中央與地方事權劃分改革構建穩定的財政關係

中央與地方事權劃分改革構建穩定的財政關係

摘要：自新中國成立起，我國的財政改革便走上了慢慢長征路，但中央和地方的事權劃分一直未能走向規範化、細節化。分税制改革雖有成效，但未能實現中央和地方在事權、財權上的平衡。進入新時代後，我國開始推進建設現代財税制度，推動國家治理能力現代化。本文首先從事權的基本認識出發，考察我國財税改革的歷史演變和現存問題，認為推進中央與地方的事權劃分改革是具備必要性和緊迫性的。其次，結合前人研究和重要文件指出了事權劃分改革的新進展，提出了新時代中央與地方事權劃分的新特點。再次，結合過去財税改革問題的教訓以及財税改革的新形勢，論述了事權劃分的推進在未來需要關注的難點。最後，圍繞事權與財權、財力與支出責任的整體協調關係，對構建穩定的中央與地方的財政關係提出改善建議。

關鍵詞：事權劃分財税制改革財政關係

事權劃分，不僅僅是中央和地方政府職能的劃分問題。它不可避免地與財權、財力、支出責任有着密切關係，是一個整體性的財税制度問題。1994年開始的分税制改革使得財權上收中央、事權下沉地方，基層財政困難問題凸顯。地方政府圍繞着如何籌錢這一問題，採取了多種舉措，為風險埋下了重大隱患，如跑部前進問題，土地財政問題，政府債務問題等。

目前，我國新一輪財税體制改革正在持續推進之中。黨召開的十九屆五中全會當中提到，更加堅定的提升全方位加深變革的高度，不單單要維繫中國特色社會主義體制以及國家治理體系的平穩和不間斷，並且還需要儘快編制出國家治理體系，促使治理能力趨於現代化，和民眾需求的相關體制相互適應，促使我國特色社會主義制度愈發健全，創造新的發展態勢，拓展發展機會。變革中央與地方事權劃分，建設現代財税制度，這對國家治理趨於現代化以及經濟社會發展的可持續都有積極意義。

另外，我國憲法清晰的指出“一切權力屬於人民”，人民代表大會制度負責權力的踐行，實踐中的表現形式是“全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會”，人民代表大會組織選舉，構建了國家行政機關、審判機關、檢察機關，這些機關從根本上來説都是踐行權力的主體。《憲法》規定的權力歸屬分為全國和地方兩個層次，可再次證明中央與地方事權劃分的必要性和重要性。

一、現階段事權劃分改革進展

有關中央和地方事權的劃分，中央政府和地方政府職權範疇的劃分實際上和體制變革緊密相關，和財政體制變革之間存在直接性的關聯。現如今部分調研當中探究了政府間的財政關係，在其中也有關於事權劃分狀況的探究。最先探究上述情況的人有孫開。1995年，時任財政部副部長謝旭人指出政府職能在某些方面界定不夠明確，影響了事權的科學劃分。2010年，財政部科學研究所對各國的財政體制進行比較，對政府間基本公共服務事權的配置問題作了深入探討，並對改革開放以來的中國財政體制改革中的財權事權劃分的經驗和問題進行了研究。2014年，時任財政部長樓繼偉所強調的“現代國家治理要求科學界定國家公共權力邊界”，在實踐層面的落實，往往十分棘手。現階段中央和地方事權劃分雖已進行了一定程度的改革，但是依舊並不科學，尤其是在事權和財權方面存在不吻合的情形，造成地方財力稀少，面臨嚴峻的舉債，對於地方公共商品以及公共服務的供應有消極影響。

十八屆三中全會清晰的指出了財政迴歸本源，這也是國家治理的前提和關鍵支撐，之後中國開啟了新一輪的財税體制改革。同時，這次會議還首次提出了要建立現代財税制度，清晰的提到要合理的強化中央的支出責任以及事權。《中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號）當中提到了合理強化中央的支出責任和財政事權，並且在《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發[2018] 6號）當中清晰的提到了相應的變革建議以及變革的步伐。習近平總書記在十九大報告當中清晰的提到，要更迅速的構建現代財政體制，確保權利和責任的明細，保證財力配置合理以及地域分配合理，維繫好中央以及地方的財政關係。從結果導向上來看，現代財政制度構建的邏輯歸宿是事權和財權、財力和支出責任的均衡。合理提升共同財政事權方面的權利以及支出責任，推進事權和財權有效聚集到中央，依靠中央進行頂層設計，整體推進和戰略引導，地方政府抓落實，即找準定位又突出特色，可以在短時間內緩解基層財政困境，推動基礎性公共服務的均等化，兜牢民生底線。因此，這一階段的進展使得財權的重心保持在中央，事權的權力重心也向中央靠攏。[1]

二、事權劃分改革的難點

（一）法律法規模糊阻礙事權劃分改革進程

對現行法律中已有的與事權相關的規定進行梳理，則不難發現這些規定多是模糊不清的。在方向上，依託事權的執行主體，我國《憲法》清晰的指出，中央以及地方的國家機構在職能和權利的劃分方面必須有中央的統領，利用好地方參與的熱情和活力，從中我們能夠知道，憲法最先注重的是中央統領，之後關注的是地方參與的熱情以及活力，藴含了我國中央與地方事權劃分應以中央為主導之意，但憲法和其他法律法規並未對如何實現統一領導和如何發揮地方主動性和積極性的具體措施做出規定。

