摘 要
户籍制度是當今世界各國普遍實行的一項國家行政制度，是指政府通過各級權力機構對其所轄範圍內的户口進行調查、登記、申報，並按一定的原則進行立户、分類、劃等和編制。户籍制度有兩項重要功能：一是人口、民族、家庭等信息登記；二是便於政府對社會進行有序管理。我國目前實行的户籍制度根據地域和家庭成員關係將户籍屬性劃分為農業户口和非農業户口，按户口類別在政策上進行區別對待。這種做法在計劃經濟時期曾有過積極影響，對促進經濟發展和維持社會穩定起到了至關重要的作用。但隨着時代的發展和社會的進步，該制度已難以適應經濟社會的發展需求，弊端日益凸顯，如阻礙城鄉經濟交流和人口自由流動，導致社會資源分配不公等。因此我們迫切需要進行户籍改革，健全相關法律制度，逐步解除對人口流動的種種限制，促進社會公平，最終形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，建立起公平公正的、普惠性的福利制度。
關鍵詞：户籍制度；户籍改革；社會公平；城鄉差別；社會福利
一．緒論
（一）研究背景
中國現行户籍制度在管理上具有兩大特徵：人口流動控制與等級劃分，其帶來的負面影響已使現行户籍制度成為阻礙我國社會經濟發展和城市化的重要因素，引起了愈來愈廣泛的爭議與指責。面對户籍制度的種種缺陷及其帶來的負面影響，國家也開始了制度改革的初步嘗試。從中央到地方，各級政府先後出台了一些政策，放開户籍限制，如2010年6月7日，廣東省人民政府出台《關於開展農民工積分制入户城鎮工作的指導意見（試行）》，計劃從2010年起到2012年，引導和鼓勵180萬名左右農民工通過積分制入户城鎮、融入城鎮。這些改革舉措在一定程度上鬆動了户籍壁壘，但總體而言，並未觸及到制度中最根本，最深層次的問題：二元化的户籍管理體系導致了事實上城鄉居民之間的不平等；對不同户籍人口的區別對待造成社會資源分配的不公。而且由於涉及到一部分人的既得利益，改革進程困難重重。
（二）文獻綜述
目前户籍制度已成為國內學界的重點研究對象。大量學者針對户籍
制度特徵、影響、改革對策等問題提出了自己的觀點。
1.對現有户籍制度影響的研究
不少學者把視線聚焦於城鄉發展差異，提出當前户籍制度的最大影
響在於導致城市化失衡，落後於當前國家工業化水平(鄒一南，2014)，
同時阻礙了農村勞動力的正常流動，不利於市場經濟發展(孫文凱、白
重恩等，2011)。另有一部分學者測更為關注户籍帶來的種種社會矛盾
與衝突，如褚宏啟提出，當前户籍制度造成了教育機會的不均等，迫切
需要進行異地考試規則改革(2014)。劉志強，謝家智等則從居民貧富差
距角度探討了户籍制對中國社會經濟的影響(2014)。
2.對改革措施的研究
目前學界普遍認為，當前户籍制度改革的核心問題是附加在户籍上
的城市福利。理論界普遍認為應該通過配套改革逐步把掛靠在户口之上
的教育、醫療、住房、社會保障等諸多公共服務和福利待遇內容剝離,
降低城市户籍的含金量。一些學者認為應當採用積分制、居住證制等漸
進的方式促進外來人口平等享受城市公共服務，實現福利供給“普惠制”
(王美豔、蔡昉,2008)。一些學者認為應實行建設用地指標與城鎮户籍
人口全面掛鈎的聯動改革方式,讓跨省進城務工的農村人口將其擁有的
建設用地指標帶到其就業所在地,並換取當地城鎮户籍,從而獲得其對
應的城市福利(李振京、張林山，2014)。
（三）研究框架
本文的主要研究目的是分析國家現行户籍制度的缺陷及其帶來的負面影響，並探尋户籍改革的可能方向。本文首先回顧我國户籍制度的形成和歷史變革，分析其內涵與特徵，然後從公民權利，社會福利，城市化三個方面討論當前户籍制度帶來的問題，最後提出加快户籍制度改革的戰略思路和政策建議。本文主要採用文獻研究法，通過對國內學者的已有觀點進行梳理總結，分析得出當前户籍制度現狀與改革趨勢，並在此基礎上提出創新點。
