加快推進城鎮（農村）新社區建設的調查與建議

加快推進城鎮（農村）新社區建設的調查與建議

根據市委關於組織市“四大家”領導開展調研的安排，7月中下旬，我們和市民政局的同志一道，到###城區和部分縣市的一些社區，採取聽取彙報、實地走訪、專題座談、問卷調查等方式，圍繞城鎮（農村）新社區的建設和發展開展調研。現將有關情況報告如下。

一、社區建設基本情況

我市社區建設工作從2002年開始啟動。在市委、市政府的正確領導下，全市上下按照“搭建工作平台，完善組織體系，提高幹部素質，豐富服務內容”的工作思路，紮實推進城鎮（農村）社區建設工作，取得了階段性成績。

一是各級各部門日益重視。近年來，市委、市政府高度重視社區建設工作，把社區建設作為加強和創新城鎮和農村社會管理的總抓手，作為應對改革發展中各種問題和矛盾的重要舉措，作為提升城市品位的基礎工程，納入了全市經濟社會發展規劃，成立領導協調機構，召開專題會議，出台指導文件，明確提出要打造“四個社區（實力社區、和諧社區、靚麗社區、現代社區）”，為城鎮（農村）新社區建設指明瞭工作方向。同時，認真研究解決社區建設工作中的實際困難和問題，有力地推動了城鎮（農村）新社區建設的發展。

二是基礎設施建設不斷改善。全市城鄉共有社區307個，其中，城鎮社區228個，農村社區79個。各地在城鎮建設中，整合各方資源，加強社區基礎設施建設。目前，全市社區工作活動用房共6.48萬平方米，平均每個社區211平方米，有101個社區用房面積達到300平方米以上。同時，為滿足社區居民多樣性服務要求，共新建和改擴建各類社區服務設施114個，社區服務站點386個，社區服務大廳76個，慈善超市67個，衞生服務站132個，警務室187個，藏書8.8萬餘冊，安排下崗職工再就業1.85萬人，較好地發揮了便民利民服務羣眾的作用。

三是組織和隊伍建設不斷加強。各社區都成立了社區黨組織，建立了以社區黨組織為領導核心、以社區自治組織為責任主體、以社區民間組織為補充的組織體系。全市共配備社區幹部1192人，其中，黨員936人，佔78.5%；高中學歷427人，佔35.8%，大專以上學歷的558人，佔46.8%；年齡在30-55歲的有682人，佔57.2%，30歲以下412人，佔34.6%。同時，組建各類志願者組織240個，長期參加志願活動的人員有1.1萬人。

四是經費投入不斷增加。據不完全統計，2011年全市投入社區建設經費共3420萬元，其中各級財政投入1322萬元，社區自籌1814萬元，費隨事轉242萬元，社會捐助42萬元。社區幹部待遇有所改善，全市1192名社區工作人員中，月工資800－1000元的474人，佔39.8%；1000-1500元的489人，佔41.1%；1500元以上的134人，佔11.2%。市民政部門積極向上爭取社區建設項目，今年共上報社區服務設施建設項目26個，申報資金580萬元；上報省級引導（獎勵）項目51個，申報資金975萬元；上報農村社區項目38個，申報資金200萬元。預計今年可落實項目資金1500萬元以上，將超過過去歷年總和。

五是各項活動蓬勃開展。各地堅持以社區黨建推動社區整體建設，廣泛開展社區創先爭優活動，積極開展 “廉政文化進社區”、 “#文化進社區”、“法律進社區”，創建“文明社區”、“平安社區”、“減災示範社區”等一系列活動，為社區建設工作注入活力。積極開展健康有益的文化、體育、科普等活動，陶冶情操，提高居民文明素質，增強社區凝聚力。同時，抓城鎮帶農村，圍繞服務“三農”，舉辦農村社區建設試點，到目前，全市共有216個村開展了農村社區實驗，已掛牌運行的農村社區有79個。其中...區被確定為全省農村社區建設實驗縣（市、區）。

六是1+x服務平台建設正在啟動。今年2月，市委、市政府出台了《關於加強城鄉新型社區綜合服務中心建設的意見》（#發〔2012〕2號），對今後三年全市城鄉新型社區建設工作任務進行了安排部署。文件頒發後，各縣市區黨委政府高度重視，相繼召開專題會議，認真學習文件，統一思想認識，制定工作方案，確定工作舉措，加強組織領導，舉辦試點引路，七個縣市區共舉辦試點35個。市直主管部門認真組織調研、學習考察和人員培訓等活動，新一輪社區建設工作的高潮正在興起。

二、我市城鎮（農村）新社區建設中存在的主要困難和問題

經過幾年來的努力，我市社區建設工作得到較快的發展，部分社區達到較高水平，但仍存在不少的困難與問題。除了社區法律地位不明、行政化傾向明顯、社區工作人員待遇偏低等共性的問題外，有些屬於根源性的困難和問題，需要引起高度重視，切實加以解決。

