地方政府機構改革綜述
在21世紀來臨之際， 我國的政府機構改革進入最後攻堅階段———地方政府機構改革階段， 其成敗將最終決定這次改革能否最終圓滿完成。由於地方政府機構改革有其特殊性和複雜性，難度更大，困難更多， 因此引起不少學者和實際工作者的關注與重視。在研究地方政府機構改革的重大意義時， 大家認為: 目前地方政府機構設置的基本框架， 是在計劃經濟體制的條件下逐步形成的， 一些深層次的矛盾和問題雖經多次改革仍未得到根本解決。其存在的突出問題如權力過分集中， 機構臃腫龐大、人浮於事， 行政管理層次不夠明晰， 機關領導集體多頭， 機構編制法制不健全等越來越明顯地暴露出來。機構設置、職能配置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出， 政企不分、政事不分、政社不分使大多數的社會責任和矛盾集中到政府的身上， 導致政府工作陷入了紛忙無序狀態。與市場經濟不相適應的地方行政管理體制， 嚴重地制約了地方經濟的發展和改革開放的深入。地方政府機構改革已到了非搞不可的程度。響應黨中央的號召， 加快地方政府機構改革的步伐， 有利於建立社會主義市場經濟新體制， 完善社會主義行政管理體制， 推進政治體制改革； 有利於提高地方政府機關人員素質， 建立優化、精幹、高效的公務員隊伍； 有利於克服官僚主義， 密切黨和政府與人民羣眾的關係， 保證國家的長治久安。
一、機構改革應堅持的原則 戴均良分別撰文對減少地方政府機構改革發表了看法。戴均良認為我國行政區劃依憲法為三級制和四級制並存， 其中的四級制僅指設有自治州和地級市的地方， 但近年來過去虛的一級地區已逐漸由不得虛轉實， 還出現一些憲法規定之外的新情況， 如市管市、市和市轄區管鄉鎮等問題。在1980 年至1997 年的17 年間，全國共新增地市縣區117 個，近20 萬個行政編制， 再加上新增的事業編制（一般是行政編制的3 —4 倍） 和超編問題普遍存在， 這117 個地市縣就總計增加了上百萬吃“皇糧”人員。因此作者提出下一階段的地方政府機構改革要根據實際需要，嚴格控制地市縣區數量，防止因行政區劃調整而增加機構和人員編制，同時，針對縣的規模過小帶來加大行政管理成本， 增加財政負擔；整體經濟能力弱，難以集中財力物力搞大項目的經濟建設；不得於中心城鎮建設，形成區域經濟中心等問題， 應在這次地方政府機構改革中適當撤併一些規模太小的縣， 這樣有利於精減機構， 減少人員，減輕羣眾負擔，促進地方經濟發展。
二、如何實施政府職能轉變吳知倫提出要把轉變職能這一理論層次上的概念落到操作層次的具體實施上， 關鍵是看政府職能部門原有的審批事項減少和規範了多少， 並公之於眾，接受監督，此其一；其二，在設計改革措施時，不能只看它能否對不合理的政府機構有所衝擊， 而要看政府機構的管理社會事務時具體行為能否改變，把企事業單位和老百姓是否滿意作為落腳點。
李章澤認為在具體操作上關鍵是要大力培育社會中介組織，順應“小政府，大社會”的改革趨向，吸納和承接從政府分離出來的部分職能， 與政府一道共同對社會生活各個領域進行管理。中介組織的發育程度是政府職能確定的一個重要參數， 在一定程度上制經約着機構改革的深度與進程，同時，中介組織還可及時填充政府撤離的空缺，防止產生社會失控現象。
肖巧雲則認為轉變職能首先要科學理解政府職能的基本含義，在此基礎上明確促進政府職能轉變的主要力量是國家通過法律授權， 縣級政府機構改革的前提條件應是能過上級授權， 並通過法律賦予行政權力而實行的政府職能轉變。沒有這個前提，縣級政府的職能是不可能轉變的， 也就沒有真正意義上的機構改革。其次，要明確在經濟體制轉軌時期縣級政府最大的職能就是為市場主體提供平等競爭， 有序發展的經濟環境，促進縣域經濟發展。其三是要明白在政府基本職能之間，應強化管理運行職能。在管理運行職能的計劃、組織、控制三項職能之間， 應強化控制職能；在基本職能的政治、經濟、文化、社會四項職能中，強化政治和社會兩項職能，尤其要加強其中的民主職能、環保職能、社會保障職能， 削減經濟職能，從而在此基礎上，制定政府機構的規模、層次、數量、運行方式等改革方案，積極穩妥進行機構改革。
毛世清認為此次地方政府機構改革的重點是轉變經濟職能。我國政府的經濟職能主要是:“統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督”。這一職能的實現，主要是通過對經濟事務實施公共管理，而不是從事經濟活動來完成，主要職責在於管理，主要是維護本地市場的正常秩序，維護本地消費者的利益。必須緊緊抓住政企分開這一核心，解決好兩個層面上的分開。一個層面是把政府的社會經濟管理責任和政府的國有資產管理責任分開， 通俗地説就是把官員的角色同老闆的角色分開； 另一個層面是把出資者的所有權與企業的法人財產權分開。從而建立一種政府與市場、企業三位一體的有機協調的三者之間的雙向互動機制，使政府能把主要精力放在經濟的宏觀調控、建立並維護市場規則、進行社會公共服務和管理國有資產上。
張國慶認為，地方政府機構設置上，應遵循實事求是原則， 對於必設機構， 要堅決執行，“自行確定”機構就是各級地方政府根據自己實際情況來確定，要以客觀需求和自身條件為準則。對精簡指標，也應實事求是，如果一個地方市場發展不健全，生產力和社會發展水平比較低，精簡機構和分流人員的指標就要酌情考慮，不必“一刀切”，否則就會影響到社會的安定團結。根據政府在市場經濟條件下的三項職能， 首先要加強宏觀調控部門，提高人員素質。其次要設立基礎建設、社會保障、資源保護、資訊傳播部門， 最後是大力壓縮和精簡專業經濟管理部門，留下少數人實施行業規劃，制定行業政策，進行微觀規制。
