試論檢察機關法律監督能力建設的現實要求

試論檢察機關法律監督能力建設的現實要求
檢察機關加強法律監督能力建設，要堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以“立檢為公、執法為民”為宗旨，以“強化法律監督、維護公平正義”為主題，以統一執法思想為基礎，以建立和完善規範執法的長效機制為重點，以建設高素質專業化檢察隊伍為關鍵，努力使檢察院始終成為立檢為公、執法為民的人民檢察院，成為規範執法、公正執法、文明執法、廉潔執法的人民檢察院，成為認真履行法律監督職責、服務黨和國家工作大局、維護法制統一和社會公平正義的人民檢察院，使檢察隊伍成為政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正、黨和人民信賴的隊伍。筆者認為，檢察機關法律監督能力建設要着重解決以下三個方面的問題。
一、不斷提升服務大局能力
1、維護社會穩定的能力
社會穩定是人民羣眾的共同心願，是改革發展的重要前提。鄧小平同志明確指出，“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定”，“中國的主要目標是發展，要做這樣的事情，必須有安定的政治環境。沒有安定的政治環境，什麼事情都幹不成。”[1]目前我國社會在總體穩定的形勢下，也存在許多不穩定的因素，社會穩定工作出現了許多新特點：世界多極化、經濟全球化的國際形勢給我國社會穩定帶來許多新問題，特別是境內外的敵對勢力、邪教組織等對我國進行滲透、顛覆、破壞等活動；各種形勢的非傳統不安全因素增多，“當前，我國社會主義建設事業既處於重要戰略機遇期，也處於人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵鬥爭複雜的時期，各種社會矛盾以訴訟形式不斷進入司法領域。”[2]處理不好這些矛盾和問題，就會陷入發展停滯、社會動盪。因此，檢察機關必須緊緊圍繞三項重點工作、圍繞促進社會和諧穩定，充分發揮檢察機關的職能作用，堅決打擊境內外敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，切實維護國家安全。堅持把打擊矛頭始終指向嚴重刑事犯罪分子，重點打擊嚴重暴力犯罪、嚴重影響羣眾安全的多發性侵權犯罪、“黃賭毒犯罪”、拐賣婦女兒童犯罪和利用網絡實施的犯罪，積極參與打黑除惡專項鬥爭，切實維護社會治安大局穩定保障人民羣眾生命財產安全。積極探索社區矯正工作機制，加強對社會服刑人員的引導與教化。認真落實檢察環節的社會治安綜合治理措施，積極參與平安建設，推動健全社會治安防控體系，努力營造持續穩定的社會環境。
2、懲防職務犯罪的能力
檢察機關要自覺地把開展懲治與預防職務犯罪放到黨和國家大局中來謀劃、來推進、來落實，統籌把握好懲治和預防職務犯罪與促進經濟發展的關係，努力找準執法辦案與服務經濟發展的最佳契合點，加大查處力度，為我國經濟社會又好又快發展提供良好的法治保障。堅持重點查辦發生在領導機關和領導幹部中的貪污賄賂犯罪大案要案，突出查辦發生在社會保障、勞動就業、徵地拆遷、移民補償、搶險救災、醫療衞生、招生考試等領域關乎民生的職務犯罪案件，嚴肅查辦瀆職侵權犯罪和重大責任事故背後的職務犯罪，保持懲治職務犯罪的高壓態勢，決不讓腐敗分子逃脱黨紀國法懲處。要切實堅持以寬嚴相濟的刑事司法政策為指導，正確把握好執法辦案的分寸，既要嚴厲打擊嚴重職務犯罪，同時對於主觀惡性較小、涉嫌犯罪數額較少、有積極退贓行為和重大立功表現的涉案人員，切實兑現從寬政策，化消極因素為積極因素，努力促進社會和諧。在打擊犯罪的同時，更加註重治本，更加註重預防，更加註重反腐倡廉制度建設。要改革和完善職務犯罪預防工作機制。檢察機關要高度重視查辦案件的治本功能，深入進行個案剖析和類案分析，查找體制機制方面存在的問題，掌握職務犯罪的特點規律；通過開展區域、行業職務犯罪狀況研究，深入分析權力結構和運行狀態以及引發職務犯罪的條件因素，把握職務犯罪的變化趨勢，進而以檢察建議等形式推動各機關和單位實施職務犯罪預防。[3]