1、思想認識不夠到位。一是認識上有偏差。少數幹部對城鄉社區發展趨勢把握不準，對社區建設的重要性認識不足，措施不力，特別是一些農村、城郊或老城區等困難較多的地方，認為錢難籌、户難遷、地難徵，對新社區建設有畏難情緒，存在等、靠、要的思想和重城鎮輕農村的現象，使城鎮和農村新社區建設差距較大，農村村改居進展比較緩慢，社區建設工作發展不平衡。二是共建共享氛圍不濃。社區成員單位缺乏社區意識，對於社區活動、社區自治應付了事，“單位人”對單位的依附感、認同感強烈，對社區無法形成歸屬感。有的部門對自身在新社區建設中的位置把握不準，共建意識不強。三是居民參與意識薄弱。社區絕大多數中青年很少參與社區事務，多數是離退休的老年人蔘加。有的羣眾認為社區建設是政府的事，如果合算就參與，不合算就回避。不少社區居民存在“人在新社區，辦事想舊地”的傾向，對新社區的規定和制度不接受、不服管。

2、建設規劃統籌不夠。一是規劃制定不夠嚴謹。目前，社區建設規劃編制由各級民政部門承擔，由於點多線長，任務繁重，而且又缺乏專業技術人員，社區建設規劃的制定程序比較簡單，規劃權威性不夠，總體水平不高，缺乏整體性，前瞻性不強，難以統籌城鄉社區建設和發展，而且在執行中往往要重新調整規劃。調查中，我們發現一些社區建設規劃只有“徵求意見稿”，沒有進行報批。二是規劃內容不夠系統和完善。有的地方注重經濟建設的發展規劃，對社區服務等社會事業建設的規劃比較忽視，沒有預留滿足社區羣眾生產生活相關的功能區域。有的社區只編制了總體規劃，而沒有編制控制性的詳細規劃，留下了建設隱患。三是規劃單位缺乏協調。相關部門之間缺乏溝通，相互銜接不夠，規劃與操作兩張皮。在一些新開發的住宅小區建設過程中，沒有要求開發商預留社區工作用房，致使這些小區難以及時建立社區。四是規劃執行力度不大。社區建設規劃管理力量薄弱，帶來規劃管理不到位現象時有發生，如在一些“城中村”、企業改制和老城區的社區改擴建過程中，社區建設工程經常受到阻擾。

3、經費籌措機制不夠穩定。目前，我市社區建設經費的途徑主要是財政投入、費隨事轉、社會贊助、有償服務等渠道，從調查的情況看，這些渠道都不是很暢通。財政投入方面，上級財政對地方社區建設實行以獎代補、兑現週期較長，遠水解不了近渴；市級財政獎補每個達標社區有100萬元（在省內比算高水平），但只是對市直“三區”的扶持；縣級財政目前只解決了社區工作人員工資和部分辦公經費，社區設施建設、社區活動等方面經費沒有列入財政預算；費隨事轉方面，市、縣直部門工作經費預算口徑窄、項目少、金額小，多數部門只有工作進社區，而配套補貼經費難以同步到社區；社會贊助方面，駐社區單位主動參與贊助不夠，有實力的企業投資社區建設也不多。有償服務方面，經濟條件較好的社區有企業、有出租廠房和門店，有經濟實力創收，社區活動開展得有聲有色。條件差的社區無場地、無房產、無積累、無收入，工作靠“化緣”，建設難起步。資金投入不足已嚴重製約着社區功能的有效發揮，影響了社區的發展。據民政部門反映，全市社區條件較好的、中等的和較差的各佔三分之一，目前還有21個社區是租房辦公的，佔社區總數的6.8%。社區幹部工資水平不高，有個經濟實力較強的社區，其支部書記工作近30年，現在工資水平為每月1400元，社區聘用的工作人員每月工資幾百元，很難安心社區工作。目前，社區只為工作人員辦理了養老保險和醫療保險，失業保險、生育保險和工傷保險均未落實。