三、突破舊有觀念，推進機構改革
李梅從治道變革的角度認為中國縣級政府的機構改革需要與治道變革相適應， 着眼於治道變革的過程，來實施中國縣級政府的機構改革，為此要實現四個“相應”。第一， 地方政府機構改革與市場政府的進程相適應。縣政府的工作重點是抓好農業，同時抓好鄉鎮企業和第三產業。縣級機構改革， 總的方向是走“小機關、大服務”的路子，減少對企業和基層的行政干預，進一步發展服務體系，逐漸從單純的管理職能更多地轉化為服務職能。第二， 地方機構改革與中國民主政府的進程相適應。改革的直接目標可以主要是改善行政績效， 但也要與政治體制改革相適應， 以完善公共行政政治權威基礎和政治責任制度為目標，來建設政治體制的基本框架，進一步加強縣級政府、人大及其常委會對縣級政府領導班子的監督， 並切實落實縣級政府領導班子的個人責任及集體責任。第三， 地方機構改革與中國多中心自主治理政府的進程相適應。首先， 縣政府應進一步理順與省、地、市政府及鄉鎮政府的關係， 真正把決策權力落實在最小權力單位， 即在成本效益完全內部化的最小單位上。其次， 還需進一步注意多樣化，在過去劃分縣級政府機構類型指標人口、工農業總產值、土地面積的基礎上， 進一步增加一些變量，使分值更能反映中國各個縣的多樣性。第四，地方政府機構改革與中國法治政府的進程相應。在行政行為的基礎上，逐漸依法進行機構改革，與中國法治政府的進程匯流條件成熟時不妨制定《縣級政府組織法》， 然後由各縣人大制定實施細則， 使兩者共同成為縣級政府機構設置、變更的章。
顧傑以突破論從五個方面指出此次政府機構改革的突破點，一是突破舊觀念，儘快走出地方政府機構改革的認識誤區。這些誤區是先改革先吃虧；機構改革難以走出“怪圈”，“改也白改”；機構改革就是減人，“只要人減了，機構改革就成功了”。二是突破理想模式，立足現階段，努力探索轉型期地方政府機構改革的規律。處於轉型期、新舊體制交替期、磨合期的地方政府機構改革， 必然帶有一定的過渡性和不確定性，因而改革不可能一蹴而就，不能用將來要實現的成熟的市場經濟條件下的政府職能模式來裁決和要求今天的地方政府機構改革。三是突破簡單的“上下對口論”， 堅持“一地一策”的改革思想。四是突破“單兵獨進”的觀念，應多管齊下、整體配套，追求綜合改革效益。主要是黨政改革配套、政企改革配套、政事改革配套三個方面。五是突破“瓶頸”，拓展分流渠道，擴大吸納空間，實現更多更好的安置。為此可採取“退、轉、斷、輪、派、培”的六字方針。
大家重點討論了以下體制的改革問題:專業經濟管理部門體制的改革問題。專業經濟管理部門的改革是行政管理體制改革的重要組成部分，也是改革的難點之一。其管理體制主要存在政企不分、條塊分割公司機關人員老化、人員經費難落實和體制難建立、職能難轉變、人員難分流的問題。解決這些問題要按照社會主義市場經濟的要求， 轉變政府職能， 實現政企分開， 把企業生產經營管理的權力切實交給企業， 調整和減少專業經濟部門， 逐步把現有專業經濟管理部門撤銷或改組為不具有行政職能的經濟實體， 或改組為政府授權的經營國有資產的單位和自律性行業組織。關鍵是加速現有職能的轉移， 將行政和行業職能移交給政府和綜合經濟部門， 社會管理職能移交給社會， 國有資產監管職能移交給政府國有資產管理部門，技術性和服務性職能移交給社會中介織。同時， 組建重點企業集團並授權經營國有資產； 下放權力， 大力發展區域經濟； 剝離工業公司的行政和行業管理職能， 組建行業管理辦公室； 組建國有資產經營司。 我認為目前機構膨脹、人員超編、機構編制反彈的主要原因在於“事業發展、派個人管”，“發下一個紅頭文， 又添機構又添人”， 過分強調上下對口， 編制觀念淡薄、管理失控、監督檢查不利等。要推進機構改革順利進行， 鞏固機構改革的成果， 防止機構編制工作中的不正之風， 必須理順上級政府與下級政府之間的關係，最大限度地淡化部門職能利益化傾向，儘快研究制定機構編制法規， 對機構編制管理的基本原則、內容、程序、權限、紀律等作出明確規定， 確立各級機構編制部門執法主體地位， 建立健全必要的執法監督制度， 逐步實現地方政府機構、職能、編制的法治化。
中共中央、國務院關於地方政府機構改革的意見
（一九九九年一月五日）
進機構改革是黨的十五大提出的戰略任務，是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。當前，國務院機構改革順利進行，取得了重大成果，必須抓住有利時機，適時進行地方政府機構改革。這不僅有利於同國務院機構改革相銜接，保證政令暢通，而且有利於促進地方經濟發展和維護社會穩定。為此，現就地方政府機構改革提出如下意見。
一、地方政府機構改革勢在必行。
改革開放二十年來，特別是黨的十四大以來，在鄧小平理論和黨的基本路線指引下，地方機構改革取得了積極進展。但是，目前地方政府機構設置的基本框架，是在計劃經濟體制的條件下逐步形成的，由於歷史條件的制約和宏觀環境的限制，一些深層次矛盾和問題雖經多次改革仍未得到根本解決，機構設置、職能配置與社會主義市場經濟發展的矛盾日益突出。
