落實安全生產主體責任完善安全生產監管機制

落實安全生產主體責任完善安全生產監管機制

【摘要】隨着我國經濟的不斷髮展，政府對於安全生產工作的重視程度也在不斷加強，可以説安全生產監管責任重於泰山。安全生產行政執法部門擔負着維護人民羣眾生命財產安全的重任，在實際的工作中，安全生產工作的開展往往遇到各種各樣的問題和困難，阻礙着工作的開展，不利於安全生產行政職責的履行。客觀地講，我國安全生產安全保障水平，與經濟社會發展水平極為不適應，尤其在危險化學品企業領域，安全生產監管保障能力不足的問題十分突出，危險化學品領域重特大事故還時有發生。

本文首先闡述了安全生產主體責任的概念及必要性，論述了安全生產主體責任的內涵及法律基礎，重點論述了加強企業安全生產行政執法的必要性和重要性。其次，分析了落實企業安全生產主體責任面臨的問題及形成的主要原因。最後，針對企業安全生產主體責任落實方面存在的問題，提出了具體對策，目的旨在為安全生產行政監管方面獻計獻策，促進安全生產，保障社會和諧穩定。

【關鍵詞】安全生產；主體責任；監管機制

目錄

引言………………………………………………………………（1）（一）選題依據及意義…………………………………………（1）（二）國內外研究現狀及文獻綜述……………………………（1）（三）本文的結構、主要內容及研究方法……………………（2）一、安全生產法律機制相關理論概述…………………………（4）（一）企業安全生產主體責任的概念…………………………（4）

（二）執行企業安全生產主體責任的法律基礎………………（5）

（三）落實企業主體責任的必要性和重要性…………………（7）

二、政府監管及企業主體責任落實面臨的問題及原因………8

（一）我國安全生產中政府監管面臨的問題…………………（8）

（二）安全生產中企業主體責任落實存在的問題……………(10)

（三）制約我國安全生產機制完善的成因分析………………(12)

三、完善我國安全生產機制問題的對策………………………(14)

（一）完善法律法規體系………………………………………(15)

（二）健全行政執法制度體系…………………………………(16)

（三）強化安全生產教育培訓…………………………………(17)

（四）依法強化安全生產監督管理措施………………………(18)

（五）正確把握政府監管和企業安全生產主體責任二者的關係

…………………………………………………………(26)

引言

（一）選題依據及意義

在現在經濟體系中，企業必須遵照法律規定自覺履行安全生產的義務，這就是説，企業在安全生產中的主體責任，是由法律規定的，並有着充分的法理根據。企業是經營利潤的享有者，按照“誰受益誰負擔”的原則，對安全生產承擔主體責任的應該是企業，而不是以勞動者身份參與生產活動的員工。政府則在健全法律、實施監管和指導以及保證輿論監督方面負有責任。我本人在安監部門工作，深知落實企業主體責任的重要性和緊迫性，所以想通過寫作來深入思考此問題。

（二）國內外研究現狀及文獻綜述

當前，我國對安全生產越來越重視。相關法律、法規得到了進一步的完善。目前企業安全生產主體責任落實上存在的問題和不足，主要反應是部分企業對責任主體工作在認識上，思想上還存在一些誤區和偏差。目前，企業安全生產責任主體落實的問題和不足，主要反應是部分企業對責任主體工作在思想熟悉上還存在一些誤區和偏差；有的企業對落實主體責任有看法，認為只有生產單位才需要落實主體責任，自己企業不從事生產，沒有落實的責任和必要。有的企業對誰是安全生產的主體熟悉不清，認為只有直接參與生產工作的員工才是安全工作的主體，其他人員如領導、管理人員及管理部門不是安全工作的主體，對他們在安全管理、治理中應當承擔什麼職責，發揮什麼作用不清楚。