3、服務科學發展的能力
必須堅持抓好發展這個執政興國的第一要務，把發展作為解決中國一切問題的關鍵。[4]對檢察機關來説，必須緊緊圍繞服務科學發展，增強法律監督能力，提高服務大局水平。要準確把握我國經濟社會發展全局，進一步增強大局意識、責任意識、服務意識，找準檢察工作服務大局的切入點、結合點、着力點，緊緊圍繞中央關於加快經濟發展方式轉變等重大決策部署，完善為經濟社會發展服務的措施。加大對短信詐騙、網絡賭博、非法吸收公眾存款等經濟犯罪的打擊力度。加強對生態環境和知識產權的司法保護。要依法堅決打擊嚴重破壞市場經濟秩序、危害政府投資安全和民間投資合法權益、破壞能源資源和生態環境、侵犯知識產權等犯罪活動，加大預防和查辦重點領域職務犯罪力度，深入推進工程建設領域突出問題專項治理和治理商業賄賂等專項工作，為保持經濟平穩較快發展創造良好社會環境。檢察機關要堅持把執法辦案作為服務大局的基本途徑，切實在更新執法觀念、改進執法方式、提升執法效果上下功夫，堅持依法平等保護各類市場主體的合法權益。着力保障政府支農惠農資金安全。要嚴肅查辦農村基礎設施建設中發生的貪污賄賂犯罪，嚴肅查辦貪污、挪用農村救濟款物、災後重建等國家支農專項資金和政策補償資金的犯罪。
4、推進民主政治的能力
民主與法治的問題，本質上就是權利與權力的問題。民主法治建設的實踐中，私權利與公權力的關係問題也始終是核心問題。民主政治的發展進步主要是圍繞這兩方面展開的。而檢察機關通過履行法律監督職能來影響私權利與公權力，從而達到對民主政治建設的支持和保障。政治民主對司法的要求就是司法公正，而司法公正又是社會公平正義的重要保障。檢察機關通過執法辦案，要切實保護公民的人身權利、政治權利、經濟財產權利、勞動和社會權利、文化教育權利等。嚴格執法和公正司法，落實尊重和保障人權的原則。全面落實檢務公開和檢察民主原則，促進服務民主政治建設能力的提升。落實“立檢為公、執法為民”的要求，依法規範檢務公開內容，拓寬檢務公開方式，及時滿足人民羣眾對檢察工作的知情權、監督權。對社會和人民羣眾關注的崗位和環節，依法公開執法依據、過程、進度、結果、文書，自覺接受監督。建立對人民羣眾舉報、控告、申訴的辦理、督察、查究和反饋機制，充分發揮好人民監督員、特約檢察員、檢風監督員的作用，不斷提高執法透明度和公信力。
5、構建和諧社會的能力
社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是科學發展的內在要求。“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”,這既是社會主義和諧社會的科學內涵和基本特徵,也是構建社會主義和諧社會的具體目標。“檢察機關作為國家法律監督機關,對於建設社會主義法治國家、維護社會公平正義肩負着重要的使命。檢察機關法律監督能力的高低,將從根本上影響檢察機關職能的發揮,從而影響着構建社會主義和諧社會的進程。”[5]構建社會主義和諧社會，必須健全社會主義法制，建設社會主義法治國家，充分發揮檢察機關法律監督在促進、實現、保障社會和諧方面的作用。