一是政企不分，政府直接干預企業的生產經營管理活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不清和決策失誤，難以發揮市場在資源配置中的基礎性作用。
二是政事、政社不分，一些應由社會自我管理或主要由社會中介組織和事業單位解決的問題，也由政府部門包攬起來，把過多的社會責任和矛盾集中在政府身上。
三是政府部門管理體制不適應社會主義市場經濟的要求，部門權力利益化的傾向，造成一些部門、地區、行業之間的分割和封鎖，加劇了部門、行業和地方的保護主義，阻礙了公平競爭和市場體系的培育、發展。
四是地方各級政府機構龐大，職責交叉，人員臃腫、結構不合理，財政負擔沉重，尤其是貧困、邊遠地區的財政更是難以為繼。
這些矛盾和問題的存在，不僅滋生官僚主義和文牘主義，助長貪污腐敗和不正之風，影響黨和政府與人民羣眾的關係，而且直接妨礙經濟發展和社會穩定，必須下決心進行地方政府機構改革。
二、改革的目標和原則。
地方政府機構改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理幹部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的地方行政管理體制。
實現上述改革目標，必須堅持以下原則：
——按照社會主義市場經濟和社會發展的要求，轉變政府職能，實現政企分開。把政府職能切實轉變到經濟調節、社會管理、公共服務等方面上來，把企業生產經營和投資決策權真正交給企業，把社會可以自我調節與管理的職能交給社會中介組織。
——按照精簡、統
一、效能的原則，調整政府組織機構，精兵簡政，裁減宂員，優化結構，提高效率。
——按照權責一致的原則，合理劃分事權，理順條塊以及行政層級之間的關係。界定部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。
——按照實事求是、從實際出發的要求，結合地方各級政府行政管理和地域特點、經濟社會發展水平、市場發育程度、人力資源狀況，制定具體方案，進行分類指導，因地制宜地推進改革，在實踐中補充完善。
——按照依法行政的要求，加強行政管理的制度化、規範化和法制化建設，逐步由行政手段管理轉向依法管理；加強機構編制的管理監督，建立機構編制管理與財政預算管理相互配套協調的約束機制。
三、職能轉變和部門調整。
省一級政府要切實履行區域經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律、法規和方針、政策，制定區域性的經濟社會發展規劃，加強社會主義精神文明和物質文明建設，創造公平、公正、公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區、條塊分割；政府機關不再辦經濟實體，已經辦的要限期脱鈎，解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關係，主管部門不再直接管理企業，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加快企業改組；加強對農業和農村工作的領導與協調。調整省級政府機構設置，建立與國務院機構框架大體協調的省級政府組織結構。
1、需要加強的部門。省級政府綜合經濟部門要強化區域經濟調節職能，發展
計劃、經濟貿易以及財政部門的主要任務是，貫徹執行國家關於國民經濟和社會發展的方針政策和發展戰略，以市場為導向，對本地區經濟社會發展實施區域調節與管理，保證國家宏觀調控順利進行並促進地區經濟社會發展。
加強執法監管部門。全國大中城市所設的區工商行政管理局、質量技術監督局逐步實行省以下垂直管理體制。環境保護部門領導管理體制改為雙重領導，以地方政府為主。將藥政、藥檢和藥品生產流通監管職能集中起來，組建藥品監督管理部門。
農業、水利、林業行政管理部門保持基本穩定，林業部門的職能要轉到保護和發展森林資源上來，封山育林、種草種樹，擴大林草植被，綠化國土，改善生態環境，林業資源較少的省（自治區）可將林業部門與農業或環保部門合設。
2、不再保留的部門。地方各級政府不再設置工業、商業、物資管理部門和各種行政性公司，其政府職能併入經貿部門。行政性公司按照政企分開、公平競爭、自主經營的要求進行改組。省級政府對國有重點企業的監管，可以採取派出代表參加監事會的方式，也可以採取派出稽察特派員的方式進行監管。
水產（海洋水產）、畜牧、農墾、農機等機構改建為經濟服務實體，實行政企分開，其政府職能併入有關部門。
3、需要調整的部門。有條件的省（直轄市）組建信息產業機構，按照設計、生產、開發、使用相結合的原則，實行統一規劃、統一佈局、統一管理，防止重複建設，促進信息產業發展。
四、精簡機構和人員編制。
省級政府工作部門分為組成部門和直屬機構。省級政府組成部門的設置應與國務院組成部門基本對口，以利於工作的銜接。地方各級政府一般不設置與國務院辦事機構對應的機構和部門管理的機構。國防動員的辦事機構設置由省一級政府在制定地方機構改革實施方案時通盤考慮。
將省、自治區政府工作部門由現有的五十三個左右（含委、廳管理機構）精簡為四十個左右，經濟不發達、人口較少的省（自治區）精簡為三十個左右；直轄市政府工作部門由六十一個左右（含委、廳管理機構）精簡為四十五個左右。省（自治區）政府組成部門一般稱委、廳，直轄市稱委、局，直屬機構一般稱局。省級政府機關人員編制精簡幅度原則上參照國務院精簡比例進行，逐步、分期達