（二）國有資產收益分配加大事權劃分難度

國企改革是我國改革的一個突破口，是中央推動與地方實踐上下結合的產物。國有企業一般“組織成本”很高，效率偏低，高層經營者實際上掌握了大部分剩餘控制權和部分剩餘索取權。因此，我國推進分權改革戰略，重新界定權利和責任，激發地方政府、基層組織、個人的主動性和積極性。

適度分權戰略的實施一定程度降低了組織成本，改變了企業躺在國家身上吃大鍋飯的問題，形成競爭機制極大調動了所有經濟主體的熱情和活力，不僅如此經濟貨幣化的步伐能夠延伸出新資源，但相應的管理制度未能及時制定，從而沒有行之有效的管理或者管理相對滯後。這樣一來，能夠藉助資源並且侵佔資源的經濟主體就會盡可能地獲取更多的利益，最終導致收入分配存在不均衡的情形，差別更加顯著，最後導致地方政府的相關活動出現錯誤。從根本上來説，國有企業難以確保政府和企業嚴格的分離，企業的發展必然受到政府的影響。另外，國有土地問題在某種程度上是國有企業問題的翻版。土地經濟越來越成為地方經濟發展的重要支柱，地方對土地市場介入很深，無法避免涉及土地收益分配的難題[2]。

地方政府對於土地財政的依賴程度越來越大，如果沒有土地收入，很多地方的基礎設施建設和公共服務所需要得資金是很難得到滿足的。不僅如此，中央政府的一些其他政策目標也要從地方的土地收入中佔一份額，如水利建設、保障房建設、教育等等。再者，我國地區發展不平衡，落後地區地方財政捉襟見肘，依靠中央轉移支付的資金比例非常之大。由此可見，相關國有產權中財權、財力的分配是不清晰的，由於地方過多承擔了中央的事權，地方在財力制約下勢必會導致事權落實的困難，國有產權收益分配製度需要規範化具體化。[3]

（三）深化改革進程和既得利益阻力激烈博弈

在步入變革深水區以後，變革以和已經獲取利益的出現了爭議。如果變革更加深化，那麼面對的阻礙也就更多。即使不考量中國和美國之間貿易爭端等外在因子，從國內現實狀況來説，在眾多領域因力量對峙而形成的改革僵局頻頻顯現，中間夾雜着諸多歷史遺留的複雜問題，通常很難通過一次性改革來徹底解決，許多問題的解決需要多輪“最小一攬子”的改革推進。儘管對深化改革、加快轉型已經強調多年，但“利益固化的藩籬”始終存在。[4]服務於全面改革的我國財税體制改革，需要周密設計，注重可行性，尋求多點突破、逐步向縱深推進，全力提升我國財政治理體系和財政治理能力現代化水平。

三、構建穩定的中央與地方財政關係

（一）強化中央事權和支出責任

要適時調整中央與地方政府之間的事權劃分方法，與經濟發展階段相適應，保證各個層級政府的支出責任和其財力相互吻合。整體來説，公共服務的受益範疇實際上必須和承擔這一服務的政府層級相互適應，完善中央以及地方財力和事權的分配體制，優化收入劃分和財力配置，確保落實支出責任，最大限度激勵地方政府提供公共服務和籌集收入的積極性。

借鑑財政聯邦制國家的實踐經驗，我國應當從兩兩關係的理順推進到各種關係的整體理順。總體上應積極考慮實現中央、省、市、縣級的組織結構，遵循整體化體制劃歸，一級政府（政權）、事權、財權、税基（費基）、產權、舉債權（用債權）、預算，不准許部分滿足的發生，也不准許藉助中央以及省級從上到下展開轉移支付，達到各級、各地政府“財權與事權相協調，財力與事權相匹配，事權落實於操作層面的支出責任之上”的境界。在中央與地方事權劃分的過程中，我國也可積極考慮明確法定主體和履職主體，藉助履行職責主體的手段來明確事權最後落實的流程劃歸到哪一級別的政府以及支出責任的擔負是不是履行事權的主體[5]。

（二）完善轉移支付，推動財力下沉

要更快完備財政轉移支付體制，調整變革轉移支付結構，強化財政均衡功能，實現區域間財政能力基本均衡。更深層次的健全政府間轉移支付體制，構建相應的轉移支付體系，促使一般性轉移支付的比重不斷提升，並且專項轉移支付更加規範，在數額方面也會不斷縮減，削減對地方政府配套方面的標準，減少立項的隨意性和盲目性，在着重發展事件以及突然發生的事件當中可以藉助專項轉移支付，例如重大災害的援救以及節能環保產業和新興產業。不僅靠“自上而下”的縱向“家長型”轉移支付制度，還需要橫向“兄弟型”轉移支付制度，建立省級和市縣級之間的橫向轉移支付制度，促進各地區基本公共服務均等化，促進保障橫向平衡機制[6]。