檢察機關要樹立和諧執法的理念，認真研究制定檢察工作各方面、各環節化解社會矛盾糾紛、促進社會和諧的措施。結合執法辦案工作定期對社會穩定形勢進行分析、研判和排查，及時發現並會同有關部門依法妥善處置可能影響社會穩定的問題，切實把不穩定因素消除在萌芽狀態。加強辦理重大複雜案件和作出不批捕、不起訴、不立案、不賠償、不抗訴、撤案等決定時的風險評估預警，防止因執法不當引發涉檢信訪。全面建立檢調對接工作機制，通過與社會大調解機構的有效對接，全面開展涉檢信訪息訴和解、輕微刑事案件和解、民行申訴執行和解等工作，提升化解矛盾的能力和水平。全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，完善未成年人犯罪檢察制度，建立健全對初犯、偶犯、老年人犯罪以及因鄰里、親友糾紛引發的輕傷害等案件依法適當從寬處理機制，提高運用法律政策化解矛盾糾紛、增進社會和諧的水平。進一步延伸檢察工作觸角，在社情較為複雜、司法訴求較多的鎮區設立派駐檢察機構，切實發揮檢察室、工作站在查辦案件、預防犯罪、宣傳法制、化解矛盾、及時解決羣眾司法訴求、幫教管理特殊人羣等方面的獨特作用，把檢察室、工作站建成化解社會矛盾的陣地、參與社會管理創新的平台、公正廉潔執法的窗口。積極參與網絡虛擬社會的建設管理，提高各級檢察機關領導和部門負責人對突發事件的預測預判、現場指揮、依法處置、輿論引導能力，充分發揮檢察機關在依法處置突發事件中的職能作用。
二、不斷提升檢察業務能力
1．職務犯罪偵查能力
職務犯罪偵查能力是檢察機關展開職務犯罪偵查活動，收集證據、查明犯罪事實、偵破職務犯罪案件的能力。對檢察機關來説，必須高度重視職務犯罪偵查能力的培養和提高。
（1）增強摸查線索的能力。要建立兩個“定期”制度，一是要建立與紀委、監察、審計、工商、税務、公安等相關單位的定期聯繫制度，增強捕捉案件線索的靈敏意識，把多發、易發職務犯罪的部門和崗位作為工作重點；二是要建立內部機構定期聯繫制度，自偵部門與批捕、起訴、控申、民行、監所等業務部門的負責人及內勤要“常來常往”，各科幹警樹立“全院一盤棋”的思想，拓寬內部機構協同作戰、配合移送線索渠道，從各部門轉辦案件中發現案件線索、挖掘線索，尋找案源。[6]
（2）增強蒐集證據的能力。要認真研究初查工作的特點、規律和方法，在初查中除了限制人身自由、財產自由的偵查措施外，大膽運用包括科技手段、外線偵查方式在內的各種偵查措施，在案件初查階段偵查人員就要不失時機地收集和固定證據，採用多種方法保全證據，防止初查對象乘機串供、翻供、訂立攻守同盟、轉移贓款贓物，使案件偵查陷入被動局面。
（3）增強審查訊問的能力。在審訊犯罪嫌疑人時採取法律政策攻心，突破其心理防線，運用各種審訊手段，使犯罪嫌疑人如實供述自己的犯罪事實、認罪伏法。在關鍵環節上要反覆訊問，採用讓犯罪嫌疑人自書供詞、同步錄音錄像等補強證據的方法，以解決行賄受賄、濫用職權、徇私枉法等一對一證據中口供易變的難題。
（4）增強用活強制措施的能力。在偵查職務犯罪時，應靈活運用偵查措施和強制措施，不斷給犯罪嫌疑人施加壓力，促使其放下僥倖心理，好好配合，提升職務犯罪偵查的實效。
（5）增強運用信息技術的能力。充分運用檢察信息技術，積極網上初查、網上比對、網上舉報等。針對當前職務犯罪日益智能化、技術化的發展趨勢，偵查人員要高度重視運用諸如計算機硬盤恢復、互聯網查詢、手機定位、ATM定位、麥克風偵聽、電話偵聽等科技手段來打開“突破口”。