到精簡一半左右，新組建的重慶市根據具體情況，區別對待。
五、需要注意的問題。
1、堅持既要積極又要穩妥的方針。這次地方機構改革，是改革開放以來機構變化較大、人員調整較多的一次，加上下崗職工的問題比較突出，一些地方去年遭受了歷史罕見的水災，今年又要慶祝建國五十週年和對澳門恢復行使主權，所以，保證安定團結尤為重要。必須注意把機構改革同推進社會經濟發展、保持社會穩定結合起來，避免出現大的震動。要切實加強組織領導，做耐心細緻的思想政治工作，做到思想不散，秩序不亂，人員妥善安排，國有財產不流失，工作正常運轉。
2、注意與國務院機構改革相銜接，確保中央政府政令暢通。這次國務院的機構改革，在各部門主要職責的界定中，把應由地方政府承擔的職責切實下放給地方。地方各級政府特別是省一級政府，要注意進行配套改革，使各項職責切實得到落實。凡屬於省一級政府的職權，要在確定省級政府有關部門的職責中予以明確；凡屬於市、縣政府的職權，要交給市、縣。
3、（略）
4、結合實際，做好人員分流工作。基本要求是：帶職分流，定向培訓，加強企業，優化結構。各地要根據當地的實際情況，積極探索人員分流的具體途徑和辦法。人員分流的時間，可用三年左右；貧困、邊遠以及少數民族地區可以適當延長。通過人員分流，優化機關公務員隊伍和基層工作人員隊伍結構，提高整體素質。
5、切實改進工作方式和工作作風，提高辦事效率。地方各級政府機關要進一步完善行政運行制度，規範行政領導職權，避免扯皮推諉，嚴格行政紀律，監察失職瀆職行為。所有機關工作人員，都要忠於職守，勤政廉政。
6、在改革的同時加強管理，逐步實現政府機構、職能、編制、工作程序的法制化。為確保機構改革順利進行，鞏固改革成果，各地要建立機構編制管理預算約束機制和監督懲處制度，加大管理的力度和權威性。凡違反規定擅自設立機構、自行增加編制、超編進人、超配領導職數，中央和地方各級政府要按照管理權限從嚴查處。
機構改革涉及改革、發展和穩定的大局，涉及部門權力和幹部的切身利益，各級黨委和政府要在以江澤民同志為核心的黨中央領導下，按照統一部署、分級負責的原則，加強對機構改革工作的領導，研究制定方案，按程序報批後，認真組織實施，保證機構改革任務的順利完成。
註釋
〔1〕這個文件在收入本書時作了刪略。
好範文原創投稿
市地方政府機構改革工作宣傳計劃
為營造我市政府機構改革良好輿論氛圍，推動地方政府機構改革順利進行，參照我省其他市州作法，結合本市實際，制定如下宣傳計劃。
一、宣傳時間
2010年元月—5月。
二、宣傳載體
中央編
辦《機構編制工作動態》、中國機構網、省政府門户網、荊楚網、湖北日報、湖北人民廣播電台、《湖北人事》雜誌、湖北省人事編制信息網、市委市政府信息刊物、鄂州日報、鄂州電台、電視台、鄂州人事人才網
三、宣傳內容
黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》，黨中央、國務院有關地方政府機構改革的安排部署和政策要求，中央編委和中央編辦領導同志的講話精神，省委省政府批覆的《鄂州市人民政府機構改革方案》及我市制定的實施意見，市領導在政府機構改革動員大會上的講話精神，市委、市政府和省編委領導講話、批示及改革進展情況等。
四、方法步驟
1、動員階段（月日—月日）：主要任務是，宣傳市政府機構改革動員大會情況，政府機構改革的重大意義、重要舉措、指導思想、改革原則、改革內容、機構調整等。在全社會營造理解改革、參與改革、支持改革的良好氛圍。
2、實施階段（月日—月日）：主要任務，一是圍繞機構變動和調整情況，宣傳新組建部門的掛牌和調整部門的整合情況，重點宣傳新組建部門的名稱變化、職能配置、運行情況和機關新氣象等。二是圍繞各部門“三定”擬訂工作，宣傳制定和修訂完善部門的“三定”工作的進展情況。就部門“三定”工作，市編辦主任方明同志接受鄂州日報等新聞媒體的專訪。
3、總結階段（月日—月日）：主要任務是，市政府機構改革完成後，對各部門改革的總體情況進行回顧和總結。
五、組織實施：
（一）信息報送：
1、中央編辦《機構編制工作動態》、中國機構網、湖北省人事編制信息網相關宣傳信息由編辦負責報送；
2、省政府門户網、荊楚網、《湖北人事》雜誌、市委市政府信息刊物、鄂州人事人才網相關信息由局辦公室負責報送。
（二）新聞宣傳：省市各級新聞媒體的新聞宣傳由辦公室統一組織協調、策劃和實施
1、動員大會當天的消息由辦公室負責聯繫省市新聞媒體現場採訪；
2、改革實施階段在鄂州日報專版登載政策解讀、方局長接受新聞媒體專訪相關稿件由編辦負責提供；
3、改革過程中相關進展情況報道由局辦公室根據改革進程和領導安排負責策劃、組織相關媒體採訪。
市人事局
市編辦
2010年 元月20日
一、基層對縣鄉機構改革的一些顧慮
在調查中我們瞭解到：不少縣鄉幹部對鄉鎮機構改革的走向心存顧慮，有的怕鄉鎮機構一古腦地撤銷，自己工作沒着落；有的擔憂鄉鎮政府成為縣級政府派出機構後，職能懸空，工作不好抓；有的擔心機構改革後，鄉鎮原來的債務由誰承擔；有的擔心改革遭到既得利益者抵制，難以執行等等。
二、機構改革對幹部調整帶來的困難
