深化公務卡改革相關建議

深化公務卡改革相關建議

2016年2月，財政部、中國人民銀行印發了《單位公務卡管理辦法（試行）》，並選擇江蘇省和深圳市開展單位公務卡試點，這標誌着我國公務卡制度體系進一步完善。2007年，我國開始推行公務卡制度改革，通過近年來的不斷深化完善，已建立了財政部門和金融部門的聯動機制，擴大了國庫集中支付信息系統的信息範圍，實現了對財政資金的動態監控，對於保證預算資金安全、提高預算執行效果、預防和控制腐敗發揮了積極作用。

一、推行公務卡結算制度現狀

（一）公務卡內涵

公務卡是指預算單位工作人員持有的，主要用於日常公務支出和財務報銷業務的信用卡，公務卡制度的直接作用是將傳統現金支付結算改為用公務卡支付結算。作為公務業務的一種新型結算方式，公務卡操作可以概況為“銀行授信額度，個人持卡支付，單位報銷還款，財政實施監控”。公務卡，屬於銀行卡範疇，是一種支付結算工具。但是，公務卡不同一般意義上的銀行卡，公務卡是通過與銀行卡的獨特優勢相結合，而形成的一種新型財政財務管理工具和手段。推行公務卡制度，就是堅持公共財政改革方向，以公務卡及電子轉賬支付系統為媒介，以國庫單一賬户體系為基礎，以現代財政國庫管理信息系統為支撐，逐步實現使用公務卡辦理公務支出，最大程度地減少單位現金支付結算，強化財政動態監控，健全現代財政國庫管理制度。建立公務卡制度後，預算單位現行財務管理制度、報銷審批程序和會計核算辦法基本不變，但單位財務部門對持卡人申請報銷的公務支出，必須通過公務卡支持系統，予以報銷。公務卡管理的目標，就是要減少現金支付，提高財政財務透明度，進一步完善現代財政國庫管理制度。公務卡的消費支付及資金清算、信息傳送要運作建立在國庫單一賬户制度的基礎上，不能將資金轉出國庫單一賬户體系。預算單位日常公務支出，包括差旅費、會議費、招待費等日常公用支出和零星購買支出等，全部通過公務卡和相關的電子轉賬支付管理系統進行記錄，所有公務卡公務消費信息必須納入財政動態監控系統管理，做到“雁過留聲”，有據可查，滿足財政動態監控需要。

（二）推行公務卡結算進展情況

開展公務卡改革是貫徹落實十七大報告“關於深化預算體制改革、強化預算管理和監督”精神的一項重要措施，也是財政支付管理的技術手段和制度創新。

2005年4月，人民銀行會同財政部等九部委聯合發佈《關於促進銀行卡產業發展的若干意見》，首次明確提出了公務卡的概念，並結合這項業務的發展，要求所涉及的政府部門以及相關單位積極配合與推進。

2006年4月，九部委聯合發文和聯合工作會議都對推廣實施公務卡進行了工作部署，提出了明確要求。上海、天津、重慶、江蘇、湖北、湖南、河南、四川、廈門、深圳等省市都出台了專門的公務卡實施政策和管理辦法，推動行政事業預算單位實施公務卡結算方式，對於強化地方財政預算單位公務性支出管理、促進轄區銀行卡發展發揮了積極作用，併為公務卡在全國的逐步推廣應用積累了經驗，奠定了基礎。

2007年5月，財政部、中國人民銀行在武漢聯合召開全國公務卡應用推廣會議。會議提出在2007年下半年啟動試點工作，2008年在總結經驗基礎上擴大試點範圍，爭取2010年之前在全國建立起比較完善的公務卡管理制度，並在所有中央預算部門和地方省市兩級預算單位全面推行公務卡管理。

2008年1月，中央紀委、財政部、中國人民銀行聯合召開全國公務卡改革試點電視電話會議，提出力爭到2010年在全國建立起具有中國特色的公務卡制度，所有中央預算單位和地方省、市以及有條件的縣，都要推行公務卡管理。

2016年2月，基於個人信用且授信額度有限的個人公務卡已不能完全滿足預算單位支付結算管理需要，財政部、中國人民銀行探索推出由單位作為承債主體並能滿足大額支付需要的單位公務卡。

（三）推行公務卡結算成效

1．有利於完善國庫單一賬户體系。推行公務卡制度，要以國庫單一賬户體系為基礎，按照財政國庫管理制度改革關於賬户管理的有關要求，通過單位零餘額賬户向公務卡直接劃款，而不是另行設立中間實有資金賬户轉撥資金。公務卡制度與國庫單一賬户體系的有機銜接，保證財政資金在最終支付之前保留在國庫中，這也是現代財政國庫管理制度的核心內容和根本要求。

2．有利於提高公務支出透明度。相對於傳統“現金支付，先開支後報賬”的公務消費報銷制度，公務卡結算方式可以使預算單位的財務部門清楚地查詢到每一筆公務消費的單位和金額，加強了本單位的財務管理和監督。財政部門通過國庫集中支付動態監控系統對預算單位提取現金進行嚴格的管理和控制，單位財務部門通過公務卡交易的電子信息對本單位日常公務支出進行全面的管理和監督，加強了財政預算執行的監督力度，可以有效堵塞各種管理漏洞，減少貪污腐敗現象的發生。