二．中國户籍制度概述
（一）户籍制度內涵
户籍，又稱户口，是指國家主管户政的行政機關所製作的，記載的
事項有自然人的姓名、出生日期、親屬、婚姻狀況等。户籍制度，也就
是户口制度，是隨着國家的產生而形成的一種社會制度，是指通過各級
權力機構對其所轄範圍內的户口進行調查、登記、申報，並按一定的原
則進行立户、分類、劃等和編制。
我國目前户籍制度一般不僅指以記錄人口信息並進行登記、統計、
發放相關證件為主要內容的行政制度，也包括在户籍登記的基礎上對公
民身份、職業、遷徙、社會福利等進行管理的一整套社會管制體系。
（二）建國以來户籍制度的變遷
建國以來户籍制度的變革大致可以分為以下三個階段：
第一階段：居民户口自由遷移時期（建國—1958）。這一階段政府
實行“自由遷移”的政策,允許城鄉居民在城鄉之間或城鎮之間自由遷
移,一般不加以限制。這一時期是户口遷移最活躍的時期,遷移趨向上內
地農村遷往邊疆地區的傳統遷移路線與農村遷往城鎮兼而有之；遷移形
式上市場配置型自發式遷移和計劃型有組織的宏觀遷移並存。
第二階段：限制居民户口遷移時期（1958—1978）。在這一階段自
由遷移終止,代之以“控制户口遷移”的政策。以《中華人民共和國户
口登記條例》為標誌，中國政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政
府管制，第一次明確將城鄉居民區分為“農業户口”和“非農業户口”
兩種不同户籍，中國城鄉分割的二元户籍制度正式形成。這一時期的人
口流動大多與政治運動有關，如“上山下鄉”，知青返城等。
第三階段：户口遷移半開放時期（1978至今）。改革開放後國家
在繼續對人口遷移實行嚴格控制的同時,也在一定程度上表現出一絲鬆
動。1984年國務院頒佈《關於農民進入集鎮落户問題的通知》，1985
年公安部頒發《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》。這兩項規定可被
視為國家對鄉鎮之間、城鄉之間公民遷徙自由的初步放開,標誌着公民
開始擁有在非户籍所在地長期居住的合法權利。
（三）我國現行户籍制度的特點
我國現行户籍制度是對計劃經濟時期户籍管制體系的繼承，因而呈
現出鮮明的計劃性、管控性、維穩性特徵，但同時又為滿足當前經濟社
會發展的需求而進行變革，呈現出新的特點。
（一）由政府主導
由政府主導是我國户籍制度的最顯著特徵，政府的選擇和偏好在户
籍制度的變遷中發揮着決定性作用。現行的户籍制度，除了具有傳統意
義上人口管理的基本功能之外，也是政府對居民實行差異化對待的重要
手段。政府建構户籍制度是為了控制農村户口居民進入城市，防止非農
業户口的居民過快增長，避免本就有限的城市社區公共產品供應不足，
這實質上是政府主導的一種機會主義行為。
（二）居民等級制
城鄉居民及不同等級城市的居民之間存在着事實上的身份、等級差
異。政府“國家至上”觀念體現於户籍制度構建和變遷之中，使得現行
户籍制度在某種程度上成為了一種身份甄別機制，居民被賦予了某種差
異性的等級鴻溝，人們並不是在平等地位上展開競爭。而且如果不通過
配偶隨遷，人才落户等手段轉變户口，這種等級差異將始終存在，甚至
沿襲至子孫後代。
（三）附加功能性
我國現行户籍制度的另一鮮明特徵就是附着於户口之上的、差異性
的利益分配原則。主要體現在兩個方面：一是教育，住房，醫療等社會資源的分配對不同户籍居民實行差別對待；二是限制人口的自由流動和遷移。城鄉分離的二元化户籍制度及附着於户籍之上的社會福利制度在事實上已經構成了對部分公民的制度性歧視。
三．我國現行户籍制度的負面影響