另一方面，政府的監管，主要是監督規範企業的管理，而不是事無鉅細代為管理。政府客觀上不能夠也不應該承擔企業微觀層面上安全工作，一方面，生產經營單位數量龐大、門類複雜、專業性強，監管永遠不可能完全到位，另一方面，包攬式的政府監管主體責任概念變相弱化了“主體”的概念，使真正的主體存在僥倖和依賴心態，在落實真正的主體責任上往往大打折扣。政府部門的權限是為為務虛的管理內容而設置，不足以操控對具體的危險項目實施實質性控制的各種安全工作。我本人在工作中就碰到該情況，一些企業安全工作開展被動，自己沒有建立相關的制度建設、隱患排查、員工培訓等，只被動等待檢查，但政府部門不可能對每一個企業的工藝、物料、危險性有足夠的掌握，這就存在安全漏洞。

（三）文本的結構及主要內容

論文共分為三部分：第一部分：我國安全生產法律機制相關理論概述；第二部分：政府監管及企業主體責任落實面臨的問題及原因；第三部分：完善我國安全生產機制問題的對策。

安全生產的關鍵在於企業本身，落實企業主體責任是當前共識，但安全事故和隱患仍是懸在政府頭上的一把利劍，像地雷隨時可能會引爆。這就需要從疲於奔命的監管執法中抽身，重新思考如何落實企業主體責任。

落實企業安全生產主體責任和強化政府安全生產監管責任是安全生產工作的核心，把握好兩者之間的關係是搞好安全生產工作的關鍵。總結工作實踐，二者是缺一不可的，但政府的監管代替不了企業的自律，企業作為安全生產的責任主體，安全是其工作開展的前提條件，政府的監管也是為了推動企業安全生產主體責任的落實。因此，在加強政府監管的同時，實現安全生產工作的重心由政府向企業轉變是今後安全生產的趨勢和方向。

落實安全生產主體責任，完善安全生產監管機制

2014年10月通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出要完善市、縣兩級政府的行政執法管理，要加強協調和統一領導。為了貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，按照全面推進依法治國的要求，我們要着力強化安全生產法治建設，加強安全生產執法建設力度，嚴格執行《安全生產法》等法律法規，切實維護人民羣眾生命財產安全和健康權益。2015年國務院辦公廳出台了《國務院辦公廳關於加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號），文件中對基層安全生產行政執法工作也提出了明確要求。這一中央文件的出台，對我國下一步安全生產工作指明瞭方向。安全生產的關鍵在於企業本身，落實企業主體責任是當前共識，但安全事故和隱患仍是懸在政府頭上的一把利劍，像地雷隨時可能會引爆。這就需要從疲於奔命的監管執法中抽身，重新思考如何落實企業主體責任。

一、安全生產法律機制相關理論概述

（一）安全生產中主體責任的概念

“安全生產”是指在生產經營活動中，為了避免造成人員傷害和財產損失的事故而採取相應的事故預防和控制措施，以保證從業人員的人身安全，保證生產經營活動得以順利進行的相關活動。

有關安全生產主體責任的涵義，在《中華人民共和國安全生產法》中是這樣闡釋的“生產經營單位是安全生產的責任主體，應當對本單位的安全生產承擔主體責任，並對未履行安全生產主體責任導致的後果負責。生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產的第一責任人，對落實本單位安全生產主體責任全面負責。”

我國學者從不同學科給予了不同解讀，有的從法學視角，有的從經濟學視角，有的從公共管理學視角進行定義。安全生產主體責任可以從廣義和狹義來理解，從狹義上來理解，安全生產主體責任是指生產經營主體“管生產必須管安全”和“誰主管、誰負責”，按照法律規定的職權和法定程序，貫徹實施安全生產法律、法規和標準的責任制。從廣義來講，安全生產主體責任又包括培養企業自我負責的能力、喚醒員工的責任意識、激發員工的自覺行動、培養企業家精神，增強企業主的社會責任感等等。

（二）執行企業安全生產主體責任的法律基礎

《中華人民共和國安全生產法》確定的安全生產管理基本方針為“安全第一、預防為主、綜合治理”。要求在生產過程中，必須堅持“以人為本”的原則。在生產與安全的關係中，一切以安全為重，安全必須排在第一位。必須預先分析危險源，預測和評價危險、有害因素，掌握危險出現的規律和變化，採取相應的預防措施，將危險和安全隱患消滅的萌芽狀態，企業的各級管理人員，堅持“管生產必須管安全”和“誰主管、誰負責”的原則，全面履行安全生產責任。