4、社區管理有待加強。目前，社區管理中存在比較突出問題有四點：一是社區網格化管理工作難以推開。調查中幹部羣眾反映，儘管市裏明確提出“兩個全覆蓋（社區網格化管理和小區物業管理全覆蓋）” 的要求，但由於沒有出台加強社區網格化管理的文件，基層不好操作，工作難以啟動。按規定，新建住宅達到組建社區規模、入住率達50%的，應及時成立社區居民委員會，但有些小區至今還沒有設立社區。比如，市經濟開發區從去年實施了社區整體改制，共設立了37個社區，其中，村改居21個、農村社區10個、企業社區3個、綜合開發型社區2個，目前還有三峯社區市政府已經批覆，但未運行。同時，由於市開發區和##區存在管轄交叉的問題，在部分新建小區和老城區出現了社區建設和服務的盲點地段，這裏的居民常常因辦事不便而上訪。二是社區工作負擔過重。社區幹部反映，有20多個行政部門100多項工作進入社區，自治功能減弱，行政化傾向明顯，超出了社區的承載能力，成了名副其實的“社區是個筐，什麼都往裏裝”，而且重管理輕服務普遍存在。三是社區人員配備不夠規範。全市沒有統一的社區招錄用人政策和實施辦法，社區工作人員主要由當地街道、辦事處負責招聘和錄用。調查中發現，有的社區只有六、七個人，有的社區多達三十多人，人員配備比較隨意。

5、產業支撐相對薄弱。城鎮（農村）新社區建設必須以強有力的產業為支撐，否則，新社區將會“空巢化”，新居民將被“邊緣化”。調查中，我們發現有經濟收入的社區工作運行就好，而一些發展相對滯後的社區運行則比較困難，居民對遷入新社區後的生活、生存憂慮較重。..縣..社區的幹部反映，由於人均土地少，工業基礎差，雖然蓋了房子，建了新村，成立了社區，但由於找不到新的生活門路，不少人依舊要外出打工，真是“家裏的新房讓耗子住，自己在城裏與耗子一起住”。同時，隨着城鎮建設步伐的加快，失地農民生活、難點村治理等老大難問題不斷出現，要在社區層面解決這些問題，需要相應的投入作支撐，成為新社區建設過程中難以迴避的問題。

6、社區1+x服務中心建設力度不夠。市委、市政府制定的#發〔2012〕2號文件下發後，各地非常重視，都有行動，但進展不平衡。有的地方只注重社區硬件建設，忽視社區服務功能，不能滿足社區居民的實際需求。有的地方只注重抓試點，忽視面上社區建設和發展。有的地方對落實2號文件不夠重視，行動遲緩，工作滯後。

三、加快推進我市城鎮（農村）新社區建設的對策與建議

針對我市城鎮（農村）新社區建設的現狀和薄弱環節，我們認為，必須立足創新基層社會管理、堅持新型社區的建設標準，統籌協調，規劃引領，努力建設管理有序、服務完善、環境優美、生活便利的新型社區。為此，提出建議如下：

1、加強宣傳教育，切實解決“為何建”的問題。城鄉社區建設和發展是我國經濟社會發展的必然要求。要採取多種形式，廣泛開展宣傳教育活動。通過宣傳教育，使各級領導幹部從戰略高度把握和認識社區建設工作，增強抓好社區建設和發展的責任感和緊迫感，切實研究解決社區建設中的困難和問題，把基層社會建設和管理提高到一個新水平；使駐區單位充分認識共駐共建的義務和資源共享的權利，引導動員駐區單位發揮作用，整合服務資源，不斷提升社區公共服務水平，建立共駐共建機制；使社區建設的重要性和必要性深入羣眾，深入人心，努力增強廣大羣眾和社區居民對新型社區建設的認同感和歸屬感，提高參與社區建設的自覺性和主動性。

2、科學制定規劃，切實解決“建得好”的問題。規劃引領在城鎮（農村）新社區建設中具有重要作用。各級黨委、政府要高度重視社區建設規劃工作。一方面，要統籌城鄉，因地制宜，以政府名義儘快編制出台城鄉社區建設發展規劃。着眼長遠，立足當前，尊重規律，使城鄉新社區建設與全市城鄉總體規劃和土地利用規劃相銜接，注重市區一體建設發展、注重凸顯建設模式的特色和優勢、注重挖掘各地文化內涵、注重與服務多樣性相適應。另一方面，要嚴把規劃建設落實關。要加強規劃、城建、農業、國土和民政等相關部門的銜接聯動，努力形成統籌協調、相互配套的規劃體系和措施。要推行社區建設規劃聽證制度，引導社區羣眾和社會各界廣泛參與城鄉新社區建設的謀劃、實施和監督的各個工作環節，增強社區建設規劃的科學化、民主化。強化規劃的嚴肅性，加大規劃的執行力度，增強落實的剛性，防止並杜絕隨意變動規劃現象的發生。

