莊浪縣農村集體土地確權登記發證工作的幾點思考

莊浪縣農村集體土地確權登記發證工作的幾點思考

    一、基本情況

我縣轄5鎮13鄉，293個行政村，1521個村民小組，1個街道辦事處3個社區居委會，農村居民86483户，人口43.5萬人，總面積1513.4平方公里，耕地面積114.9萬畝。建設用地192397.1畝，其中農村建設用地138248.6畝。

我縣農村集體土地確權登記發證工作，在縣農村集體土地確權登記發證工作領導小組的領導下開展，在縣局下設農村集體土地確權登記發證工作辦公室，負責具體工作，從鄉鎮抽調27名，縣局抽調15名，基層所抽調37名，共79名業務人員，組成工作組。以所（分局）為單位分成5個工作組，（我縣共5所一分局，其中通化所去年已經完成農村集體土地確權登記發證工作），每個所又分成3個工作小組，開展權屬調查工作，由天水天三和數碼院承擔技術業務和建庫工作。農村集體土地確權發證工作按期保質保量完成。

莊浪縣農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記發證工作嚴格按照《甘肅省農村集體土地確權登記發證實施細則》規定的技術要求，目前完成1、結合第二次土地調查成果資料，統一收集農村集體土地所有權登記申請書，土地權屬來源證明材料，土地權屬界線協議書等相關資料，同時，作業單位、三和數碼業務人員加班加點，編制宗地圖，完善發證材料，完成全縣293宗農村集體土地所有權登記發證工作，發證率100%。2、我縣農村集體建設用地共552宗。結合農村集體宅基地使用權發證工作，開展以村國小、村委會等農村集體建設用地使用權確權發證工作。共調查552宗。3、我縣農村宅基地共86483宗。由我局業務人員承擔，作業單位配合完成。4、我縣所有權數據庫建設由作業單位完成。

二、集體土地使用權權利人主體確認情況

1、農民集體成員資格認定：為户口在本村民小組的農業人口，宅基地土地使用權人名稱填寫户主姓名（户主姓名以户口簿登記的為準）。

2、集體建設用地使用權的主體有：村民小組、村民委員會、鄉鎮企業等。

3、公益性的集體建設用地使用權確權登記發證給相應集體經濟組織。

4、鄉鎮企業集體建設用地使用權依法確權登記發證給鄉鎮企業。鄉鎮企業破產或改制的按照相應的處置方案對土地使用權依法處置後，確權登記給新的土地使用權人。

5、集體建設用地使用權發生流轉的，本着尊重歷史，照顧現實，有利於生產生活，村、組、農民自願的原則，通過完善相關土地轉讓手續，確權登記發證給現在的土地使用權人。

三、農村宅基地、集體建設用地使用權確權登記發證情況

1、一户多宅確權登記發證情況：

（1）通過依法批准取得的；

（2）農村村民通過繼承或贈與取得的第二處宅基地等，依法進行確權登記發證。

2、城鎮居民通過合法繼承或贈與取得的宅基地依法進行確權登記發證。

3、宅基地超面積處理情況：

（1）農村居民實際建房佔地面積超出批准面積的，超佔部分符合土地利用總體規劃、村莊建設規劃的，經村小組、村委會、鄉鎮政府審查同意，超佔面積在土地登記卡和土地使用證記事欄內註明。待以後分户或農户再申請批准宅基地時，實行新老宅基地掛鈎，即新老宅基地面積總和不得超過規定户均、人均宅基地標準。

（2）現行“超面積”規定，農户容易接受，在實際工作易操作。只是對超佔面積較大，不能有效控制，反而會助長其違法用地行為。

（3）超佔面積較大的、或不符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃的、或佔用基本農田等，只進行地籍調查，不予確權登記發證，作為違法用地處理。

4、我縣沒有辦理宅基地使用權抵押登記。

5、改變用途的集體建設用地，要經依法批准後方可進行確權登記發證，否則只進行地籍調查，不予確權登記發證。

6、我縣農村範圍內歷史遺留的建設用地，按照國家、省土地確權有關規定，分不同歷史時期，分別處理，依法進行地籍調查、確權登記發證。

三、現行農村宅基地制度的使用現狀和弊端

我國現行農村宅基地制度是長期以來形成的。按現行制度規定，農村村民一户只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但在實踐中，這一標準並未得到有效執行，農村宅基地存在不少問題。當前實踐中，一味強調房屋所有權，對宅基地使用權重視程度不夠，集體建設用地使用權流轉缺乏明確的國家政策、法律法規規定，各地處理方式不夠規範、完善。宅基地使用權不得流轉，容易造成房屋流轉過程中的法律糾紛和對農民權益的損害。

1、一户多宅、亂佔地建房、多佔地建房的現象盛行，甚至不經申請就搶佔耕地建房，當地主管機關也無可奈何。在有一户多宅的情況下，還有許多農民沒有宅基地，一家幾代人居住在一起，這就是幾户有一處住宅。　 　　

2、法律規定的單一性和取得方式多樣性衝突。 　 　　

3、“閒置宅基地現象大量存在，造成土地資源極大浪費：一是“建新不拆舊”，在農村不少地方，農户建房申請新的宅基地，新住宅建好並搬入居住後，原來的舊房不拆、舊宅基地不交。二是舉家進城務工的農民在農村的房屋長期閒置。宅基地及住房閒置，不僅浪費了土地資源，而且影響了村容村貌，“空心村”現象明顯。 　 　　

4、舊宅基地的收回及其具體規範沒有法律明確規定。

四、規範宅基地的管理和完善制度建設之建議　

十八屆三中全會的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制”，同時提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。

