近年來，生態環境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益的事件時有發生，社會各界呼籲政府加大管理處罰力度維護社會公共利益的要求日益強烈。而在另一方面國有資產保護、國有土地使用權出讓、生態環境和資源保護等領域，一些行政機關違法行使職權或者不作為使國家和社會公共利益受到侵害，由於我國目前保護國家和社會公共利益的法律制度還不十分完備，對此類違法行政行為缺乏有效監督。為加強對國家和社會公共利益的保護，強化對行政違法行為的監督，四中全會決定明確要求:“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。通過建立檢察機關提起公益訴訟制度,充分發揮檢察機關法律監督職能作用,促進依法行政、嚴格執法,維護憲法法律權威,維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。
2015年，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，最高檢也出台了相應的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，經過近兩年各地的的公益訴訟改革試點頗具成效。如何繼續擴大試點積累經驗，進而通過立法或者修法確立檢察機關提起公益訴訟的主體地位，最終達到完善公益訴訟制度的目的，使基層檢察院有法可依。
首先，應當立法明確檢察機關的公益訴訟主體地位。傳統的民事訴訟為了防止訴權濫用，規定公民、法人或其他組織只有在於案件“有直接利害關係時”才有權提起訴訟。這也就意味着，一些涉及公共利益，但是對公民、法人、或其他組織沒有“直接利害關係時”，就不能提起訴訟。2012年修正的《民事訴訟法》為單行立法授權特定主體提起公益訴訟留下活口，明確對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。雖然民事訴訟法沒有明確哪些機關和組織可以啟動民事公益訴訟，但它畢竟為全國人大及其常委會制定個別立法進行民事公益訴訟的授權提供了依據。但針對行政機關亂作為、不作為，導致損害國家和社會公共利益的違法行為，2015年5月1日正式施行的《行政訴訟法》卻並沒有把行政公益訴訟的設想納入其中。2015年7月1日，全國人大常委會特別授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作，期限為2年。這也就意味着，檢察機關作為提起公益訴訟的主體地位得以暫時確立。檢察機關參與公益訴訟，主要目的就是為了維護和實現公共利益，只有明確了檢察機關公益訴訟的主體地位，才能保障檢察機關的國家訴訟權。在現實中，檢察機關提起民事行政公益訴訟是一種非常有必要的推動，可以推動具體部門行政機關更好地做工作，實際上也是對環保、行政等機關工作的一種支持。
對於公益訴訟，沒有出現在訴訟法的內容裏，體現了立法者對公益訴訟的態度是謹慎的，也是存有分歧的，但是並不排斥改革，所以授權檢察機關先行進行試點。而在社會上，對檢察機關能否履行好公益訴訟的職責，一直頗具爭議。近年來，在試點公益訴訟中，在提起公益訴訟前，檢察機關應當設置了訴前程序，依法督促或者支持法律規定的機關或者有關組織向人民法院提起民事公益訴訟。而在提起公益訴訟之前，檢察機關應當向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履行職責。由檢察機關作為公益訴訟的合適原告對於公益訴訟這樣一個新型的訴訟體制無論是對原告資格還是受案範圍或適用的程序規則都應當在法律中明確，這也再次體現了公益訴訟程序有獨立構建的必要性。公益訴訟大多涉及面廣、審理過程較複雜，通過訴訟、利用司法資源解決更加合理，檢察機關的獨特法律地位，更加適應這一角色。公益訴訟的原告應包括檢察機關及特定國家機關、團體、個人。保護公共利益是現代政府的一個基本職責，檢察機關作為職能部門具有其他任何機構和個人都無法比擬的優勢。
公益訴訟應當注重訴前程序。全國人大常委會通過的《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（下稱《授權決定》）規定：“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。”據此，最高檢出台的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（下稱《試點方案》）和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(下稱《實施辦法》）等規範性文件對訴前程序作了進一步的具體規定。作為檢察機關提起公益訴訟的前置安排，訴前程序在整個公益訴訟制度架構中有其獨特的價值和意義，其設置本身也有着豐富的理論基礎。訴前程序應以所有適格主體為督促、建議對象。如果將來法律賦予檢察機關以外的特定機關，可就某一類型的案件提起公益訴訟，根據屬地管轄原則，檢察機關督促、建議的對象是明確特定的，不存在能否窮盡的問題。但對於有關組織，就應該儘量擴大履行訴前程序的對象範圍，不宜以地域為限。公益訴訟本來就不再強調起訴主體與訴訟標的的利害關係。對於法律規定的有關組織，只要其符合條件，即有權提起民事公益訴訟，對其所屬地域、體制歸屬等在所不問。對於比如生態環境領域的公益訴訟，為避免出現被督促、建議的組織不願訴，而未被督促、建議的組織卻要提起訴訟的情況，應以檢察機關以外的所有適格主體為督促、建議的對象。實行以公告為主的多種督促、建議方式。在民事公益訴訟中，特別是生態環境類案件中，如果逐一以書面形式督促、建議，既不現實，也難以操作。故在發現公益訴訟案件線索以後，檢察機關應考慮通過在報刊、網絡等社會媒體上進行公告來對不特定的潛在適格主體進行督促、建議。而對於食藥領域的公益訴訟，目前消費者權益保護法僅授權省級以上的消費者協會有提起訴訟的資格，故食藥類公益訴訟案件適格主體數量有限，且種類明確單一，加上此類案件大多數地域性較強，故可以考慮通過以書面督促、建議的方式來履行訴前程序。民事公益訴訟也應注意督促行政機關履職。實踐中，行政措施相較於司法手段具有相對的優勢，其成本低，時效強，且行政機關在執法過程中也具有更大的裁量餘地，可根據現場情況靈活地進行處理。在民事公益訴訟案件中，被告違法侵害公共利益，雖然不一定構成犯罪以追究刑事責任，但相應的行政責任和民事責任在一般情況下是需要同時承擔的。因此，在訴前程序中，除了督促、建議適格主體起訴外，應同時督促行政主管部門依法履職，即使後者對同一違法行為已經作過行政處罰，行政主管部門的協助和支持也有利於證據的收集固定和訴訟的順利進行。督促、建議起訴與支持起訴有效銜接。根據《實施辦法》規定，如果被督促、建議的機關和有關組織準備起訴，但提出需要檢察機關支持起訴的，檢察機關應依照相關法律規定支持其提起公益訴訟。現階段，由於我國公益組織力量普遍較弱，專業水平和訴訟能力不強，因此來自檢察機關或其他機關的專業支持和引導顯得至關重要。在支持起訴問題上，檢察機關可以自行支持起訴，也可以督促、建議行政執法部門作為支持起訴機關；可以應提起訴訟的有關組織的請求進行支持，也可以主動進行支持；根據具體情況，在支持起訴中可以協助調查取證，也可以提供法律諮詢、提交書面意見等。現行行政訴訟法啟動我國行政公益訴訟程序的“天然”缺陷，導致“事不關己”的我國行政公益訴訟無一例外地陷入困境，亟需在立法上構建與之相應的制度。
希望人大盡快通過試點，進而通過立法或者修法確立檢察機關提起公益訴訟的主體地位，最終達到完善公益訴訟制度的目的。
蒙田範文網