（三）加強法律體系建設，釐清責權範圍

落實財政法定原則，清楚地掌握中央政府以及地方政府的職能和責任，確保其規範。在成熟市場經濟的發達國家，政府間事權、財權和支出責任的劃分一般均通過立法予以規範和保障。在我國，政府間財政關係的優化絕大部分是藉助政府性文件來公開的，例如《決定》《通知》，所以造成政府間支出責任轉移到了下層，財政權轉移到了上層，事權和支出責任之間難以有效地銜接。探究最新的政府間財政關係優化，我們能夠知道財政法制建設尤為關鍵。例如編制《政府間財政關係法》，參照相應的法律條例來實施財政法定準則，藉助嚴苛的立法流程再次明確變革，在“中央權威”和“地方利益”兼顧基礎上，把各方的責任和權力明確下來，在法制基礎上形成新型的權利義務關係。

（四）創新性使用政策性金融機制

藉助豐富多彩的資本市場體系，拓展市場主體籌集資金的方式，促使實體經濟資產趨於證券化，對金融資源分配加以調整。為投資興業所服務。聯合國有企業變革以及混合所有制體制的創新，強化民生領域的投資融資力度，涉及能源領域和交通領域，藉助多元化的手段來協助企業籌集資金，有目的性地為雙創項目供應相應的金融綜合服務，例如股權服務以及信用貸款等等。完善銀行、保險、證券等機構資金對項目建設的投資機制。穩步推進新三板、區域性股權市場、“雙創”公司債券等資本市場融資工具發展，逐步放寬資金投資範圍，創新資金運用領域。此外，設立政府引導、社會參與、市場化運作的產業投資基金，在遵循法律法規以及管控風險的基礎上，鼓勵民間投資，並且激勵金融機構以及保險資金和全國社保基金等在評判風險之後藉助認購基金份額的手段加以參與。

（五）積極鼓勵引導PPP機制創新

結合特許經營、政府採購服務等手段來構建多元化的投融資體制，例如“政府投資+金融資本”、“政府投資+民間資本”，積極穩妥加快“法治化、陽光化、專業化”為規範發展關鍵內容的PPP建設，拓寬公共商品及公共服務的供應。對於政策的幫扶加以科學的管控，充分利用財務法律以及工程諮詢等專業機構的功效，提升項目決策的合理性以及項目落實的科學性和項目管控的專業度。還可以提倡非國有資本的投資人員藉助多元化的手段，積極的參與到國有企業的變革當中，例如收購股權以及股權置換等手段。確保各個項目地構建，例如民生工程以及重要的基礎設施和城鎮化建設等等，更快的推動全國投資管理體系的構建，包括企業年金管理以及基本養老保險基金和社會保障金。從公用事業以及電信領域、電力領域、石油領域、鐵路等行業出發，告知非國有資本便於優化的項目。[7][8]

國家治理的前提以及關鍵支撐就是財政。現如今的國家治理體系趨於現代化，這也歸功於財政制度趨於現代化。合理的財税體制能夠調整資源的分配，確保市場統一，並且有助於推動社會公平的實現，對於國家安定也有一定的積極意義。在十八屆三中全會的報告當中清晰地提到構建現代財政制度，充分利用中央以及地方熱情和活力，為公共財政的善用提供機制保障。“十四五”時期，面對複雜的政治、經濟、社會形勢，財政體制改革應聯通全局性的供給側結構性改革，力爭在政府間財政關係、投融資機制改革、預算績效改革、地方税體系建設和税制優化改革等方面取得決定性成果。在我國特色社會主義市場經濟建設過程中，將有效市場和有限的政府緊密關聯在一起，推動經濟前進，在中國現代化進程中努力從追趕到實現趕超。基於財政全域國家治理觀，我們必須將財政改革擺在國家治理現代化戰略高度，實現財政制度建設的歷史性升級發展，助力中華民族偉大復興。[9]

參考文獻：

[1]劉昆.我國的中央和地方財政關係[J].中國人大,2020（16）:51-55.

[2]樑尚敏.中央與地方事權劃分的難點何在？[J].四川財政,1995（03）:7-8.

[3]楊志勇.《分税制改革中的中央和地方事權劃分研究》.經濟社會體制比較,2015.

[4]於長革. 加快推進央地財政關係改革[N]. 中國經濟時報,2020-03-03（004）.

[5]樓繼偉.堅持現代財政制度主線完善中央地方財政關係[J].財政研究,2020（02）:3-8.

[6]楊志勇. 加大轉移支付引發的思考：如何重塑中央與地方財政關係[N]. 21世紀經濟報道,2020-06-11（004）.

[7]劉曄.十八大以來我國央地事權與支出責任劃分:回顧、評價與展望[J].財政監督,2017（01）:23-26.

[8]賈康,蘇京春.現階段我國中央與地方事權劃分改革研究[J].財經問題研究,2016（10）:71-77.

[9]賈康,吳園林.“十四五”時期我國財税體制改革問題及對策[J].全球化,2020（05）:5-17+134.