2013年11月，中共中央出台了《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，2014年7月國務院出台了《關於進一步推進户籍制度改革的意見》，2016年2月，國務院出台了《關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》。隨着户籍制度和城鎮化改革的深入推進，農業人口往城鎮遷移成為市民是當前人口遷移的主要趨勢和潮流。但在市民化的進程中，相關的法制建設與市民化發展形勢不相適應，出現了相關法律法規的缺失與滯後，阻礙了城鎮化和市民化的發展，修改完善相關法律法規具有現實性和迫切性。因此制定、修改、完善相關法律法規，促進農業轉移人口市民化具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
一、農業轉移人口市民化過程中法律滯後性的主要表現
據不完全統計，目前我國有2億多進城農村轉移人員，一大部分農業轉移人口將由農民身份轉變為市民身份，城鎮化水平將加快推進，到2030年我國經濟總量將躍居世界第一，到2020年將有1億左右的農業人口在城鎮定居落户。農業人口市民化不僅對經濟建設具有重大意義，從政治角度講，它也是解決階級分化的有效途徑。但在農業人口轉移的歷史進程中，出現了立法進度滯後於政策出台，執法水平滯後於現實發展的要求，法律效果滯後於羣眾的期盼，整體法制環境的滯後導致一部分農業人口進城熱情不高，一些地區城鎮化發展進程不快。為確保農業人口“出得來，進得去，留得住”，必須對農業人口轉移過程中相關法律的缺失與不足有一個足夠的認識。
（一）農業人口轉移過程中基礎性立法不完善。户口管理法規在我國現行法律體系中具有基礎性地位，我國法律調整的基本對象為公民，憲法、國籍法、居民身份證法對“公民”概念均有表述，公民的概念是基於國籍，國籍的概念是基於父母國籍和出生地、居住地①，我國《居民身份證法》規定“居民”是指居住在中華人民共和國境內的中國公民，從法條和字義上理解，以及從現實操作層面考慮，“公民”的身份最終是基於“居民”身份，直觀一點講，“中國公民”是指具有中華人民共和國居民身份資格的人。在我國的人口管理中，居民身份證件辦理的前提是具有户口，户口是居民身份最基本的屬性，但我國目前沒有出台一部權威的《户籍管理法》，户口管理依據的是1958年制定的《中華人民共和國户口登記條例》以及各省、市、自治區出台的《常住户口登記管理辦法》。立法明顯滯後於現實需求，導致農業人口在大規模轉移過程中，從出生登記、遷入遷出，到死亡註銷的動態管控難以到位。如在HN省衡山縣調查統計，2016年至2017年，該縣共有 1204人未及時登記户口，有2700人未及時進行死亡註銷，同時還有大量無户口人員存在，即“黑市”户口，全國這種普遍客觀現象的存在就給國家安全、社會管理帶來嚴重隱患。黨的十八屆三中全會後，國務院出台了《關於進一步推進户籍制度改革的意見》，HN省人民政府頒佈了《HN省實際居住人口登記和服務規定》，實行户口管理一元化，以合法穩定就業、合法穩定住所作為基本條件進行人口管理，從一定程度彌補了立法方面的不足，但行政法規難以取代法律規範性、普遍性、強制性特徵所獨有的地位，也難以實現法律所追求的社會效果。
（二）農業人口轉移過程中存在政策、法規相互之間的失調。近年來，國家雖然出台了大量農業轉移人口市民化的政策，但農業人口往城鎮轉移的速度並沒有加快，除北、上、廣、深等大城市外，在一些地區甚至出現了下降，在很多羣眾心目中，農村户口的含金量比城鎮户口要更足。如衡山縣總人口為45.6萬，去年以來，共有 281人從農村遷往城市，共有470
