[關鍵詞] 軍工固定資產投資；項目檔案管理；項目檔案驗收
[作者簡介] 賈守斌，中國電子科技集團公司第三十八研究所，安徽 合肥，230088
[中圖分類號] G273 [文獻標識碼] A [文章編號] 1007-7723（2012）11-0045-0003
隨着軍工固定資產投資工作的發展和國家對檔案工作重視程度的加強，項目檔案管理已成為軍工固定資產投資項目管理的重要組成部分，既是推進項目開展，保證項目質量，追溯責任的有力抓手，又是確保項目順利竣工驗收的有力保障。然而，在實際工作中，項目檔案管理工作還存在着不可忽視的問題。以下，筆者結合實際工作經驗談談這些問題產生的原因及其對策。
一、軍工固定資產投資項目檔案管理的重要性
（一）搞好軍工固定資產投資項目檔案管理是提升項目管理水平的必要手段
軍工固定資產投資項目檔案管理，不僅是對項目開展過程中產生的文件資料的收集、整理和利用，更是通過對這些文件資料的系統化和規範化，從文件的角度，對項目的推進實施有效的監管和控制。項目的文件資料，是項目從立項申請到最終項目驗收全過程全部行為的原始記錄，是驗證效果，追溯責任的有效憑證。所以，建設項目的推進，離不開對文件資料的全程管控。
（二）搞好軍工固定資產投資項目檔案管理是項目檔案工作本身的要求
根據國防科工局有關軍工項目建設和檔案管理的文件精神，軍工固定資產投資項目應建立配套的檔案管理機制，確保軍工固定資產投資項目檔案完整、準確和系統。從項目的立項申請到項目竣工驗收各環節的文件資料，都要嚴格按照《國防科技工業固定資產投資項目檔案驗收辦法》（科工辦[2007]161號文）的要求收集、整理、歸檔。從檔案管理的角度，項目實施過程中產生的能夠反映項目建設全貌的具有保存價值的文件資料都應按項目的計劃進度適時歸檔，作為國家的財富，長期或永久保存，以方便後人查詢和利用。項目檔案工作，既是項目管理的要求，又是一種社會責任，它不僅關係到這個項目的管理水平和項目實施效果，更重要的是它為建設單位乃至國家留下了寶貴的文件資料和精神財富，同時也為其他項目的開展提供了珍貴的第一手資料。
（三）搞好軍工固定資產投資項目檔案管理是確保項目竣工驗收順利通過的有力保障
《國防科技工業固定資產投資項目檔案驗收辦法》（科工辦[2007]161號文）中明確規定：“項目檔案驗收是項目竣工驗收的必備條件之一。未經項目檔案驗收或者項目檔案驗收不合格的，不得進行或者通過項目竣工驗收”。把項目檔案列為專項驗收，並具有一票否決權，可見國家對項目檔案的重視程度。把項目檔案列為專項驗收，既是從項目管理的角度對檔案管理提出了更高的要求，也是從檔案管理的角度，為項目的順利推進提供了有利的信息支持，是一項既有利於項目順利實施，又有利於提高檔案管理水平的“雙好”舉措。
二、軍工固定資產投資項目檔案管理中存在的問題
在項目開展過程中，從管理體制和管理方法上，項目檔案管理仍然存在一些問題，主要體現在以下幾個方面：
（一）管控乏力
由於項目檔案是整個項目建設過程的原始記錄，在項目建設過程中，應及時收集項目建設過程中產生的各類文件資料，並根據歸檔範圍表將有保存價值，能反映項目建設全貌的文件資料加以整理、歸檔，否則將會影響項目檔案的系統性和齊套性。在實際工作中，由於缺乏管理層的重視，在項目推進的各個環節上，沒有能夠有效地管控項目文件的流轉與歸檔，項目文件資料的流轉游離在項目管理的邊緣，經常造成項目文件資料的缺失，給項目的開展帶來阻礙。
（二）制度缺位
雖然國家出台了軍工固定資產投資項目檔案管理的相關規定，但部分單位項目檔案的規章制度建設仍處於缺位狀態，沒有根據本系統和本單位的實際情況及時制定相應的檔案管理制度。項目檔案的收集、整理方面，缺乏具有針對性的指導手冊或操作細則。有些單位雖然建立了相應的管理制度，但缺乏推進制度有效執行的保障措施，使得制度成為一紙空文，不能切實指導實際檔案工作。