2014年中央“一號文件”也明確指出，改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農户宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。正式提出農村土地“三權分離”。承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”正式提上農村土地制度和產權法治建設層面。因此，有必要賦予農民住房抵押、轉讓等相關財產權利，同時也應該避免侵犯農民對宅基地的使用權。

因此從長遠目標出發，結合當前行政審批制度改革，改革完善農村宅基地制度，堅持在土地確權的基礎上，推動農村土地流轉，應從以下幾方面入手：

1、以政策性文件、政令和地方政府立法為起點，逐步從制度上放開束縛宅基地流轉改革的桎梏，進而取消和修訂相關的土地、財權法律規定；修改農村土地承包法、物權法等；完善補充法律法規，出台新的補充規定或者對已有的阻礙正確引導、管理，賦予農民集體對宅基地使用的監督、管理權，改變法律對宅基地所有者的漠視，發揮農民集體所有者應有的作用，處理好國家干預和市場機制的關係。

2、完善宅基地制度建設，從根本上完善宅基地的取得和分配製度，使其更加合理規範，同時對農村宅基地進行確權登記頒證，建立完善的宅基地使用權統一登記體系。確權登記頒證要遵守以下原則：

（1）宅基地面積不受限制。對人均宅基地面積全省統一規定一定的範圍，再由各地按照實際情況確定標準，報省人大備案。各地都應該按照規定執行，對於超越宅基地規定的，每年收取一定的費用。收取的費用，由縣級市的主管機關保存，作為該村的基建基金，專款專用，不得隨便提取。只要權屬、界址無爭議的，宅基地面積以實際佔用（使用）為準，全部登記頒證，不受每户面積統一標準的限制。

（2）宅基地數量不受限制。應該突破一户一宅的原則，建立以一户一宅為原則，特殊情況可以擁有兩塊以上的宅基地，並給以法律的明確規定。在現實中有不少一户多宅的情況，對此應特別對待，使其合法化，閒置宅、空置基地、一户多宅全部登記頒證，同時應該每年對此收取一定的税收，督促其將多餘的宅基地的轉讓給其他缺乏宅基地的用户，加強自動調節功能。

（3）宅基地使用人不受限制。城鎮户口的人購買宅基地，縣域行政區域範圍即本級集體經濟組織外的人使用的宅基地和本級集體經濟組織村民使用的宅基地一併登記頒證。對手續齊全、符合規劃、面積合規的宅基地登記發證；其餘不合規範的分別依法處理。先明晰產權，再進行下一步的流轉改革。超標超佔部分可進行累計收費，促使農户退還多佔或自發置換。或由村集體統一收購或規劃，復耕或以指標形式出售。也就是做到城鎮農村一體化，不應區別對待。

     3、取消限制集體建設用地流轉的相關規定，擴展農村宅基地使用權權能，就是宅基地除了具有居住權能，可以繼承、贈與外，還要使其具有抵押、擔保、轉讓等權能。對於合規的農村宅基地允許農民以“房產證+土地使用證”作為抵押物進行抵押登記，參照同區域同用途的國有劃撥土地使用權進行評估後，按評估價值的一定比例作為抵押物申請貸款，或者提供擔保。也可以進行轉讓，可參照國有土地出讓設置相應的出讓年限，允許集體建設用地進入土地市場交易。宅基地所有權仍歸集體所有，但可明確在一定年限內擁有完全的宅基地佔有、使用、收益和處分權，可以轉讓、出租、抵押。二級市場亦可建立，使用權取得後，在期限內可以二次流轉。條件不合規的則不能進行抵押、擔保、轉讓。

4、建立城鄉統一建設用地市場

一是允許農民在自願基礎上通過市場流轉方式抵押、擔保、轉讓住房或合規宅基地。二是閒置、空置宅基地、一户多宅、空心村等被整理後仍然為集體建設用地的，允許直接進入城鄉統一建設用地市場進行交易（房地產項目除外），按同區位同用途同利用條件的原則與國有建設用地一樣以招拍掛形式出讓。三是通過城鄉建設用地增減掛鈎等工作節餘（週轉）的集體建設用地指標直接進入城鄉統一建設用地市場進行交易，置換資金。

5、建立健全農村宅基地流轉收益分享機制

一是推進節約集約用地。科學規劃村莊用地佈局，大力推進新型農村社區建設，集中連片開發，每個鎮（辦事處）設立2個左右新型農村社區，通過遷村騰地、開發整理閒置、空置宅基地、一户多宅、空心村等多種形式，促進節約集約用地。二是建立宅基地流轉收益分享機制。原有宅基地被整理為耕地，原使用人願意繼續使用的由其繼續使用，不願繼續使用的交由集體統一流轉，按年度或一次性付給流轉費。也可以由原使用人自行流轉給他人使用，按年度或一次性收取流轉費；被整理後為建設用地的，可以使用權形式入股分紅，利益分享。三是建立集體建設用地指標收益分享機制。要充分保障宅基地使用人個人利益，其份額不少於85%；同時兼顧集體利益，份額不少於10%；適當考慮國家利益，份額不高於5%。但該建設用地指標不能用於小產權房開發。

6、建立激勵約束機制，加強宅基地復墾管理，引導空置、閒置宅基地及一户多宅自願有償退出，村民自願退出閒置、空置宅基地、一户多宅的，按同區位同用途同價格的原則，參照國有劃撥土地基準地價進行評估並給予經濟補償。其次是建立按年徵收閒置費約束機制。對閒置、空置宅基地或一户多宅不退出的，按年徵收閒置費或租金，用經濟手段約束土地閒置浪費，讓羣眾自己核算成本價值，主動交還閒置、空置宅基地或一户多宅的土地。