（6）增強辦案安全防範的能力。要注意增強保密意識，對案件線索來源、舉報人嚴格保密，對初查對象、初查目的、制定的初查方案以及初查、偵查中使用的技術措施、錄音錄像等手段嚴格保密。要注意辦案安全，在佈置案件偵查工作時，對犯罪嫌疑人以及可能涉及到的證人情況作充分的瞭解，作好訊(詢)問過程中的應急措施，在訊(詢)問時應由法警配合辦案人員，以便隨時處置可能發生的安全風險。
（7）增強依法獨立辦案的能力。第一，要進一步解放思想，加快偵查辦案方式的轉變，堅決克服依賴監視居住強制措施辦案、依賴“兩指”、“兩規”手段辦案的做法。第二，加強偵查專業人才隊伍建設。第三，健全職務犯罪取證制度，完善證人保護制度。
2．公訴能力
公訴能力主要體現在：一是證據審查能力。二是事實認定能力。三是法律論證能力。四是舉證質證能力。五是法庭辯論能力。要提高這五項公訴能力，必須要注重以下幾個方面：
（1）制定科學完備的“育苗”方案。檢察機關應結合，着力在培育公訴人上下功夫，突出培養“六學”公訴人，即學理論、學業務、學社會、學經濟、學科技、學典型，系統地制定相關公訴人培訓方案，建立健全“周學、月講、季考、半年研討”學習制度，並要求公訴人每週確定一個學習重點，每月進行一次講座，每季度舉行一次業務知識測試，每半年開展一次理論研討活動，力求掌握最新最前沿理論知識。
（2）探索開放互動式的學習模式。公訴部門採取“走出去，請進來”的學習方法。邀請相關人員進行普通話培訓、法學理論知識講座、社會科學知識講座等，提高公訴人的語言表達能力、法學理論功底和相關法學邊緣學科知識。開展“檢察官律師辯論賽”，由公訴人擔任辯方，律師事務所的律師擔任控方，換位控辯提高公訴人的邏輯思維能力。
（3）開展豐富多彩的業務競賽。公訴部門每季度開展一次以“聽、查、研、考、寫”為形式的業務競賽活動。即：聽案件，訓練綜合表達能力；查訊問記錄，訓練收集審查證據能力及記錄能力；研究辦案中遇到的問題，訓練分析問題，解決問題的能力；考應知應會知識，訓練基本素質；寫作各類公文，訓練文字表達能力。每次競賽的冠軍作為年終評先表模的重要條件。
（4）營造調查研究的良好氛圍。要將檢察調研、信息宣傳工作作為公訴人業務學習、提高技能的有效抓手，採用“壓（擔子）、傳（經驗）、帶（新人）、改（文章）”相結合的方法，抓好指導。積極引導幹警開展實用性調研活動，進一步培養幹警提高分析問題、解決問題的能力，力求使公訴人做到“多閲讀、勤動筆、善思考、會總結”。
（5）組織新穎活潑的庭審觀摩。“開展‘兩庭’活動，即抓實觀摩庭和抓好競賽庭，提高公訴人庭審實戰能力。”[7]從案件審查到提起公訴，從庭前訊問提綱、舉證提綱、答辯提綱及公訴意見書的準備到庭審活動，做到全員聯動、互幫互學，確保觀摩庭、競賽庭的效果。
3．刑事訴訟監督能力
（1）深化對刑事訴訟監督工作的認識。刑事訴訟監督是檢察機關法律監督的重要內容，只有強化刑事訴訟監督，才能促進公正廉潔執法，更好地實現公平正義。
（2）突出刑事訴訟監督工作的重點。檢察機關要把人民羣眾的關注點作為訴訟監督的着力點，努力做到敢於監督、善於監督、依法監督、規範監督。要對放縱犯罪、侵犯人權、司法不公、司法腐敗等問題，加大監督力度。在立案監督和偵查監督中，既注意監督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、立案後消極偵查和違法撤案等放縱犯罪的問題，又重視監督糾正違法立案、刑訊逼供、濫用強制措施、嚴重違反法定程序等侵犯人權的問題。在審判監督中，堅決糾正裁判不公、罰不當罪、侵犯人民羣眾正當權益等問題，對刑事審判特別是有罪判無罪、量刑畸輕畸重的監督。強化對監管所刑罰執行和監管活動的監督。健全對違法收押、超期羈押、體罰虐待、違法釋放解教等違法監管活動的發現和糾正機制；加強對刑罰變更執行的同步監督；強化對服刑人員減刑、假釋、暫予監外執行等重點環節的監督和監管活動監督，促進監管場所依法管理。加強民事審判和行政訴訟監督，繼續探索開展對民事執行活動的監督和督促起訴、支持起訴等工作。嚴肅查處司法工作人員貪贓枉法等犯罪，切實加強對司法不公不廉的監督。正確處理政法各部門之間協調配合與監督制約的關係，改進監督方法，增強監督實效，共同維護司法公正和法制權威。