人從城市遷往農村。從這組數字可以看出，農業人口從農村遷往城市的意願並不強烈，而是更多的人選擇從城鎮遷往農村。“天下攘攘，皆為利往，天下熙熙，皆為利來。”很多農業人口不願往城鎮遷移，其核心還是利益問題，與農民休慼相關的是土地以及附着在土地上的相關利益，即農村“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權）。由於沒有有效解決農業人口的土地權益及流轉各個環節上的法律問題，導致農業人口退出機制出現障礙。筆者長期從事户政工作，發現城鎮人口“迴流”現象較為嚴重，出現了逆市民化的發展趨勢，其原因主要是農業人口不願失去其在農村原有的利益。有幾類法律問題較為突出：一是宅基地的繼承權問題。一批農業户口進城後，發現自己或祖輩留下的住宅不能辦理過户手續而要求回農村，因為宅基地屬於集體土地，辦理產權證必須是本人屬於集體經濟組織成員，要有本地農業户口。這種現象的發生就源於《物權法》、《繼承法》和《土地管理法》之間的法條衝突。二是集體土地的權益歸屬問題。按《農村土地承包法》的規定，整户遷入城鎮落户，轉為非農業户口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包方的耕地和草地②。《土地管理法》規定，農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理③。但《關於進一步推進户籍制度改革的意見》規定，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落户的條件。農業人口將户口遷出農村進城後，發現自己已經被收回的土地被徵收後可以獲得高額的徵地拆遷補償費，附着在土地上的鉅額利益驅使其產生強烈的回鄉衝動，尤其在城鄉結合部，隨着開發進程的加快，土地升值迅速，農民要求回鄉的現象尤為突出。從本質上講，這是農業人口市民化的過程中，沒有及時將農業人口退出時的土地歸屬及補償方面的政策與法律統一，在市民化的過程中，就出現了政策與法律的衝突和操作層面上的現實矛盾，促使農業轉移人口在進城的問題上面臨兩難選擇，導致一部分人放棄進城，甚至進城後仍想返鄉。三是農村土地的流轉問題。現在，在農村有着一個較為普遍的現象，就是農村荒廢的土地比較多。經過筆者實地觀察，在農村荒廢的土地粗略估計在25%以上，尤其在交通不便的山區，荒廢的面積超過50%。我國《土地管理法》雖然禁止土地閒置、荒蕪④，但農民進城後，大部分農業人口放棄了農業耕作，土地流轉處於一種自發、無序狀態，加之法律具體實施的失效，導致大面積荒廢。我國作為一個傳統的農業大國，人均耕地不足世界平均水平的40%，出現這種普遍現象，説明現行的土地流轉法律、法規不健全，對這種浪費資源的行為要從各個層面、各個環節實施法律強制。
（三）農業人口進城後權益保護方面的法制環境不優。在我國現行法律法規體系中，農業人口進城後出現了市民和實際居住人口兩種身份，實際居住人口是指在城鎮有合法穩定就業、合法穩定住所的人員，但户口沒有遷移到所工作、居住的城鎮。這部分人是農業人口市民化的中堅力量，是處於農村遷往城市的過渡人羣，由於這類人羣自身綜合素質相對較低，業務技能不專業、擁有的資本較少，往往處於社會較底層，也就是我們通常所説的弱勢羣體，他們在城市的住房、工作、救濟、權益等方面得不到有效保障，因此在法律保護方面應有其特殊性。由於法律保護方面未及時跟進，在新聞報道中可常見炮轟其不公正性和不合理性，農民工遭受的不公正事實成為社會輿論攻擊的焦點。如最為常見的“同命不同價”現象，筆者到當地人民法院進行了實地調研，調查發現農業轉移人口遇到交通事故，在事故賠償中，基於事故對象不同的法律身份具有不同的賠償標準，導致法院判決的賠償結果天壤地別，一起事故一般差距在40萬左右，相差是非常懸殊的，這是典型的身份歧視。在農業人口轉移的過程中，還存在就業、就學、就醫、社保等保障方面的法規不完善，行政法規執行的力度不夠，訴訟權利得不到保障。如“同工不同酬”現象，農業人口的勞動權益得不到有效保護，部分用工單位不與勞動者簽訂勞動合同，勞動合同關係不平等，事故責任自負，勞動時間長、強度大、待遇低、危險程度高等情況屢見不鮮。在城務工人員還出現子女教育問題，有大量
留守兒童滯留在農村，得不到很好的照顧和培養，如果帶到城市就讀，則出現“同校不同費”現象，城鎮學校對務工子弟徵收“建校費”、“擇校費”等名目繁多的高額費用。
二、農業轉移人口市民化過程中法律滯後的主要原因