目前，全省正在進行“三超兩亂”治理，機構改革勢必會要精簡機構、裁汰宂員，但是目前幹部出口有限，很難及時消化分流人員，怎樣妥善安置分流人員是一件非常棘手的事情。從現實看，減人難度很大，特別是減支的效果更多地體現在今後和長遠。主要是農村就業渠道窄，鄉鎮幹部大部分素質相對偏低，年齡偏大，再就業比較困難，再加上農村社會保障嚴重缺失，如果精簡力度過大，會增加就業壓力，可能形成一股新的“上訪流”，增加社會不穩定因素。
近年來，隨着市場經濟風險在不斷增加，企業職工普遍感受到了生存競爭的壓力，而機關事業單位則旱澇保收，舒適無憂，自然使許多人趨之若鶩，形成千軍萬馬奔向機關的局面。於是出現相當數量的地方政府機關人滿為患，嚴重超編。而且，越是這樣的超編人員，其背景越複雜，神通也越大。其互利關係、血緣關係、裙帶關係糾纏在一起，真要將這些吃慣財政飯的人分流出去，直接觸及其根本利益，這在實際操作中的阻力是可想而知的。同時，精簡機構所引起的部門利益的調整，也會給地方政府的操作帶來困難。
三、對縣鄉機構改革的幾點意見建議
第一，行政機構改革和行政部門設置不應以降低行政成本為目的，而應以更好地提供公共服務為方向。在轉向工業化、市場化、城市化、法制化過程中，需要行政機構提供更多的公共服務，並將公共服務向基層、民眾延伸，不應將公共服務上收。一方面應強化鄉鎮行政的公共服務功能，另一方面要加大對鄉鎮行政的人力資源、物質資源的配置。
第二，在縣級行政，應該擴大行政部門之間的權力制衡機制，構建平衡的權力結構。一方面繼續推進鄉鎮黨委書記“公推直選”，另一方面擴大縣人大對行政部門的制約和監督作用。將鄉鎮的職能重新定位，並加以明確《行政許可法》為依據，改變責任無限大，權力無限小的現狀。關鍵是要按照市場經濟規律和公共財政的要求，切實轉變發展經濟的方式方法，從過去招商引資、直接投資上項目、抓生產經營，轉到為農户和各類經濟主體創造穩定良好的政策環境上來，轉到提供快捷周到的服務上來。
第三，加快縣鄉機構管理立法。當前中國急需制定行政組織法和相關的程序法，對行政結構和職能作出法律的規定，防止行政結構和職能隨領導的變動而不斷調整。要加快機構管理法制化的步伐，實現機構組織、職能、編制、工作程序的法制化，嚴格控制機構膨脹，堅決杜絕人員增加，要建立機構編制管理預算約束機構和監督懲處制度，加大管理的力度和權威性，對違反機構編制管理的行為要嚴格追究紀律責任和法律責任。
總之，當前縣鄉級行政結構還是延續計劃經濟時代的模式，即按上級的計劃設計出來，顯然不適應當前的市場化、城市化和工業化這樣的現實。這是問題的癥結所在。要解除這樣的癥結，建立一個合理、規範、高效和透明的行政結構，迫切需要從法律上對上下級行政結構和職能作出明確的分工界定，這樣才能使縣鄉兩級行政更好地服務於民眾和社會經濟發展。
有關地方政府機構改革的文獻綜述：
新一輪地方政府機構改革的特點與對策
【參考文獻：領導科學 2011年 05期王振海； 劉文儉； 青島行政學院； 青島行政學院管理學教研部；】
根據此篇文章，與前四次改革相比，新一輪地方政府機構改革具有的鮮明時代特點：
特點一是鼓勵地方因地制宜、大膽探索。在機構設置方面，中央對機構具體設置形式、名稱、排序等，不統一要求上下對口，有條件的地方課加大機構整合力度，合併一些職能相同相近的部門，甚至允許一個部門對應上級幾個部門。
特點二是以轉變政府職能為核心。機構改革在職能定位、理順體制、機構設置、責任界定、層級分工等各個環節，都緊緊圍繞並體現政府職能轉變的要求，突出強調地方政府要更好履行職責和服務於經濟社會發展。
特點三是責任被提到了前所未有的高度。中央關於地方政府機構改革的意見要求，在賦予部門職權的同時，明確其承擔的責任，要通過“三定”（定職責、定機構、定編制）工作，實現權責統一，有權必有責、用權受監督、違法要追究，推動責任政府建設。
特點四是首次提出機構編制備案制度個層級調劑制度。中央要求，要嚴格執行機構編制審批程序和備案制度。改革過程中，人員編制雖然總額不得突破現有規模，但是在同一層次內，可以根據職能的調整，對人員編制實行動態管理，實現有增有減，優化結構；如需跨層級調整必須按程序報批。這在歷次地方政府機構改革是首次，是針對新一輪改革的特別創新之舉，充分體現了原則性與靈活性的結合。
推進新一輪地方政府機構改革要體現：
1、城鄉一體原則。地方政府機構改革應當遵從“城鄉一體化”發展原則，在機構設置和職能整合上要體現土地利用和城鄉規劃、城鄉產業發展、城鄉基礎設施建設和公共服務、城鄉勞動就業的統籌，以更好地促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。
2、滿足需要原則。一要滿足市場經濟發展的需要；二滿足社會發展的需要；三滿足利益多遠的需要（充分考慮地方利益、地區利益、行業利益、階層利益的平衡，既要構建合理的利益配置機制，又要防止追逐違法利益）；四要滿足技術發展需要（轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，整合政府資源，再造工作流程，減少管理層級，實行扁平化管理）
3、統籌兼顧原則。統籌兼顧職能設置、權利配置、府際改革（即統籌上下級政府機構改革，以利於形成上下合力1。使得行政成本1+12）各種內外上下級關係。 1 石亞軍，施正文。探索推行大部制改革的幾點思考[J]。中國行政管理，2008（2）：9-11
4、系統整合原則。整合職能、權責、機構（“堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確前有部門，分清主次責任，避免職能交叉重疊，政出多門；着力解決權責脱節、、推諉扯皮等問題”）、機制
