國家公園保護地役權登記試點經驗總結

綠水青山化金山 依法保護促共贏

——錢江源國家公園保護地役權登記試點經驗總結

錢江源國家公園試點區面積約252平方公里，森林面積達212平方公里，其中集體所有的森林佔80.3%，涉及4個鄉鎮21個村10404宗集體林地。集體林所有權屬於村集體、承包經營權屬於農户。如何在保障村集體和農户合法權益的前提下統一管理試點區內的自然資源，從而為實現國家公園試點的目標創造充分必要條件。開化縣以習近平生態文明思想為指導，始終牢記習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的殷切囑託，認真貫徹落實中央和省、市生態文明建設實施要求，在國家和省、市自然資源部門的指導下，進行了林地地役權改革試點，創新開展“保護地役權”登記工作， 4個月內完成全部試點範圍內2573本集體林權證的保護地役權登記發證工作，使林地地役權改革在法律框架內形成了完整閉環，凝結廣大幹部羣眾心血汗水的綠水青山被盤活，化作了促進經濟發展、改善羣眾生活的金山銀山，實現了生態環境保護和地方經濟發展、人民羣眾生活改善的多方共贏，受到了多方好評。

一、一本證讓多方吃下定心丸

對於保護地役權登記，不論是中央部委還是地方政府，不論是國家機關還是村民百姓，都十分關心。開化縣在國家自然資源部領導的關心關懷下，在浙江省自然資源廳和衢州市自然資源和規劃局的指導下，在充分尊重羣眾意願訴求的基礎上，堅持合法合規的原則，遵循共建共贏的理念，既審慎又大膽地提出“保護地役權”概念並開展錢江源國家公園保護地役權登記試點工作，在原來已登記的集體林所有權基礎上設立“保護地役權”並進行登記發證，讓村民安心、主管部門省心、國家公園定心。

一是有機融合。改革在不改變森林、林木、林地權屬的基礎上，通過設立“保護地役權”，建立科學合理的共建共管共享機制，實現村集體所有權、農户承包經營權和國家公園管理權界限清晰又有機融合，試點範圍內自然資源統一管理，促進綠色資源和綠色資產、生態效益和經濟效益的轉換和互促。

二是有法可依。為切實保護各方權益，試點工作以《物權法》《森林法》《土地管理法》《不動產登記暫行條例》等法律為依據，制訂《錢江源國家公園集體林地地役權改革實施方案》《地役權補償金使用管理辦法》等制度，編制《錢江源國家公園保護地役權登記發證試點工作實施方案》、《錢江源國家公園保護地役權登記發證實施細則》專項政策，由錢江源國家公園管理局授權屬地自然資源主管部門按地役權合同約定內容開展“林地保護地役權”登記，併發放集體林權不動產權項下的林地保護地役權紙質版和電子版的證書。

三是有章可循。收集原有的山林權證、山林清冊、承包合同等依據材料，認真調查分析集體林涉及村組户的權屬界限，夯實林地林木地役權登記信息基礎。開展林權數據整合，將林權登記信息與林地權籍調查信息進行掛接，使數據庫更加充實、完整、規範。根據需役方申請，通過對《林地地役權改革的決議》、《承包小組統管山地役權改革的決議》、《林地地役權改革委託書》、《錢江源國家公園集體林地地役權設定合同》等材料的詳盡審查，對供役方和需役方的權利和責任作出了清晰、細緻的界定。在林地所有權登記發證的基礎上，遵照不動產登記相關規定，設定林地保護地役權。

二、三個平台實現標準化操作

試點涉及千家萬户萬宗林權，基層情況萬千頭緒，可謂是“剪不斷、理還亂”。為實現統一、規範操作，提高準確率從而提高工作效率，開化縣在國家自然資源部領導的關心關懷下，在浙江省自然資源廳和衢州市自然資源和規劃局的指導下，不斷摸索、完善，建立了保護地役權登記的標準和流程。

一是平台改造。依據地役權登記相關標準和規範，新建錢江源國家公園保護地役權登記系統，支撐錢江源國家公園範圍內林地保護地役權、土地承包經營權保護地役權和宅基地及住房保護地役權的登記發證。同時升級開化縣不動產權籍調查成果管理系統，將錢江源國家公園林地所有權調查數據和林權登記成果數據錄入不動產權籍調查成果管理庫中，統一編制不動產登記單元號，並與原有的不動產登記管理系統無縫對接，在不動產管理系統中實現林地保護地役權狀態實時更新，達到對已設立保護地役權的宗地進行不動產轉移、變更等登記時有效提醒，對不動產登記檔案系統進行優化改造，確保保護地役權登記檔案管理與不動產登記檔案管理一致性。