農業轉移人口市民化過程中法律滯後的原因是多方面的，我國正處於社會主義初級階段，全面建成小康社會的決定性階段，城鎮化、工業化、農業現代化建設在改革開發以來迅猛發展，在這個過程中會遇到各種新情況、新問題。黨的十八屆四中全會作出了全面依法治國的重大決斷，對法制提出了更高的要求，在農業人口市民化過程中也對法制寄予了更多的期望，出現了法制建設跟不上時代發展的潮流。同時，由於農業人口市民化進程中自身的一些特點決定其在法律制定、執行方面具有滯後性。
（一）法律調整對象的複雜性決定其具有滯後性。雖然中央出台了一系列有關城市化、農業現代化和户籍制度改革的政策，但法律法規的制定和出台是慢於政策的，這種情況的出現，究其原因，是由於法律制定過程中自身的一些規律決定的。同時，也是由於農業人口市民化過程中，涉及到的法律對象非常複雜，出台法律存在一些技術性障礙。首先是地區差別大，我國人口眾多，地大物博，經濟發展不平衡，法律調整必須考慮地區差異，法律的統一具有難度。其次行業差別大。農業轉移人口涉及到各個行業，各個領域，每個行業的標準不一樣，對法律的訴求也不一致。再次個體差異大。有的是個體經營者，有的是白領階層，有的是體力勞動者，有的具有一定的經濟基礎，而有的處於社會底層，完全是弱勢羣體，這些羣體在農業人口市民化的過程中，又轉變為轉移人口、待轉移人口和具有潛在轉移可能的人口等形態，法律調整起來的難度是很大的。
（二）法律調整內容的複雜性決定其具有滯後性。在農業人口轉移的過程中，涉及到農業人口的利益是多方面的。首先是農民的土地利益問題，包括宅基地、自留地、耕地、林地，以及附着在這些土地利益之上的分配、收益權利，在沒有完善解決這些根本利益的前提下，農業人口會有後顧之憂，會天然地產生焦慮感。其次是農業人口在城市工作、生活中的各項權益保障問題，涉及到就業問題、住房問題、社保問題、醫療問題、子女教育問題，沒有一個安定、安全的環境，農業人口是不會選擇遷徙城市的。再次是農業人口素質、技能的提升問題。農業人口進城後，要適應城市工作、生活的環境，需要進一步提升自身素質、技能，各級地方政府部門由於財力不濟，無法完全解決農業人口的再教育、再就業問題。因此，法律調整農業人口轉移中各個層面的內容十分廣泛，紛繁複雜。
（三）法律體系的複雜性決定其具有滯後性。農業人口轉移過程中應用的法律非常廣泛，涉及到憲法、國家法、行政法、經濟法、刑法、程序法等，各法規體系中還包括很多子系統法律，如民政法體系中就包含《婚姻法》、《收養法》、《兵役法》等，除此之外，還包括法規和司法解釋，涉及法律可謂龐大複雜，有的法條的修改，牽一髮而動全身。如《物權法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《繼承法》之間的衝突，體現了舊法往往滯後於新法，必須及時修改，出台相關司法解釋，保持法律高效統一，便於實際操作，以適應新形勢下農業人口在轉移的過程中的需求。
（四）法律實施的複雜性決定其具有滯後性。農業人口轉移過程中的法律實施，涉及到的執法主體非常複雜，除專業的司法機關外，還幾乎涉及到各級政府及政府所有行政職能部門，
在執法的過程中，各部門適應的法律不一致，推諉扯皮、相互掣肘的現象經常發生。從守法角度講，農業人口的法律素養較低，法制意識較為淡薄，守法意識不是很強，往往不懂或不會利用法律的武器保護自身的合法權益。尤其在面對弱勢羣體的具體的執行過程中，執法者往往會碰到法律與政策、法律與情理、法律與道德的衝突，導致執法難度加大，社會影響加劇。
三、加快推進農業轉移人口市民化法制建設的主要對策
農業轉移人口市民化的過程，涉及到諸多利益的調整和改革，點多面廣，改革主體是政府的各個職能部門，被改革和調整的對象涉及到全社會人員，利益點幾乎涉及到社會的各個領域。法律界要主動作為，敢於擔當，以推進農業轉移人口市民化為主線，運用法律手段，提高法制效能，推進和規範我國城鎮化、工業化、農業化現代化建設。