5、制約性協調原則。一是政府整體和部門之間決策權、執行權和監督權的制約性協調；二是部門內部的決策權、執行權和監督權的制約性協調。三是上下級政府之間的決策權、執行權和監督權的制約性協調。
6、分步實施原則。
一、總體設計地方政府機構改革方案，形成包括市、縣及鄉政府近期元氣改革目標的整體方案。
二、分類分層對待，對省、市、縣、鄉政府改革和不同類型機構的改革，既要明確共同性，又要體現差異性，照顧到各層級和不同類別的不同特點。三是要穩步推進，儘可能減少改革多帶來的負面效應和消極成本。
推進新一輪地方政府機構改革的對策思路
1、以中央的總體戰略部署新一輪的對策思路。（中央下發的《關於地方政府機構改革的意見》的八個方面）
2、既注重與中央的對應性，又體現自身特色。在省級政府層面，應儘量與中央大部制同構，體現對應性；省級政府以下的地方政府，除必須上下對口的部門以外，根據自身特點建構組織體系，實現異構化，可能更助於大部制改革效用的發揮。可以根據自身實際情況，各有側重地設置政府機構和配置只能，
如，海南省立足本省實際，將省旅遊局更名為省旅遊發展委員會，並由省政府直屬機構調整為組成部門，部門排序也靠前，並且突出其節慶、文化、和會展、規劃項目建設、人才教育培訓、旅遊監製等職能；
3、注重從國家權力結構上推進改革。要把地方政府機構改革方案納入政治體制改革方案中，從國家權利結構上進行調整，要明確劃分黨的職能權限，通過完善黨委常委會的組成結構2，適當擴大黨領導成員交叉任職，減少領導職數，撤併黨委和政府職能相同或相近的工作部門，有的可以實行“兩個牌子，一套人馬”切實解決機構重疊問題，以此提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源。
前幾年，紀委與監察部門通過改革合署辦公、聯動作戰，成效顯著，為下一步在大部制改革中整合地方黨政部門提供了有效借鑑。
4、科學合理地設計部門調整思路。（“加減乘除法”可參考【《領導科學》2011年5月下，第464期；32~33，王建中】 ）
5、借鑑國內先行地區的成功經驗。例如：深圳市的大部制改革意在尋找部門規模與職能的平衡點，成都市大部製表現為向“重點部門”開刀，浙江富陽的大部制改革則以“專門委員會”打破部門利益。主要經驗包括：一是領導重視、上級推動；二是努力減小改革阻力；三是正確處理編制和職能的關係；四是有效實施部門整合；五是清晰界定各部門的職能權限。
縱向政府間關係調整：地方政府機構改革的新視野
2 關於深化行政管理體制改革的意見[N]。人民日報，2008-03-05（1） 李瑞昌。大部制改革中地方政府面臨的挑戰與應對策略[J]。嶺南學刊，2008（3）：4-9 【參考文獻：張緊跟。 縱向政府間關係調整：地方政府機構改革的新視野。中山大學學報（社會科學版） 2006年第二期第46卷】
根據此文章，從一些典型個案來看，當代政府機構改革陷入困境的深層原因在於沒有理順縱向政府間的關係，形成了縱向政府間機構設置整齊劃一的結構。
改革開放以來，我國地方政府機構改革採取“先試點、後推廣”辦法取得了明顯成效。但從20世紀80年代確立的縣級綜合改革試點來看，許多地方後來都不同程度地陷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的困境，或成效一般，或收效甚微。
如何改革能走出困境呢，本文認為，要調整中國縱向政府間的關係：
首先文章以福建石獅縣、內蒙古自治區卓資縣、陝西省黃龍縣、海南省等地區的地方政府機構改革為例，分析了導致這些類型的地方政府機構改革陷入困境的原因：
除了市場經濟體制不健全使得政府職能沒有轉變到位、行政機構在缺乏有效制度約束下具有自我擴張的本性等一般層次原因外，更深層次的原因在於縱向政府間關係沒有理順，傳統體制下形成的“職責同構”模式仍然得以保留，即縱向的、不同層次的政府在職能、職責和機構設置上高度統一和雷同。簡單地説，就是在當代中國，每一級政府幾乎都管理相同的事情，中央政府和各級政府之間事權不明、職權不專3。除了少數如外交、國防等專用有事權屬於中央政府外，地方政府所擁有的事權幾乎完全是中央政府的“克隆”。職責上的同構，必然導致在縱向政府間的機構設置上，過分強調政府管理的統一性而忽視了不同層級和不同地域地方政府管理的多樣性，往往將政府職能配置與機構設置的上下對口作為一個先決條件。
而造成中國縱向政府間“職責同構”和地方政府機構設置雷同的原因是：
1、這一模式是中國自秦朝以來歷代王朝中央集權傳統的歷史遺傳（中國地域廣闊，交通不便和信息阻滯的背景下，中央對地方的控制力、中心權利對全國的輻射力都會漸次減弱；
2、在體制轉軌時期，強調縱向政府間機構對口設置的做法並沒有隨着體制改革而發生根本性變化（原因：一是由於傳統體制形成的路徑依賴和政府運作的慣性，使得這一傳統體制下的制度性安排仍然被保留下來；二是由於縱向政府間關係由“動員型體制“轉變為”壓力型體制“後，為了實現經濟趕超和完成上級政府下達的各項指標。各級政府不得不將各種任務和指標層層量化分解，下派給下級政府，並責令其在規定的時間內完成，然後根據完成的情況進行政治和經濟的獎懲。