（三）缺少制約
由於沒有合同條款的制約，再加上參建單位較多，容易造成大量應該歸檔保存的項目文件資料散失在外。在實際工作中，一些項目建設週期長，時間跨度大，項目檔案人員工作崗位變動頻繁，文件資料的交接缺乏有效監管，直接導致項目文件資料的缺失；同時又沒有相應的處罰與制約措施，這就給項目後期工作的開展造成阻力，影響到項目檔案專項驗收的順利通過。
（四）人才匱乏
一方面，由於對項目檔案的管理工作重視不夠，項目檔案工作人員的流動性較為頻繁，這就從人才管理的層面導致了項目檔案管理的不連續性，形成管理斷層，直接的後果就是造成檔案的遺失。另一方面，一些單位雖然設置了專職的檔案工作人員，但由於缺乏相關專業的培訓，檔案管理水平有限，導致檔案資料整理不規範，達不≮≯到項目檔案驗收的要求。
三、加強軍工固定資產投資項目檔案管理的措施
（一）加強領導，提高意識
要做好軍工固定資產投資項目檔案管理工作，必須加強對檔案工作的領導和宣傳，提高全員檔案意識。加強領導，即是通過領導責任制加強對項目檔案工作的管理，從管理的角度強化項目檔案工作在項目推進過程中的重要地位，進一步發揮項目檔案在項目建設過程中的重要作用。項目主管部門應通過各種方式宣傳項目檔案工作的重要意義，並通過檔案意識的提升，把國家對項目檔案管理的要求轉化為實際的工作流程，從每一份文件資料做起，切實做好項目檔案的管理工作。
（二）建章立制，細化標準
項目檔案管理制度，從某種意義上説，既是對項目檔案工作的一種約束，也是對項目檔案工作在項目建設過程中順利開展的有力保證。項目建設單位應根據本單位的實際情況，建立項目檔案工作的各項規章制度，明確相關部門的職責，完善歸檔流程，並根據項目具體情況，制定包括項目文件歸檔範圍、歸檔要求在內的一系列標準和操作細則，作為項目管理人員和項目檔案人員的業務指南，提升項目檔案員的業務敏感度和操作水平。
（三）明確崗位職責，加強業務培訓
建設單位內部各相關部門在項目推進過程中承擔着不同的職責，發揮着不同的作用。建設單位應梳理內部管理流程，明確相關部門在項目推進過程中的具體職責，並根據其職責在項目文件資料流轉的各個環節上設置第一責任人，負責該部門職責內文件資料的管理；同時，建設單位還應根據項目參與人員所在崗位，加強檔案相關業務的培訓，並積極開展與其他兄弟單位的業務交流，拓寬業務視野，提高檔案業務能力，從“人才”和“職責”兩個角度控制好項目文件資料的流轉，確保項目歸檔文件資料的完整、準確和系統。
（四）納入合同管理，明確歸檔要求
建設單位在與參建單位簽訂合同時，應增設專門條款，明確項目檔案工作的具體要求，確保項目檔案齊套與完整。納入合同管理，不僅是行之有效的具體控制措施，也是國家相關文件的明確要求。《國防科技工業固定資產投資項目檔案驗收辦法》（科工辦[2007]161號文）規定：“項目文件材料的收集、整理和歸檔納入合同管理，要求明確，控制措施有力”。 建設單位在與參建單位簽訂合同時，應將項目檔案管理的要求列出專門條款，納入合同之中，或列出“應提交文件資料清單”，作為合同附件，進一步明確歸檔要求，從法律上對參建單位的項目檔案管理工作形成有效約束，確保項目檔案的完整、準確和系統。
（五）認真自檢自查，做好驗收準備
在項目檔案專項驗收前，應開展項目檔案自查工作。檔案自查工作是推動軍工固定資產投資項目檔案工作，做好項目檔案驗收準備的有力抓手。檔案自查工作，應嚴格按照項目檔案驗收的標準，逐條檢查項目檔案的歸檔情況，並形成自查報告，作為整改依據，推動軍工固定資產投資項目檔案工作的進一步開展，為正式項目檔案專項驗收和竣工驗收做好準備。