（3）完善刑事訴訟監督工作的機制。加快《國家檢察監督法》的制定，儘快修訂完善《人民檢察院組織法》，制訂切實可行的《檢察官法》實施細則，以分步推進檢察監督的法律體系建設。通過立法儘快補充修正完善刑訴法及其司法解釋中關於訴訟法律監督的未完善條款及關於訴訟法律監督的保障性規定。要儘量細化與刑事訴訟監督相配套的有關操作細則。鑑於目前檢、法兩家司法解釋相互矛盾和公、檢、法、司各行其是的現狀，建議中央統一司法解釋權，確保司法活動的高度統一和公正。應從立法、人財物管理和體制制度上強化檢察機關上、下級垂直領導機制建設。建立健全行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，積極推進行政執法與刑事司法銜接的信息平台建設，拓寬立案監督的渠道。建立健全與公安、法院的溝通與聯繫機制，及時通報案情，統一執法標準，加強相互協作，使訴訟監督工作常態化、規範化。
三、不斷提升檢察管理能力
1.檢察機關決策能力
（1）要強化現代決策理念。現代決策要講求科學、民主、依法進行。檢察決策要遵循現代決策理念，同時也要遵循檢察工作規律，將“理性、平和、規範、文明”貫穿於檢察決策過程之中，提升決策科學化水平。
（2）要高度重視調查研究在決策中的重要作用。沒有調查就沒有發言權，檢察機關相關決策的制定與出台都需在前期充分的調研基礎之上作出，這樣才能立足檢察實際，最大效力的發揮決策的指導性作用。
（3）要進一步完善決策程序。程序是決策質量的保證。在充分發揮院黨組、檢察委員會、檢察長辦公會的基礎上，進一步完善和健全決策的程序。
（4）要完善決策的評價機制。對決策進行科學合理地評價，是判定決策優劣和再決策的前提和基礎。要制定決策的科學評價標準。
（5）要強化對決策的監督和實施。要建立決策失誤責任追究制度，健全反饋、評估和矯正機制，主動接受社會監督。同時要抓好有效決策的實施，保證決策落實。
（6）要加強決策制度建設。健全以黨的民主集中制為核心的集體領導和個人分工負責相結合的決策制度，做到科學決策、民主決策、依法決策。加強黨組制度建設，建立切實可行的操作性規範，充分發揮黨組會的作用。要加強檢察委員會建設。
（7）要大力提高決策者的綜合素質。要按照科學、民主、依法決策的要求，優化科學決策的人際環境，努力提高決策者的素質，這是提高決策水平的根本要求。
2.檢察業務管理能力
（1）科學合理設置內設機構。通過對檢察機關內設機構的合理設置，最大化的發揮人力資源優勢，可以最有效地合理搭配，達到管理工作的最佳狀態。
（2）重視業務控制模式建設。一是檢察程序控制建設。二是檢察行為控制建設。三是檢察質量控制建設。
3．檢察人事管理能力
（1）實行檢察人員分類管理制度。根據國外檢察官分類管理的經驗和我國檢察職能的特點，筆者認為，把檢察人員分為三類進行管理比較合理：即檢察官，包括主訴檢察官、主偵檢察官和主辦檢察官，對這類人員按照檢察官法進行管理；檢察事務官，包括主訴、主偵、主辦檢察官的助手（書記員）、技術官員、行政管理人員，對這類人員按照國家有關公務員管理的規定進行管理(檢察官等級不應適用於行政管理人員)；司法警察，對司法警察按照警察法進行管理。實現檢察人員分類管理，是檢察人事管理科學化、檢察官職業化、科學的人才觀的要求，有利於建設高素質的檢察官隊伍。