（三）落實企業主體責任的必要性和重要性

企業安全生產主體責任，是近年來我國安全生產領域出現的新概念。筆者通過對比學習新舊版《安全生產法》，對這一概念有了更深的體會。舊版《安全生產法》開篇道明其立法目的是：“加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民羣眾生命和財產安全，促進經濟發展”，將監管放在首位，表明當時我國在安全生產上強調發揮政府積極作用，服務於經濟建設的大局。新修改的《安全生產法》則明確規定生產經營單位是安全生產的主體。新版《安全生產法》新增了17條，其中有9條提到生產經營單位及其人員，佔新增條數的52.9%；總共114條，其中有71條提到生產經營單位及其人員，佔總條數的62.3%。這體現出新版《安全生產法》突出了企業在安全生產工作中承擔着最基本、最直接和最主要的責任。法律賦予了企業保障安全生產的法定義務，然而對於企業經營者來説，如何落實主體責任，是一個不得不面對的難題。

1.企業層面

西方國家將法人組織因管理不當導致員工死亡的情形，可認定法人也構成殺人罪，即“法人殺人罪”。雖然我國現行刑法未作明確規定，但筆者認為，逐步加重處罰力度是適應安全生產形勢的必由之路。新版《安全生產法》是我國目前所有法律中直接規定的罰款數額最高的一部法律。其規定凡發生事故，對負有責任的生產經營單位，罰款的最低標準從原來的10萬元提高至20萬元，最高標準從原來的500萬元翻兩番至2000萬元，使企業對安全生產違法行為有“不可承受之重”。企業的趨利性決定了其存在的價值為利潤最大化，然而如果將其作為唯一追求而忽視生產過程中的安全管理，發生責任事故遭到高額罰款，那麼所謂的利潤最大化也就成了笑話。

發展與安全絕不是相互獨立存在，兩者之間存在辯證統一的關係。發展是第一要務，安全是第一責任。安全生產工作直接關係到職工羣眾的生命財產安全，關係到企業的持續發展和穩定。落實安全生產主體責任，是企業自身發展的內在要求。安全生產直接關係到企業的形象，關係到企業能否持續發展。企業要想做大做強，不斷提高競爭力，落實安全生產的措施，強化安全生產的監管，杜絕各類事故的發生是企業生存發展的基礎。只有全面強化安全管理和責任落實，保持企業安全形勢的持續穩定健康發展，才能夯實企業加快發展、做大做強的基礎。

2.政府層面

安全生產的關鍵在於企業本身，落實企業主體責任是當前共識，但安全事故和隱患仍是懸在政府頭上的一把利劍，像地雷隨時可能會引爆。這就需要從疲於奔命的監管執法中抽身，重新思考如何落實企業主體責任。當前企業的安全生產主導力量是政府，從規章制度建設、管理機構設置到具體細節的監管，整個流程基本都有政府參與，或者是引入專業機構解決專業性的安全檢查問題。儘管企業仍是行為主體，但本質上説是被動的行為主體。如果沒有各種審批和監管，會有幾家企業自主開展安全管理？安全生產本來就是企業理應肩負的責任，政府的職責是協助企業提高安全管理能力，輔助市場及時有效淘汰安全管理滯後的企業。

企業的生產是個體的、自發的、謀求利益的，他們自覺守法意識較差，安全生產主動性不高，自主保安能力低，為了所謂的“趨利避害'，企業必然會想辦法逃避安全工作，沒有政府部門的監管和約束，安全工作難以持續、系統、有效的開展；政府部門在完善法制、政策引導、嚴格市場準入、規範市場秩序、依法治理等方面有相應的職權，權利和義務具有一致性，因此政府必然要承擔相應的監管責任，這是政府本質的體現；安全生產需要從區域上進行資源統籌，對行業分佈進行指導，而政府部門可以從宏觀上對其進行把握和決策。