3．有利於方便預算單位用款。推行公務卡制度，就是要通過銀行卡結算這一現代支付結算工具，儘量減少傳統現金管理方式下存在的繁瑣的管理和使用環節，進一步提高預算單位財務管理工作效率，減少財務部門工作量，並推動單位財務管理水平邁上新的台階。現行的公務卡結算方式簡化了行政事業單位的財務流程，大大減少國庫集中支付中的現金支付，免除了現金預借、開具支票、審核報銷等繁瑣環節，減少了財務管理的人力和作業成本，並可利用貸記卡的先消費後還款，在寬限期免息的功能，達到降低財務成本，提高工作效率的目的。另外，在公務消費時只需帶卡不需攜帶大量現金，也給工作人員帶來了許多安全和便利。

以焦作為例，2016年上半年，全市（不含温縣）1718家預算單位納入公務卡改革，新增單位8家；累計辦理公務卡39184張，較上年同期增加2082張；公務卡刷卡53301筆，較上年同期增加4022筆；公務卡報銷還款金額累計9261.72萬元，較上年同期減少401.73萬元，下降4.1% ；現金支出4075.21萬元，較上年同期減少3807.69萬元，下降48.3%；公務卡支出佔非轉賬支出比重為69.4%，較上年同期增長14.4%。

二、公務卡結算制度存在的問題

1．公務卡制度有待完善。公務卡改革的相關制度建設尚未完善，如現金支用管理、信用卡管理、報銷程序、會計核算、代理銀行選擇、動態監控管理等方面。如何加強預算單位和銀行的內控制度，減少公務卡風險尚需進一步探索。

2．監督有待加強。公務卡在使用後，預算單位沒有加強其監控，不及時與銀行以及刷卡機構進行核對，只要用卡人員持發票和刷卡憑證，就給其報銷。這樣就無法核實是否存在真實交易，公務卡的推行仍無法避免“虛開發票”、“湊票報銷”、“使用假髮票”等現象出現，仍然達不到推行公務卡制度的目的。公務卡消費明細信息和現金的提取情況只能在支付清算時才能反饋到支付系統中，無法實現對預算單位公務消費實時監控的作用。

3．持卡人信用影響單位。公務卡既可用於公務消費，又可用於個人消費。正因為可以用於個人消費，使部分人員利用單位作為擔保，任意刷卡消費，但又不及時歸還，如果持卡人因個人消費沒有及時償還，預算單位要協助代理銀行對持卡人進行追償，會給單位帶來一定麻煩，特別有些預算單位對持卡人調動、離職或其他特殊原因離開本單位時，沒有及時通知代理銀行維護相關信息預算單位，公務卡信息系統一直保留這些持卡人信息，如果這些持卡人透支公務卡沒有及時償還，單位會承擔一部分連帶責任，銀行會在一定程度上進行追償，進而影響單位在銀行方面信譽。

三、相關建議

1．完善公務卡相關制度建設。管理部門應該制定相關規章制度，探索擴大公務卡結算適用範圍目錄制度，明確公務卡支付報銷項目，逐步建立起完善、科學和易於操作的公務卡制度體系。指導和監督預算單位積極穩妥擴大公務卡使用範圍。從制度上明確公務卡結算適用範圍目錄制度的主要內容、實施方式等事宜，對公務卡強制性結算目錄和鼓勵性結算目錄的類別項目、管理規定等也作出明確，使公務卡制度指導性更強。建立了公務卡支出日報制度，做到發現問題及時排查和糾正。預算單位以管理部門的制度體系為綱領，制定適合本單位的制度體系。

2．加強監督，發揮公務卡應有作用。在公務卡改革實施中，必須堅持管理與監督並重，把公務卡支出監控管理作為公務卡改革的重要環節。按照公務卡制度改革有關規定，切實加強公務卡改革的組織領導，協調解決相關重點和難點問題。各相關部門應建立良好的協調溝通機制，各司其職，管理部門還要與監察、審計部門協作，及時開展對公務卡結算報銷業務的日常管理及賬務處理進行監督、檢查和審計，制定違反公務卡結算範圍的責任追究制度，保證公務卡改革的深入進行。

3．加快配套設施建設，改善公務卡用卡環境。加快公務卡配套設施建設和銀行卡受理環境建設，推動各銀行機構加大對用卡環境的投入，為公務卡的使用創造順暢、便捷的條件。加強信息系統建設，完善其功能，提高其處理水平和能力，確保信息及時傳遞，便於財政資金動態監控，充分發揮公務卡制度提高財政透明度的作用。為公務卡的使用創造順暢、便捷的條件，避免用卡環境建設滯後影響公務卡的推廣實施工作。

4．加強宣傳，提高公務人員正確用卡觀念。預算單位應該通過講座，印發宣傳冊等方式，讓職工瞭解公務卡的基本知識，深刻的體會使用公務卡的諸多好處，以及違反公務卡使用的相關責任後果，提高公務人員正確用卡積極性，這樣才能使公務卡制度加以推廣。

5．健全代理銀行激勵約束機制。研究和完善代理銀行綜合考評有關辦法，鼓勵銀行做好公務卡業務，為改革提供良好的外部支撐。細化代理協議中銀行承諾條款，規定違約責任和處罰措施，規範髮卡銀行行為，簡化辦卡手續，提高辦卡效率，為公務卡客户提供個性化服務，杜絕銀行卡辦理中的攤派、推銷 “任務卡”、“人情卡” 等現象。