從西方發達國家的實踐和國內深圳、順德的實踐來看，地方政府機構設置的多樣化與國家制度統一性、與中央統一性的原則規定在各地區的貫徹實施是不矛盾的。所以地方政府有因地制宜地設置機構和配置職權的權力；從職能上看，發達國家的地方政府有權根據本地區的事蹟需要，自行決定其具體管理權限，法律有特別規定的除外。從組織結構上分析，發達國家的地方政府機構設置是從本地區事蹟情況出發來設計的，不具有完全的結構模式。比較成功的案例有深圳和順德（有關這兩個地方改革的具體內容，參見汪玉凱主編：《中國行政體制改革20年》，中州古籍出版社 1998年版，第126~130、182~192頁）
總結改革開放以來中國地方政府機構改革的經驗教訓，我們認為單一制和計劃經濟傳統等導致的地方政府機構設置同構化是“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹“的深層次原因。進一 3 劉靖華，姜憲利，等。中國政府管理創新（施政卷）[M]。北京。中國社會科學出版社出版社。2004 步改革的基本思路應該是在轉變職能、厲行法治等的基礎上調整縱向政府間的關係，給予地方政府在機構設置上的自主權，轉變傳統觀念，不必強求縱向政府間在機構設置上的整齊劃一。
廣東省高州市政府機構改革向縱深推進
關於地方政府機構改革，廣東省高州市2011年3月底初步完成市級政府機構改革任務，市政府工作部門原有29個，調整與設置為26個。按照打造服務型政府要求，該市繼續將改革向縱深推進，形成“調研－改革－評估－再調研－再改革”的良好格局。其改革具有很多可借鑑之處：
（1） 加強領導，周密部署。從2009年12月25日成立政府機構改革領導小組到通過《高州市人民政府機構改革方案》，至2010年12月24日召開政府機構改革會議，要求在2011年1月進行機構掛牌、領導班子任免等工作，所有機構按新“三定”規定開始運作。 （2）制定政策，深入調研。該市改革方案確保市政府機構個數、人員編制總量兩個“不突破” 規定的前提，按照統一的原則、標準和尺度，實現“轉變政府職能，理順職責關係，進一步調整組織結構、合理配備編制，推進政府高效協調運轉”的改革目標。改革前，市編辦對市直部門的工作量大小和職能增減以及原有編制數、在職人員數等情況進行認真分析和研究，直接深入到涉及機構和職能調整的市直相關部門召開座談會，廣泛聽取各部門對改革的意見和建議，並加強與兄弟市縣之間的聯繫，學習和借鑑他們的經驗做法。對涉及多個部門的職責分工問題，主動牽頭，召集部門面對面協商，最終形成一致意見
（3）合理“三定”，理順職能。一是嚴格執行省、市規定的機構限額數量，清理和規範議事協調機構；嚴格核定編制和領導職數，實現全市行政編制總數只減不增；採取擠、壓、調的辦法，調劑盤活行政編制；實現後勤服務人員社會化。二是理順部門職責關係8項，解決多頭管理問題。三是取消行政審批事項23項，將30項職能轉移給事業單位或中介組織承擔，使政府職責由管理型向服務型轉變，解決職能“錯位”問題。
（4）科學評估，深化改革。部門“三定”後，圍繞深化改革目標，涉及社會管理和公共服務事項，該辦通過科學的評估、調研等工作，增加其相應職能。目前，該市機構改革繼續縱向深化，已調整有關部門多項社會管理和公共服務職能，切實為經濟中心建設提供了行政體制保障。
【參考文獻：中國機構編織網
廣東省高州市編辦
時間：2011-07-19】——青年網
地方政府機構改革意義何在
【參考文獻：郭巍青。我們應當積極推動地方政府機構改革。2010-07-15】 作者:郭巍青，中山大學行政管理研究中心教授、政務學院教授，博士生導師
[新聞背景：廣東省政府日前召開省市縣政府機構改革工作電視電話會議，貫徹落實黨中央、國務院關於地方政府機構改革的精神，動員、部署廣東地方政府機構改革工作。廣東這次政府機構改革的特點體現在突出探索推進大部門體制、突出轉變政府職能這個核心、突出強化部門責任、突出先行先試等“四個突出”上。（詳見羊城晚報3月25日A1版、3月31日A1版）] 轉變職能的意義就是進一步理順政府與市場、政府與社會的相互關係。所謂理順，指標是“四個分開”，即政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。應該承認，轉變職能與政企分開，是喊了很多年的口號。民間有戲言，抗日戰爭八年都勝利了，怎麼這政企分開分了30年還不成呢？然而另一方面又必須看到，制度建設註定是一個漫長的過程。從大的尺度上看，中國還是屬於現代管理制度並未完全健全的國家，還需要持之以恆的努力。以改革開放30年為基礎而向前展望，政府職能轉變事實上面對新的挑戰，也具有新的內容。這主要包括兩個方面：一方面，我們已經擁有了產能巨大、多元成分的市場經濟，而且日益與全球經濟體系相互交織。怎樣既能靈活駕馭併合理監管這樣的經濟體系，又能防止巨大的商業利益對公共機構與公職人員的腐蝕？這就要求在政企分開和政資分開方面有更加完善的制度建設。另一方面，科學發展觀的實現，光靠政府與市場的“二人轉”還不夠，還需要“三腳架”，即需要發育良好的社會。因此，通過政事分開、政社分開而理順政府機構與事業單位、政府機構與社會組織的關係，就變得非常重要。