當前的户籍制度不僅對市場經濟的發展和城市化造成不利影響，同
時也帶來了諸多社會問題，已經成為阻礙國家未來發展的一大因素。
（一）限制人口遷徙，侵犯公民人權
遷徙自由是現代國家公民權利的重要組成部分。這不僅是一個國家
文明進步的表現，更是經濟社會發展的合理要求。而國家現行政策則是選擇犧牲一部分居民的權利來換取整體的穩定發展。農村到城市，小城到大城無不有諸多限制，導致國家勞動力以短期流動而非長期移民定居為主。這不僅阻礙了市場的正常流動，使資源自由配置難以實現，嚴重影響社會經濟發展。同時也造成了城市化受阻、農村人口老齡化和留守兒童等社會問題。
（二）造成資源分配的不對等，社會公平受損
當前的户籍制度製造了“一個國家兩種公民”(即農民和市民)的格
局，使户籍在我國變成了身份、地位的象徵，在此基礎上形成了包括勞
動就業、教育培訓、社會保障、醫療保險等在內的一整套政策和制度。從社會保險看，當前保障體系難以覆蓋到農民工等流動人口，外來人口對社會保險缺乏信心；從住房上看，城市實行的經濟適用房，廉租房等制度主要受眾仍然是具有本市户口的低收入人羣，外來人口難以從中獲利；從教育上看，城市與農村不管實在教學設備還是師資上都有着顯著差距，逼迫農村家長把孩子送往城市。這些社會不公的問題如果得不到及時解決，貧富差距將進一步擴大，激化社會矛盾，甚至導致農村和城市社會發展產生裂層。
（三）阻礙工業化與城市化
從現代化國家已經走過的歷史來看，城市化與工業化進程大體是同
步的，但目前我國的城市化水平低於世界平均水平，甚至不如很多發展中國家，城市化進程遠遠落後於工業化進程。這與我國長期實行城鄉分割的户籍制度是分不開的，人口無法自由流動，導致大量剩餘勞動力滯留在農村，無法進入到城市原有的經濟組織內。城市勞動力由於缺乏競爭，難以形成就業的良性循環，勞動生產率得不到有效提高，城市工業發展被迫放緩。同時户籍制度對工業化的影響又間接導致我國工業佈局分散，難以形成集聚效應，主要依託於城市的第二、三產業發展緩慢，城市公共建設滯後，現代化水平不高，難以形成大型現代都市羣，阻礙了城市化進程。
四．未來户籍制度改革方向
户籍制度作為中國特殊歷史時期的特定產物，對中國計劃經濟時期
的穩定發展起到了一定作用，防止了中國過度城市化現象的出現。但在
市場經濟高速發展和社會生活趨於民主化的今天，現行户籍制度的種種
弊端日益凸顯，已不能滿足新時代發展的需求。户籍制度改革是廣大人
民羣眾特別是持有農村户口公民的迫切要求。
（一）修訂相關法律法規，從法制層面完善户籍制度
目前我國的户籍改革正處於起步階段，改革措施還停留在國務院、
公安部等“相關機構”下發通知的層面，改革之路任重道遠。未來對户籍制進行改革，必須從最根本問題入手，修正現有的法律法規，為改革提供法制保障。我們應當逐步在《憲法》中刪去二元户口劃分的內容，確立一元化的管理體制，同時也要增添規定居民遷徙自由，醫療、就業、住房平等等相關內容。與户籍有關的法律法規涉及面廣，且事關人民羣眾的切身利益，因此在進行改革時必須慎之又慎，在立法之前必須先進行科學評估，結合社會實際和人民羣眾的需求，制定適應當前時代特點的户籍法律。
（二）剝離附加於户口之上的資源和利益分配功能
在現行的户籍管理制度下，諸多政策的實施都與户口相掛鈎。在購
買住房、企業求職、學生入學等問題上，國家對城市户口和農村户口居民的區別對待引起了極大的爭議。依靠户籍管理和控制來管理城市，雖然比較簡單和便利，但扭曲了城市化進程的社會關係和結構，影響和制約了城市的協調發展，不符合我國目前社會發展的實際狀況。綜合我國曆史與他國發展經驗，顯然當前把城市各項管理措施與户口緊密掛鈎的政策，完全是政府意願下產生的結果，離開户籍這個“枴杖， 城市管理也完全可以做到有序實施。我們應當革除户籍制度的利益分配功能，讓它不再成為經濟利益的載體，恢復其作為對人口進行登記管理必要手段的“本來面目”，促進城市更加開放、更加包容、更加公正，實現全民平等共享社會發展成果。