軍工固定資產投資項目檔案工作，既擔負着守護國防核心信息，為黨和國家保存重要檔案資料的光榮使命，又是為建設單位做好項目文件資料的管理，從信息記錄的角度為建設單位管控項目建設質量，保存項目全部信息的重要管理行為，是軍工固定資產投資項目管理工作不可或缺的重要組成部分。
[參考文獻]
關鍵詞：水利工程；項目的檔案管理
水利工程項目的檔案能夠如實的反映出水利工程項目建設的全過程管理，它是水利工程項目的各項計劃制定及決策重要憑證與依據，並且對水利工程項目的安全運行以及發揮效益都有着重要的作用，水利工程項目的檔案管理是一個具有系統化的長期工作，水利管理工作中擁有極其重要地位。
1 水利工程項目檔案的管理重要性
水利工程項目檔案管理就是在工程建設、管理真實的記錄，其具有相關的憑證以及依據的作用。工程項目檔案的資料在工程的建設、維護、管理、改造等都具有極其重要不可替代作用，是水利工程技術管理人員勞動智慧結晶，是維護水利工程真實面貌重要的工作，它是貫穿整個水利工程項目建設全過程的。
任何一項水利工程項目從它的立項、項目的設計、項目的施工、竣工驗收，以及到項目的運行、項目的養護、項目的維修、項目的改造等等環節要經過不同的階段、跨越的時間段也是漫長的。在這全過程裏會由專業技術人員收集編制形成工程項目的檔案資料，但是每個工程項目資料的形成環節，或者是後期管理過程中出現任何紕漏都會產生隱患，甚者還會引發事故發生。因此對工程項目的檔案必須加強。另外工程項目檔案資料管理也是工程項目正常運行最基本保障。完善的工程檔案資料能讓以後的運行中，相關的管理人員能迅速熟悉整個工程的狀況，作好工程的維護以及維修改造，提高管理效率有重要作用，如果管理不到位會影響整個工程的運安全與效益。
2 水利工程項目檔案管理存在問題
（1）水利工程檔案管理的制度滯後的原因是由於工程管理體制，隨着發展，我國對水利工程建設管理的體制逐漸進行深入改革，水利工程項目的建設管理體制也隨之發生了變化，例如現行的招投標的制度、監理監督制度、工程竣工驗收備案的制度等等；政府的職能進行轉變，行政部門進行審批改革，重新修改了部分的行業的規章以及規範，從而使檔案管理的形式、內容、規定、制度等相應有了變化優化，但檔案管理制度、法規卻沒有及時進行調整與修改，工程項目的檔案管理沒有納入新的體制。
（2）對工程檔案管理的不夠重視，水利工程項目的檔案管理是屬於一項服務性並且專業針對性非常強的一項工作，應該高度重視。不過現實裏通常建設單位和主管單位往往忽視了其重要性，沒有專業技術的檔案管理工作人員，或者有專職管理人員但也只限於一種形式，沒有發揮其真正的作用，由此直接影響到工程檔案的質量，到最後無法形成完整無誤檔案資料，也因此帶給水利工程建設管理重大的負面影響。
（3）工程項目的檔案管理的制度不健全不完善，管理的水平不高；規章制度不健全，也沒有有效管理及相關的監督機構，工程檔案的規章制度形同虛設，在工程項目檔案管理的工作上達不到行業的標準、制度及規範。在管理工作隨意而行，大部分檔案資料無法及時進行歸檔，因此工程檔案資料不能豐富以及發展，影響了檔案質量的提高，同時也導致管理人員對工程實際情況缺乏瞭解，從而增加工程的安全和消除險情的難度。
3 完善水利工程項目檔案管理工作對策
（1）必須提高主管領導人建檔的意識。重視檔案管理工作是作好檔案管理的關鍵，加強主管人員的檔案的意識，才能使檔案管理工作得到提高，從設施上、制度上或者管理上都能得到保證，使檔案管理工作發揮其作用，能為水利工程項目建設服務。
（2）完善水利工程的檔案管理規章制度。依據相關的《檔案法》及《水利科學技術檔案管理規定》等法規，結合實際的情況進行制訂《檔案管理制度》、《檔案保密制度》、《檔案借閲制度》等制度。
（3）水利工程項目的檔案應該是全面性、系統性的反映出工程項目的各個環節，因此要及時的對工程的資料進行及時收集，同步進行管理。把水利工程項目形成的資料文件管理納入管理工作程序，並且列入檔案管理員的職責範圍內，明確工程材料的收集、整理以及歸檔的要求；在進度工程時，同時應該檢查工程的資料管理情況；工程進行驗收時，也應該檢查工程的資料管理情況。