推進大部制改革，則是這次地方政府機構改革的一個鮮明特色，它的意義在於進一步提高政府機構本身的能力與效率。由於國務院機構已經按照大部制原則實行了機構改革，所以省一級政府也就需要按同樣原則向上對接。因此，省級政府機構改革最為明顯可見的內容就是某些機構部門的調整合並。例如，重慶加大整合力度，將原有的市農辦、市農業局、市農機局、市農綜辦4個部門資源整合，成立新的市農委。此過程中還相應地減少了一些處室與人員，也就是同時具有精簡機構的效果。不過還有另外一個方面需要注意。大部制是一個方向性的原則，各個省、區、市的改革，還是擁有根據實際情況與實際需要而靈活安排的自主空間。這就會出現一種情況，省級政府與中央政府之間，各省級政府之間，有些機構的名稱和權限並不是一一對應的。由此會帶來哪些優劣利弊，對於政府間關係會有哪些影響，可能還需要實踐的檢驗。體現自主靈活性的機構安排，是否有利於調動地方積極性，促進各項事業又好又快發展，則考驗主政者的智慧。
地方政府機構改革的第三個重要內容是推進省管縣體制的改革與完善，它的意義在於理順省級以下的機構關係、權力關係以及財政關係，強調擴權強縣。從廣東省以及其他一些省份的情況來看，這的確是有必要的。隨着經濟社會的發展，縣域經濟和縣級治理能力問題變得突出，原有的市管縣體制已經不能適應新的發展要求。通過省管縣體制的完善，將會有利於加大對落後地區與基層的扶持力度，從而有利於縮小地區差距，實現均衡發展。
可以將以上三個方面的內容歸納為理順關係，提高效率，強化基層，它們同時也是衡量這次政府機構改革成效的重要指標。最後需要強調的一點是，國際金融危機的出現，對政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此時的政府機構改革，可以看作是政府的自我調適與積極學習。中國已經開始在全球治理層面上承擔更大的責任了，這不僅意味着中國的經濟實力具有全球影響力，而且意味着，中國應當具有與這樣的實力相稱的治理經驗與治理模式，包括國家層面的治理與地方層面的治理。它應當是可以仿效、可以分享的。因此，我們應當積極推動政府機構改革，向着更高的目標走。
廣東省市縣政府機構改革將有六大動作 雖然是2004年的新聞報道，估計對於老師或多或少也有一定的作用 【參考文獻：東北網。 2004-3-3】
核心問題是轉變政府職能， 這次市縣政府機構改革總的精神是“大穩定、小調整”，有三大原則：一是因地制宜，二是權責一致，三是依法行政，改革主要內容涉及六個方面。 這次改革的重點是整合部門職能，理順關係，集中力量解決行政管理體制中的一些深層次矛盾和問題。一是要實現公共行政體制的創新，二是要解決政府職能轉變這一核心問題，三是要為後續的行政管理體制改革奠定基礎。這次改革還鼓勵各市、縣積極探索，大膽推進，適當加快行政管理體制改革步伐。配套改革須跟上會議還要求各市縣要結合政府職能調整和轉變，按照必要集中和適度分散相結合以及權力責任相一致的原則，合理劃分市與縣區、縣區與鄉鎮的職能和權限，處理好垂直管理部門與當地政府的關係。此外還要抓好綜合行政執法試點、電子政務建設、城鎮行政管理體制改革、鄉鎮機構改革、事業單位管理體制改革、機關後勤體制改革等各項配套改革工作。
市縣機構改革六大動作
一、國資委將可組建到市
目標：深化國有資產管理體制改革，規範國資委的職能定位、運作機制和管理方式。 動作：國有企業較多、國有資產規模較大的市可參照省的做法，組建市政府國有資產監督管理委員會；國有資產較少的市不單獨設立國有資產管理機構，縣原則上不設立國有資產管理機構，但均要明確相關機構履行出資人職責，承擔國有資產管理職責。
職能：市設立的國資委為市政府特設機構，列入市政府工作部門序列，市政府授權市國資委代表國家履行出資人職責，實行管資產與管人、管事相結合。
二、發展計劃局改組為發展與改革局
目標：加強地區經濟社會發展的綜合協調，一手抓發展，一手抓改革，以改革推動發展，以發展促進改革。
動作：參照省的做法，將市縣發展計劃局改組為發展和改革局，市縣發改局、經貿局、外經貿局理順職責關係，進一步解決職能交叉、工作扯皮的問題。
職能：把改革和發展密切結合起來，使改革更好地為發展服務，進一步提高綜合協調區域經濟社會發展的有效性。
三、鹽業公司改為經濟實體
目標：繼續推進流通管理體制改革，理順鹽業行政管理體制。
動作：參照省的做法，保留市、縣經濟貿易局和對外貿易經濟合作局。將市、縣鹽業公司改為經濟實體。 職能：不變
四、單設部門重點監管食品藥品
目標：加強食品安全和安全生產監管體制建設。 動作：在藥品監督管理局（分局）的基礎上，組建市、縣食品藥品監督管理局；市、縣安全生產監管機構的設置維持現狀，不單獨設置，因當地安全生產形勢確需單設的，在上級批准的機構限額內設置。
職能：市縣藥品監督管理局仍實行省以下垂直管理體制，繼續行使藥品監管職能，劃入衞生部門的保健品、化粧品的安全監管、行政執法職能，增加對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織開展對重大事故查處的職能。
五、重計生也重人口工作
目標：加強人口與計劃生育工作，促進人口與經濟、社會協調發展和可持續發展。 動作：將市、縣計劃生育局更名為人口和計劃生育局。
職能：綜合協調人口和計劃生育工作，加強人口發展戰略研究，推動人口和計劃生育工作的綜合治理。
六、綜合設置城市管理機構 目標：加快城市管理體制改革。
動作：在整合現有城市規劃、建設、國土資源、房屋管理、市容環境衞生、城市綠化、市政園林等部門職能的基礎上，進一步綜合設置機構。 職能：不斷完善職能配置，理順工作關係。
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