二、政府監管及企業主體責任落實面臨的問題及原因

（一）我國安全生產中政府監管面臨的問題

筆者認為，政府的監管，主要是監督規範企業的管理，而不是事無鉅細代為管理。政府客觀上不能夠也不應該承擔企業微觀層面上安全工作，一方面，生產經營單位數量龐大、門類複雜、專業性強，監管永遠不可能完全到位，另一方面，包攬式的政府監管主體責任概念變相弱化了“主體”的概念，使真正的主體存在僥倖和依賴心態，在落實真正的主體責任上往往大打折扣。政府部門的權限是為務虛的管理內容而設置，不足以操控對具體的危險項目實施實質性控制的各種安全工作。筆者在工作中就碰到該情況，一些企業安全工作開展被動，自己沒有建立相關的制度建設、隱患排查、員工培訓等，只被動等待檢查，但政府部門不可能對每一個企業的工藝、物料、危險性有足夠的掌握，這就存在安全漏洞。

（二）安全生產中企業主體責任落實存在的問題

企業在生產經營中，有不少經營者安全生產意識淡漠，不同程度存在着“生產第一、安全第二”的思想，沒有把安全生產放在可持續發展的戰略高度上來認識，在生產經營活動中往往注重抓經濟效益，在抓生產的同時沒有抓好安全，對安全生產工作重視不夠，對安全生產所產生的社會效益認識不足，僅把安全生產掛在口頭上，把安全與生產對立起來，沒有擺正安全生產與經濟效益的關係。未認識到安全是效益的保證，只有生產安全才能確保生產利潤，這是目前企業在落實安全生產主體責任方面存在的問題。

目前，企業安全生產責任主體落實的問題和不足，主要反應是部分企業對責任主體工作在思想熟悉上還存在一些誤區和偏差；有的企業對落實主體責任有看法，認為只有生產單位才需要落實主體責任，自己企業不從事生產，沒有落實的責任和必要。有的企業對誰是安全生產的主體熟悉不清，認為只有直接參與生產工作的員工才是安全工作的主體，其他人員如領導、管理人員及管理部門不是安全工作的主體，對他們在安全管理、治理中應當承擔什麼職責，發揮什麼作用不清楚。有的企業安全生產主體責任意識不強，重效益、輕安全，安全生產投入不足，職工全員培訓流於形式，安全防護不符合標準要求，“三違”現象時有發生，未能建立起真正有效運轉的安全生產保障體系和事故監督防範機制。有的企業安全評估體系沒能真正運轉，儘管有了許多規章制度，但是沒有相應的配套操作細則，沒有制定和實施安全評估體系，考核準則和獎懲措施，沒有引成全員重視、全員參與。全方位齊抓共管的局面，造成一些規章制度成了應付檢查的“擺設”。一些領導、員工對在工作中承擔的安全責任不夠明確，沒有真正擺正自己在安全工作中的位置，安全主體意識不強，對個人的安全防護、防範不重視。