（2）建立科學合理的激勵機制。1943年，美國心理學家馬斯洛發表了《人類動機的理論》一書。在這本書中，馬斯洛提出了著名的人的需求層次理論。在他看來，人的需求有一個從低到高的發展層次。低層次的需要是生理需要，向上依次是安全、愛與歸屬、被尊重和自我實現的需要。自我實現指創造潛能的充分發揮，追求自我實現是人的最高動機。激勵機制，就是根據這一“需要理論”而實現的一種管理方法。人民檢察院的管理組織和管理者，要充分調動檢察人員的工作積極性和創造性，必須運用好目標激勵、創優激勵、典型激勵、榮譽激勵、感情激勵、人才激勵、獎懲激勵等激勵機制作用，使他們滿足自己的合理需求，滿懷激情去完成法律監督工作任務。
（3）建立科學合理的業績評價體系。根據不同類別、不同崗位的要求制定崗位工作目標、工作內容、工作規範、工作責任，制定客觀的評價標準，改進和規範考核方法，增強考核的科學性。採用民主測評和管理績效評估等方式綜合評價幹警的德、能、勤、績、廉表現，依據考核結果進行人員的調整、交流、輪崗、培訓等，把考核結果作為任用、晉升、獎懲、培訓的依據。
（4）完善選人用人制度。完善中層幹部、檢察委員會委員、檢察員、助檢員競爭上崗、一般幹部雙向選擇機制及檢察長助理、科長助理、後備幹部培養管理機制，嚴格獎懲制度，讓德才兼備、品學兼優的檢察人員在最合適的崗位上盡其所能、建功立業，讓不稱職的人員退出檢察崗位另找出路。
（5）建立檢察官職業保障制度。檢察官的職業保障包括職務保障、職業保障及人身和財產保障等內容。
4．檢察政務管理能力
（1）實行規範化管理。檢察政務管理必須遵循黨的方針政策和國家的法律法規及規章制度，建立健全檢察政務管理工作的規章制度，用制度管人、案、事、物，管理細化、量化、標準化，加大制度的執行力，避免管理上的漏洞。
（2）堅持科學化管理。堅持科學地設置內設機構，堅持科學的管理方法，堅持科學地配備政務管理人員，堅持持續不斷地提高檢察政務管理人員的素質。要推行部門之間協同化。要制定相關制度，理順部門間的工作關係，避免部門之間相互推諉的現象發生，整合部門職能，提高工作效能。要與上級院業務主管部門之間、與同級各相關部門之間及院裏各科室之間實現良好關係，有效保證各項檢察工作的順暢運轉。
（3）堅持民主化管理。要推行人、財、物、事管理陽光化。對涉及幹警切身利益的事項，幹警最為關注的問題及院內重大事項，及時在網上公示，接受全院幹警的民主監督。堅持做到辦公經費使用、、物品採購領用網上公開、績效考評結果、人事變動網上公開，增強政務管理透明度，形成了人人蔘與管理的良好氛圍。
（4）堅持現代化管理。實行辦公辦案現代化管理，做到偵查手段科技化、辦案實行信息化、檔案管理數字化、公文處理電腦化、檢察統計網絡化，從而促進法律監督工作優質、高效。



[1] 鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版。


[2] 李江：《在保障發展中提高法律監督能力》，《檢察日報》2009年9月4日。


[3] 盧樂雲：《增強檢察機關的懲治和預防腐敗功能》，《求是》2009年第24期。


[4] 《十六大以來重要文獻選編<中>》，中央文獻出版社，2006年第1版。


[5] 廖騰瓊：《和諧社會視野中的檢察法律監督能力建設》，《社會科學家》2008年第7期。


[6] 章元珍：《構建偵查一體化機制的思考》，《法制與經濟》2008年第10期。


[7] 李寶景：《淺議如何加強個人公訴能力建設》，《法制與社會》2008.09（中）。