革有關要求，不斷健全州縣級人大常委會工作機構和辦事機構，使機構設置、工作職責、人員編制相一致，切實解決基層人大新設機構和常委會工作委員會、辦事機構“有機構、無編制”，以及離崗待退人員佔編、工作力量不足等共性問題；進一步健全工作機制，加大保障力度，不斷提升鄉鎮人大、街道（社區）建設力度，明確專職工作人員，負責聯繫本轄區內的人大代表，組織代表開展活動，根據授權開展監督、選舉等工作。

（六）進一步加強隊伍建設。着力把人大機關幹部培養、選拔和任用納入幹部隊伍建設總體規劃，選派政治堅定、經驗豐富、具備專業知識的幹部擔任縣級人大常委會主任、副主任或者鄉鎮人大主席、副主席。進一步優化現有人員配置，注重專業結構，擴大交流力度，既要從黨委、政府部門中選擇一些素質好、能力強的幹部到人大任職，也要將那些羣眾公認、業績突出的人大幹部適時交流到黨政部門任職，切實解決人大幹部有進難出甚或只進不出的問題。注重保持人大工作的連續性和穩定性，各級黨委醖釀人大常委會、人大專門委員會組成人員和機關各工作部門負責人人選時，應當徵求人大常委會黨組的意見，其主要負責同志，原則上應任滿一屆。加大人大機關幹部培訓力度，組織人大幹部培訓班，開展人大專業知識培訓；保證每個幹部在一屆內累計參加培訓不少於12 天；每年選派一定數量的幹部到省、市（州）黨校、行政學院接受培訓，切實提高機關幹部素質和能力。

帶隊領導：劉同德

參加人員：公保才旦、多傑羣增、武雪玲（省人社廳二級巡視員）、劉曉東、曹亞男、馬世軍