3、拓寬投入渠道，切實解決“建得成”的問題。根據###財力現狀，目前必須多渠道籌措資金，建設城鎮（農村）新社區。結合我市實際，可採取“八個一”的辦法解決。一是財政承擔一部分。各級財政要將社區建設經費列入預算，合理確定投入比例，並按照財政增長水平逐年提高，確保落實到位；二是費隨事轉一部分。職能部門工作進社區，工作經費必須隨之轉移到社區；三是轄區居民和單位籌集一部分。社區興辦公益事業，按照自願原則，可向社區居民或受益單位籌集一部分資金；四是項目建設爭取一部分。相關職能部門要積極向上爭取社區建設項目資金；五是開發商無償提供一部分。開發商在社區興建商住小區，要按比例無償為社區建設提供一定的辦公用房或資金；六是政策優惠減免一部分。電力、電信、供水、供氣等相關部門，可制定優惠減免政策，為社區無償提供配套設施，減免安裝配套費用；七是招商引資引入一部分。利用社會力量，引入民間資本，培植社區服務產業，增強社區自我發展能力；八是有償服務解決一部分。利用社區現有資源和服務設施，通過低償或有償服務的方式，自行解決一部分資金。

4、完善管理機制，切實解決“管得好”的問題。一是推進社區網格化管理全覆蓋。要按照黨委政府統一領導、組織部門牽頭抓總、政法民政部門具體指導、有關部門密切配合的工作機制，儘快出台我市社區網格化管理的政策意見，全面推進社區管理的網格化、精細化、信息化建設，打牢社區建設基礎。二是規範事務准入制度。要集中時間和精力對目前社區中的工作機構和工作事項進行清理，對超越社區職責範疇的事務不允許進入社區，對本應屬部門和單位承擔的工作任務，不允許轉嫁給社區。凡在社區佈置任務或開展檢查、考核、評比、培訓、掛牌、達標升級等活動的，必須經縣級社區建設領導小組辦公室研究審批。對於一些不屬社區職能又必須要社區協助的工作任務，經審批後，由相關部門通過政府購買服務的方式向社區服務站或社會組織購買。三是規範社區用人制度。結合全市第五次社區組織換屆選舉，規範社區幹部選拔制度，將那些政治素質好、工作能力強、熱心社區工作的人員充實到城鄉社區領導班子。出台社區專幹招聘和管理辦法，根據工作任務和服務量確定工作崗位和用人計劃，總量控制，適時調整，防止工作人員過度膨脹。強化社區工作人員教育培訓制度，不斷提高社區工作者的能力和水平。四是規範社區服務協調機制。駐社區單位要積極支持社區建設，充分利用社區內現有各類設施和資源，建立資源整合的共享機制，實現社區各種資源在不同羣體之間的合理配置，從而調動各方參與社區建設的積極性。

5、狠抓產業支撐，切實解決“可持久”的問題。一要促進社區產業發展。充分利用城鄉新社區建設為二三產業發展帶來的機遇，積極引導居民加快轉變生產方式，大力發展適合本地實際的特色產業，實現非農產業的新突破、新發展。二要增加社區集體和居民收入。充分利用社區各種閒置資源，對土地、房產和便民服務設施可以採取租賃、承包等方式經營運作，實現集體資產保值增值，大力發展社區集體經濟。逐步建立城鄉一體化就業服務體系，引導羣眾有序外出務工，鼓勵就近轉移就業，支持返鄉創業發展，讓社區羣眾真正變成有穩定收入的居民。同時，要完善新社區的社會保障制度，不斷提高對失地農民等弱勢羣體的救助力度，讓社區羣眾共享改革發展的成果。三要強化社區服務功能。把為居民服務作為社區建設的重中之重，根據羣眾不同層次的需求，堅持以人為本，重點抓好社區服務的救助保障功能、便民利民功能、休閒娛樂功能、市場導向功能。鼓勵各類組織、企業和個人興辦城鄉社區服務業，走社區服務社會化、產業化的發展路子，以服務養服務，以服務促服務，形成網絡化、市場化、規模化的服務體系，從而使社區服務由單一型向綜合型、粗放型向集約型、政府投入輸血型向自我良性發展造血型轉變。

6、健全保證機制，切實解決“抓到位”的問題。加強城鄉新社區建設，事關全局，必須強力推進，一抓到底，抓出成效。一是要加強組織領導。根據新社區建設的要求，及時調整和充實###市社區建設工作領導小組，明確成員單位的職責，堅持成員單位聯席會議制度，及時研究解決社區建設工作中的困難與問題，切實發揮作用。二是加強分類指導。堅持分級推進、分步實施、分類指導的方式，逐步縮小城鎮與農村、城區與城郊以及新城與老城社區建設工作的差距。在城市，加大以綜合服務中心為平台的建設力度，今年是試點年，建議在前段工作基礎上，抓緊時間，及時召開試點工作座談會或交流會，總結做法和經驗，以便適時組織面上推廣。在農村，大力推動為村民服務的便民和利民場所建設，加快村改居進程。三是要加強檢查考核。採取多種形式，定期不定期進行督促檢查，及時發現問題，及時研究解決問題，加強工作指導。同時，把推進城鎮（農村）新社區建設納入各級各部門的年度工作目標管理與幹部實績考核範圍，推動我市城鄉新型社區建設落到實處，不斷向前發展。