（三）制約我國安全生產機制完善的成因分析

1.安全生產法規政策不完善

1978年改革開放以後，我國法制化建設進程逐漸加快，從立法層面來看，我國的立法技術較為落後，立法的指導思想是“立法宜粗、不宜細；以原則化、概括化為主”，首先解決了有法可依的問題。但是，從長遠來看，這種立法指導思想是落後的、不科學的，直接導致法律的操作性不強，導致執法部門公信力、執行力不足。中央對安全生產工作歷來都十分重視，特別是黨的十八大以來，習近平總書記就安全生產發表了一系列重要講話，李克強總理多次對安全生產工作做出了重要批示，但由於安全生產監管和執法工作開展不利，引發安全事故仍然很多，其中一個重要原因就是很多法律法規制定後修改不及時，法律滯後的問題很突出。比如：《職業病防治法》規定的關於職業衞生職能調整，中央在政策方面進行了調整，但相應的法律法規卻沒有及時進行修訂。雖然中央賦予了安全監管部門新的職責，但是卻沒有賦予安全執法部門依法行使的權力。關於法律法規修訂方面存在的問題，主要有以下幾方面：一是相關法律法規之間不銜接、不協調問題不同程度存在。由於我國的立法程序還不夠規範，法律起草部門缺乏全局觀念的問題不同程度存在，有些時候沒有經過充分的調查研究就開始起草，造成了法律法規與實際工作的脱節的問題。尤其是部門立法也存在着一些弊端，立法部門化、部門利益法制化的結果導致企業安全生產法律體系內的各個法律、法規之間不同程度存在着彼此“打架”現象，嚴重影響着法律、法規的執行。二是對具體問題的規定不夠明確。以《煤礦安全監察條例》為例，該條例49條明確規定了要向大中型煤礦駐派安全監察員，但卻忽略了小型地方煤礦的情況，更沒有要求派駐安全監察員，而恰恰這些小型地方煤礦卻是安全責任事故的高發區。三是對事故責任人的懲罰力度還不夠。對企業安全生產起規範作用的《安全生產法》對工礦企業發生責任事故的懲戒過輕，對特大事故主要負責人的責任沒有做出具體的規定，這不利於對事故的處理，所以也就談不上起到以儆效尤的作用了。因此，為保證生產的安全運行，必須對相關的法律法規進行認真修訂和完善。

2.制度建設有待加強

習近平總書記多次強調：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”。堅持用制度管人管事管權，是黨的建設系統工程中一項根本性基礎性建設。在安全生產領域，安全質量標準化是安全生產工作中帶有基礎性、長期性、前瞻性、根本性的工作，是落實企業主體責任、建立安全生產長效機制的根本途徑，無論是當前還是今後，深入開展安全質量標準化工作都有着十分重要的意義。筆者認為，當前政府及行政機關應當指導、幫助企業推進安全制度化和規範化，要督促企業從組織領導、工作規劃、規範標準、制度建設等基礎環節入手，制定完善適應新形式的企業內部安全質量體系。

制度建設是強化安全生產工作的重要環節。但是，筆者通過調查以及訪談各執法人員發現，我國安全生產製度建設仍然處於初期階段，制度建設中暴露出大量的問題。一是問責制度不完善，缺乏可操作性。作為國家安監總局出台的安監部門責任追究制度的《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》，從其內容看，該規定是覆蓋全國的問責制度規定，但其中卻缺少對具體執法流程的責任定位，可操作性不強，難以追究相關人員責任。這就要求各地區應當制定符合本地實際的問責制度。二是部門職責不清晰。習近平總書記曾經作出“管行業必須管安全”的重要指示，這就要求各行業主管部門必須制定安全生產執法規範，但在實際工作中，各行業主管部門缺乏對所轄行業的執法規範和執法流程的制定，致使對安全生產責任事故的責任人問責和追責難以落實。三是執法主體不清晰。安全生產執法工作涉及諸多方面，某些行業有具體的職能部門負責，但是還有一些內容沒有明確的主管部門，有的時候會出現交叉重複執法甚至是越界執法，這與安全生產的政策規定相悖，導致執法不利。四是執法部門與企業職責不清。按照國家安監總局提出了“執法與服務相結合，開展服務式執法”的政策，出台這項政策的目的，是讓政府部門能更好地服務企業，為企業排憂解難，避免官僚主義，高高在上。但是，對於基層執法人員來説，執法觀念又有可能走向另一個極端，那就是過度強調“服務式”執法，在執法中出現缺位，執法人員將工作重心放在為企業檢查隱患上，忽視企業在生產過程中的主體作用。所以，安監執法部門與企業在執法關係上會存在關係混亂的情況，需要更加完善的體制機制予以約束。

3.執法人員缺乏業務培訓

安監部門的基礎設施相對較差，知識、人才儲備較為欠缺，需要大量的有執法能力的高素質人才補充到執法隊伍中來，而通過執法培訓來提高執法人員素質是非常有必要的。但實際情況並非如此，主要表現在：一是對新出台的法律法規的培訓不足。安全生產的相關法律法規不斷推陳出新，例如2014年12月1日實行的《安全生產法》，作為安全生產工作的基本法，但是通過了解，安監執法系統對其相關培訓幾乎很難見到。很多執法人員對於新出台的《安全生產法》都是通過工作之餘自學瞭解，沒有參加過相關的培訓，造成了對其中很多知識都是一知半解，這對於新法的貫徹執行是不利的。