（4）完善水利工程項目的檔案網絡工作。利由於網絡的迅速發展，與時同步，工程的資料管理也應該運用網絡這平台，建立一套有關水利工程的工程項目數據庫，綜合所以的水利工程的信息、進度全面的統計在網絡系統上，工程檔案的管理人員實行監控。如果是重要電子文件，應與相應紙質文件一併進行歸檔。從而實現工程項目的檔案資料智能化、現代化、數據化，滿足工程建設檔案資料的利用需求，為水利工程項目建設與管理提供最方便、最快捷、最高效的服務。
檔案行政管理體制包括若干環節、要素，完善檔案行政管理體制要做的工作也是多方面的，是一項系統工程，本文僅從檔案法制的協調、統一這一角度，闡述對檔案行政管理體制改革的一些看法。
一、檔案法制衝突、牴觸的現象及原因
法規的不協調、不一致現象，在我國相當普遍，已成為困擾法制建設的一個嚴重問題，不少行政規章政出多門，缺乏統一性，一些規章甚至與法律法規衝突或不協調，使公眾和企業無所適從。
檔案法規也同樣如此，一些部門制定有關檔案工作的行政規章，站在本部門的角度看待檔案工作，按照自己的要求制定檔案工作管理規範、辦法，從而產生與檔案法律法規不協調的現象。至於各種規範性行政文件，這種現象就更突出了，很多行政管理部門從自己的業務工作出發，對檔案工作提出了具體要求，而不少具體管理要求實際上已超越了檔案行政管理部門制定的業務管理規範的範圍，違背了業務規範的原則。特別是各級政府行政管理部門在本行業、專業、系統具體業務考核、驗收工作中，設立超越檔案業務管理規範的要求，從而造成檔案管理的混亂、無序，影響檔案工作的正常開展。
我們聽到不少這樣的反映，為了應付某項檢查、驗收，基層單位的檔案常常要按該行業的要求重新進行整理，或者另行整理一套，造成大量文件的重複，許多不該歸檔的文件材料也進入檔案，甚至有文必檔；按照該條線的要求，自行劃定保管期限。顯然，這是對檔案業務建設規範的擅自超越，嚴格講，這是違反《檔案法》的規定的。《檔案法》第三章第十條明確了“國家規定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔”，由此可見，作為非國家檔案行政管理部門，根本無權設定檔案的歸檔範圍。
分析這些現象產生的原因，主要有這樣幾個方面：
首先是相當多的政府行政管理部門本位主義思想嚴重，過分強調部門利益，在對檔案工作提出要求時，往往只考慮本部門工作方便，從而把該部門的檔案工作遊離於整個檔案工作之外。儘管其主觀上是加大了對檔案工作開展的督促力度，把檔案工作列入了多方面工作的考核要求。但結果影響了檔案工作的統一、協調，割裂檔案資源的內在聯繫，不利於檔案事業的全面發展。
其次是檔案法制意識淡薄。政府各個部門應該是依法行政的主體，從理論上講，應該是法制意識比較強的部門。但事實上，政府部門不依法行政的情況仍然時有發生，這主要是由於長期以來，我們不是依法行政，而是依權行政，行人治而非法治，“紅頭文件”可以不遵循法律法規。一些部門的法制意識還很淡薄，檔案法制意識就更差了。為了協調、統一檔案行政規章，《檔案法》實施辦法作了明確，“國務院各部門經國家檔案局同意，省、自治區、直轄市人民政府各部門經本級人民政府檔案行政管理部門同意，可以制定本系統專業檔案的具體管理制度和辦法。”
第三，檔案行政管理部門依法管理檔案事務的主動性不夠，宣傳工作不到位，滿足於在本系統學好有關法律法規。對於需要全社會共同遵守的內容，以及貫徹落實情況，宣傳監督不力；更有甚者，有些違背檔案法規、行政規章的規範性文件竟是檔案行政管理部門與有關主管部門聯合制發的，這就更令人擔心了。它起碼説明了我們不少檔案行政管理部門的工作人員對檔案法規的掌握還不是很透徹、很全面的，執行得也不嚴格。有時，在聯合發文時即使覺得有些內容不夠妥當，也會認為人家重視檔案工作，我們要積極支持、配合，不能打擊人家工作的積極性。殊不知，這樣一來卻是好心辦錯事，自覺不自覺地知法違法。