（三）完善當前社會保障制度
未來在放開户籍限制後，城市居民數量必然會迎來一波新的增長高
峯，屆時城市醫療，教育，養老等社會福利和公共資源的供應將面臨巨大壓力，而我國目前社會保障體系還處於探索建設之中，還存在很多問題，城鄉社保差距巨大，農村居民與城市外來人口的基本權利難以得到保障，因此未來建立健全社會保障制度將會是户籍改革的重點工作。完善的社會保障體系是實現“人口自由流動”與“居民平等待遇”的制度基礎，我們無法做到徹底消除城鄉差距，但為了搭建一個更好的人口自由流動的平台，促進市場經濟的發展，就必須在社會基本保障和社會權利上逐步縮小二者差距。此外我們也要推進對城市外來人口的公共服務建設和權利保障，力求外來居民在居住滿一定時限後可以享受與本地户籍人口基本相同的權利，從而促進社會平等，最終實現普惠性的社會福利與保障制度。
結 語
户籍制度伴隨着國家的產生而形成，歷史上它是統治者徵調賦役、落實行政管理、執行法律的主要依據，也是國家對人民實行道德教化、經濟剝削、人身控制的重要途徑，因此中國曆代王朝都沿襲這一制度。新中國成立後的户籍制度帶有強烈的計劃性、專制性色彩，但這是由當時的政治環境與社會現實所決定的，可以説這一制度的實行是有其客觀必然性的，而且在建國後的很長一段時間裏，它對於維持社會穩定和促進經濟發展都起到了重要作用，但現在我們已經步入中國特色社會主義建設的新時期，平等、和諧、共享和民主是未來社會發展的必然方向，仍抱着計劃經濟時代的管理思想是行不通的，我們必須對户籍制度進行改革，使其能夠適應未來發展的新形勢。
户籍制改革的主要方向是由傳統的城鄉分割的二元户籍制度，過渡到城鄉統一的一元化户籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的户口界限，使公民獲得統一的身份，打破人為製造的公民等級壁壘，同時從制度上保障公民居住和遷移的自由權利，剝離、剔除附着於户籍關係上的種種社會經濟管理功能，讓户籍制迴歸其本職工作，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。改革的重點問題是如何打破現有的利益格局而儘可能避免造成新的社會矛盾與羣體對立，如何革除户籍制的利益分配功能而使其迴歸到僅作為對人口進行登記管理的必要手段，以及如何在地方財政承受能力之內實現資源公平分配並完善社會保障制度。要徹底瓦解户籍改革中的種種障礙，我們就必須直面這三大問題。此外面對城鄉發展差距擴大的現實情況，我們必須認識到户籍改革的最終目的不僅是賦予農村户口居民遷徙的自由，給他們與城鎮居民相同的權利，更重要的是要使他們獲得自由發展的可能，在面對機會時與城市居民地位平等，使他們擁有與城鎮居民競爭的能力。要做到這一點，需要把經濟建設擺在核心地位、穩步推進城鎮化建設，完善農村地區基礎建設與社會保障，提高農村勞動力的個體素質與能力，實現社會的全面發展與進步。
目前我國户籍制度改革的總體趨勢是積極的，中央和地方先後出台多項規定，從人才落户到農民工進城，逐步解除户籍制的種種限制，可以預見未來改革的力度還會進一步加強，但必須承認，就我們當前的社會實際來看，面對既得利益者的強大阻力以及國內複雜多變的形勢，户籍制改革必然是一個長期且逐步推進的過程，至少在本世紀上半葉，現有的户籍制度都不可能被完全取消。但我們應當對改革抱有信心，相信政府與人民能克服一切阻力，革除户籍制度的弊端，最終實現和諧社會下的公平正義。
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