二是數據整合。由於林權登記起步早，登記數據特別是林地面積與現行權籍調查庫面積相差很大，以及行政村的調整等原因，未及時辦理林權變更登記，導致林權證登記信息與權籍調查信息數據不統一。根據林權登記特點以及保護地役權的性質，編制了登記系統建設方案、登記數據共享與交換技術方案、登記信息服務技術方案，用以圖管地，圖籍結合方式將林權登記數據落在宗地上，不能落宗的將林籍掛接在集體組織所有的林權證上，實現已發過林權證（包括林權所有證和承包經營權證）的都能設立保護地役權，保障了保護地役權登記發證的現實意義。

三是流程再造。保護地役權登記發證是一項全新的登記業務，既可歸納於不動產登記，也可以歸屬於自然資源確權登記範疇；既是申請登記又有囑託登記的特點，需要對登記業務辦理、登記流程管理、省廳編號獲取、登記證明管理等進行了流程再造，確保保護地役權登記法律地位。

三、四級聯動實現高質量運行

一是“一把手”負責。開化縣委縣政府高度重視試點工作，建立了“一把手”負責、領導小組牽頭協調機制，並組建4個法治（技術）攻堅小組，統籌解決改革過程中的各類重點難點。試點工作列入鄉鎮黨委一把手工程，組建工作專班，層層壓實責任，形成一級抓一級，層層抓落實的工作局面。

二是四級聯動攻堅。開化縣委縣政府組織召開了全縣動員會，各鄉鎮組織召開了鄉鎮動員會，各有關村組織召開了村兩委會、村民代表大會、户主代表大會等村級動員會、村民代表會、户代會，統一了幹部羣眾的思想認識，提高了大家開展工作的責任感、使命感和緊迫感。開化縣自然資源和規劃局舉辦了地役權改革技術培訓會，做到“每位幹部都清楚規則、每位羣眾都清楚要求”。全縣通過緊鑼密鼓地宣傳、“5+2”無休攻堅，不到3個月時間就基本完成了集體林地地役權改革工作。

三是一套圖表攻堅。開化縣委縣政府制定了全縣地役權改革進度表、改革路線圖，編制了改革工作手冊。各有關鄉鎮結合實際倒排鄉、村兩級工作進度安排，責任到崗、責任到人。縣委縣政府建立了改革試點聯席會議制度，實行“周通報、月督查、季總結”，實時掌握工作動態，及時討論、分析、破解工作中可能遇到的瓶頸，千方百計想辦法、找對策。

四、多重權益實現多方共贏

一是統一管理自然資源。通過法律程序和法定形式，需役方（國家公園）、供役方（村集體）和林地使用權人（農户）的權益都得到了一致認何和法律的充分保障。需役方得以順利履行統一管理的權利，能夠對需役方的生產經營行為進行指導、監督和管理。在不改變原有權屬性質和使用者利益的前提下，堅持有利於自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護，給子孫後代留下珍貴的自然遺產，達到資源共享、成果功享，最終實現可持續發展。

二是拓寬農民增收渠道。試點區林地面積34.5萬畝，集體林地27.5萬畝，通過對保護地役權登記，依法明確供役地和需役地雙方的權利和義務，支撐了錢江源國家公園每年給予2.6萬村民1100多萬元補償款的合法性，還為村民提供了近百名生態巡護員崗位。村民還可以利用國家公園獨特的生態優勢，開展農家樂經營，以及高山茶葉、油茶、清水魚等生態農產品的種養殖增收。據測算，試點區內生態產品價值增加20%以上，2020年度旅遊研學收入增長15%以上。

三是顯著提升生態環境。3年來，試點工作的宣傳和推進，明顯增強了人民羣眾對對國家公園建設和生態環境保護重要性的認識，堅定了“綠水青山就是金山銀山的理念”，結合試點實施了新時代美麗鄉村建設、城鄉居民生活垃圾分類、農村生活污水提升、農民素質提升等項目，全面改善生態環境，提升全域旅遊吸引力。2020年全縣主要斷面水質Ⅰ、Ⅱ類水天數365天，為實現一江清水送出開化奠定了基礎。

四是開啟法治管理新模式。自錢江源國家公園全部集體林地地役權試點工作開展以來，到部分土地承包經營權試點，直至將要進行的農村宅基地及住房保護地役權的改革，在保護地役權登記前僅僅依靠雙方簽訂的地役權設立合同進行管理。《民法典》物權篇第二百零九條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力。錢江源國家公園保護地役權登記發證以規範登記流程為出發點，通過數據交換對接等方式對接錢江源國家公園自然資源信息管護系統、其他相關行政部門信息管理系統，從而實現國家公園範圍內集體所有自然資源和不動產的統一管理，開啟了法治管理新模式。