二、檔案法制不一致的後果
檔案法規、規章及相應的規範性文件的相互衝突、牴觸，對檔案事業的發展產生了極大的負面影響，甚至會對政府行政管理體制的高效有序運行起到阻礙作用。
1. 不一致的規範，多頭要求，使基層單位無所適從。開展檔案工作，檔案行政管理部門制發的規章、規範顯然是最具權威性的，也是各單位應該遵照執行的。但是，要做好其他方面工作，通過有關主管部門的考核驗收認證，卻又使得基層單位不得不按照他們的要求去做，相當多的考核驗收都要求有完備的檔案資料，這本是好事，問題是不少要求偏離了檔案管理部門制定的規章、標準、規範，另行其事，單獨設立標準。如果僅僅是作為基層單位的內部資料考查倒也罷了，可若干部門卻將其列入檔案序列，與原有檔案並存。這就使得基層單位很矛盾。有很多單位只得另起爐灶，重新整理一套檔案，從單位原有檔案中複印一部分文件，再收入大量無須歸檔的文件，整理立卷，應付檢查。
2. 有關主管部門隨意擴大檔案的歸檔範圍，大量提升檔案保管期限，造成了有文必檔、重複歸檔，加重了基層單位的負擔。
3. 從對整個檔案資源的管理上看，容易造成檔案資源管理的混亂，國家檔案行政管理部門代表國家統管全國檔案資源，地方各級檔案行政管理部門相應地管理本行政區域內的檔案資源，這一具有中國特色的檔案資源管理體系有利於國家對檔案資源的管理、監控，便於從整體上發揮其作用，而規章規範的不一致，打亂了這一體系，造成了一定程度的混亂。
4. 法規、規章的不一致，甚至相互衝突，使人們對檔案法律、法規的權威性產生懷疑，進而影響檔案法律法規的進一步貫徹實施。由於這些有悖於檔案基本法律法規的各種規章、規範的存在，攪亂了人們的認識，一般人根本無從分辨，從根本上動搖了人們的法制信念。這不僅會對檔案工作的發展產生負面影響，還會使人們對政府的管理機制、能力產生懷疑。加入WTO後，這種狀況必須有根本性改變。
三、協調統一檔案法制的途徑
協調統一檔案法制，可以從多方面入手做工作。就法律、法規這一層面而言，《中華人民共和國立法法》已有了明確規定。《立法法》對法律衝突問題設計了三種解決機制，一是明確了五個法律適用規則；二是規定了備案審查制定，主要實行被動審查；三是規定了對衝突法規的裁決和改變與撤銷制度。
對於各種行政規章、規範而言，《檔案法實施辦法》也已有明確規定，各部門制定具體檔案管理制度和辦法，需經同級檔案行政管理部門同意，這為這一層面的規章、制度設立了協調統一機制。
如何有效地落實各種協調機制，是我們統一檔案法制的關鍵。
1. 檔案行政管理部門要依法行使好自己的權利，嚴格審查把關，特別是對一些與檔案部門合發的規範性文件更要仔細斟酌，防止衝突情況的發生。這對檔案行政管理部門的要求也相應提高了。首先，檔案法制工作人員的素質要進一步提高，對檔案的基本法律、法規要相當熟悉，而且要能吃透其精神，把握精髓，深刻理解，這樣才能從法制的一致性角度來審視各種相關規章、規範。其次，檔案行政管理部門的法制管理手段要進一步完善，充分利用計算機技術、網絡技術，提高信息化程度，完備檢索途徑，及時全面掌握各種法制信息。第三、要牢固樹立法制意識，實行責任追究制度。檔案行政管理部門內部要有一定的制約機制，檔案行政人員的法制意識要進一步提高，嚴格依法行政，已經檔案行政管理部門（法制工作人員）審查或同意的規範性文件如果發生與現行其他效力更高的法規相沖突的情況，要追究相關人員的責任。
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