（一）要在法律制定環節上加強頂層設計。農業人口市民化的法制建設是一個長期、複雜的系統工程，同時，針對農業人口市民化的各項改革是一種自上而下的改革，中央深化改革領導小組和全國人大等機構要加強調查研究，充分掌握農業人口市民化的現狀和現行法律制約農業人口轉移的深層原因，梳理出現行法律的缺失和不足，在法律制定環節上，加強頂層設計，針對農村人口市民化制定一個統一、規範、有效的法律規劃，逐步修改、完善相關法律法規。各部門要從本部門的實際出發，修改和完善相關部門法，同時也要充分考慮國家的根本法律和政策，從大局出發，部門服從中央，局部服從整體，加快制定和完善本部門法律法規。
（二）要在法律執行環節上加強部門協作。涉及農業人口市民化的執法範圍非常廣泛，包括刑法、民法、行政法等，涉及的權益包括土地收益權、居留權、選舉權、受教育權、勞動權、社保權等等。因此，作為執法主體的各部門，在規範、保護執法對象的過程中，要切實加強協作，充分運用法律手段，推動農業人口向城鎮轉移。一是要準確把握政策法律界限。在轉移過程中，遇到部門法律有衝突的地方，或者遇到有的矛盾無法處理的，要以政策為指導，在黨委政府的統一領導下，以解決農業人口的實際困難為目標，高效統一處置，促進農業人口順暢轉移。二是要加強執法的力度。各部門要加強農業人口全過程執法，在土地流轉環節上，對農村土地要依法處置，解決農業人口的後顧之憂；要加強閒置土地的監管，杜絕土地荒蕪、浪費現象的發生。對已在城市工作、生活的農業人口，要在其住房、就業等方面，在法律範圍內，保障其合法權益，體現法律效果，努力實現“居者有其屋，病者有其醫，勤者有其業，勞者有其得，童者有其樂，老者有其養” ⑤。三是要加強部門協同。各部門執法要加強溝通銜接，以大局利益為重，不得從本部門利益出發，導致農業人口轉移過程中關卡重重，阻礙城鎮化、市民化的發展。
（三）要在法律遵守環節上加強教育培訓。客觀的講，農業人口的整體素質是要低於城市人口的，包括文化水平、法律素養、專業技能等，尤其是運用法律的自我保護意識較弱。對此，要建立農業人口的教育培訓機制，加強對農業人口的教育培訓，提高其綜合素質和運用法律的水平，倒逼法律的出台和完善。一是要加強專業技能培訓。專業技能培訓是解決農業人口就業的有效途徑，讓農業人口獲得合法穩定收入是解決一切問題的前提。各級各部門和專業培訓機構要克服形式主義，讓一大批農業人口真正獲得掌握生存的真本領，為社會發展、公民業務技能提升作出應有的貢獻。二是加強法律知識培訓。要加強法律宣傳和法律知識的培訓，讓公平正義的法制觀念深入人心，促進農業人口的法律素養得到提高，守法意識得到增強，善於通過法律途徑來維護自身合法權益。三是加強公民素質教育。要加強社會主義核心價值觀教育，提高農業人口的道德素養，樹立社會主義良好風尚，逐步融入到市民化、城鎮化生活當中。
（四）要在法律監督環節上加強監督管理。首先是法律監督主體要切實擔負其監督的職責，各國家機關、社會組織和公民在農業人口轉移的過程中，要充分認識農業轉移人口市民化的重大意義，充分履行自身的法律監督權利，對該類羣體的法律實施過程進行更廣泛、更有力的監督，確保社會公平正義。其次是法律監督的對象要自覺接受監督。國家司法機關和執法機關及其工作人員，在農業人口轉移過程中，要自覺營造良好的執法環境，要嚴格依法辦事、恪盡職守、廉潔自律，克服不作為、亂作為、慢作為弊病，杜絕“門難進，臉難看，事難辦”、“冷硬橫推”等現象，嚴禁以權謀私、以權代法、以權廢法。再次是要多層次、全方位監督。要發揮專門監督的作用，人大、行政機關、檢察機關、人民法院、政協等專門機構，要發揮專門監督的作用，為農業人口在享受法律權益，履行法定義務方面充當主力軍，讓他們切實增強法律安全感。同時，公民個人也要拿起法律武器，捍衞自身合法權益，正如毛澤東指出：“只有讓人民來監督政府，政府才能不鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”⑥社會團體、新聞輿論要更
更多的關心、關注農業轉移人口這一社會羣體，按照法制的原則，理性地疏導和解決各類矛盾，促進民生改良，生活改善，讓更多的人有更多的獲得感、幸福感，在良好的法制環境下，促進社會和諧發展。
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