4.企業自覺守法意識較差，安全生產主動性不高

在企業發展的初期，許多企業只從短期經濟利益考慮，忽略企業自身的安全管理、人員配置、安全投入和建章立制等安全基礎管理工作，從而影響到企業的安全生產的基礎建設，使企業的安全基礎管理工作不紮實，安全責任落實不到位。一些企業在減員增效中，片面強調精簡效能，撤消或合併安全管理職能和崗位，安全管理人員一減再減。有的企業在降低成本壓縮經費時，首先想到的是削減安全技術措施經費，整治隱患費用落實不到位，使一些事故隱患不能及時得到整改。企業的生產是個體的、自發的、謀求利益的，他們自覺守法意識較差，安全生產主動性不高，自主保安能力低，為了所謂的“趨利避害'，企業必然會想辦法逃避安全工作。

企業是安全生產的責任主體。安全是企業永恆的主題，落實企業安全生產主體責任，是安全生產可持續發展的要求。企業在改革發展時期，既是戰略機遇期，也是各類事故易發期。如果企業不能落實安全生產主體責任，讓安全事故易發期演變為安全事故頻發和高發期，企業就不可能有穩定的社會環境、優越的投資環境和良好的發展環境，勢必對企業可持續發展造成一定的影響。

三、完善我國安全生產機制問題的對策

（一）完善法律法規體系

1.加快安全生產法律法規的修訂和完善

完備健全的法律法規體系是保障安全生產工作開展的重要保障，也是企業安全生產的法律根基和前提。因此，我國應當從立法入手，努力建立起完善的法律法規體系。當前，我國正處在經濟社會快速發展時期，信息技術日新月異，各種全新的生產工藝、科學技術、企業管理模式不斷湧現，伴隨而來的也是各類全新的安全生產違法行為。國家立法部門應該儘快採取方法對現有的法律法規進行修訂和完善，努力使我國安全生產法律法規能夠真正做到與時俱進，立法先行。圍繞貫徹落實新安全生產法，有關部門認真組織開展配套法規制定修訂工作，只有這樣，安全生產才能做到依法執法，避免無法可依的尷尬。

2.提高部門規章的規範性

在制定部門規章時，除了注意不與憲法法律相牴觸以外，還應當放眼全局，保證部門規章之間的內容條款相一致，避免出現不同部門制定的條款在法律精神上有衝突。同時，在制定規章時，要與內部規定相一致，雖然規章會由於具體工作的變化而修訂、修改，但在具體的規範原則上，部門規章要沿襲一致。

3.以立法平衡利益關係

企業安全生產的核心是如何在企業生產中保證其利益相關者的合法權益不受侵害。因此，企業安全生產的立法目的就是以保護利益相關者的權益為出發點和落腳點，調整各種相互衝突的利益，並依據憲法的規則確定各利益的位階。在企業的生產過程中，各種利益衝突是客觀存在的，更是難以避免的，這主要包括中央要求社會穩定與地方追求政績的衝突、政府要求生產安全與企業減少安全投入的衝突、員工的生命財產安全和企業追求經濟效益最大化的衝突等，解決這些方面的利益衝突，僅靠政府的力量來解決是不現實的，要平衡各方利益衝突就必須通過立法來規範，確立各方利益關係，保證其合法權益不受侵害，當任何一方利益受到侵害時，也應給予相應補償。同時，還要加強法律的針對性和可操作性。首先，完善員工和消費者權益保障制度。安全生產法不僅要明確生產過程中需要遵循的生產標準以及各項法規政策，而且還要對發生安全生產事故後相關的救濟制度和賠償標準等進行規定。其次，政府及其各部門要協調統一，相互配合，制定科學完善的安全生產行政法規。一個完整的行政法規和制度體系，各部門之間要相互配合是非常重要的，也是必須要明確的要求。當前，有很多企業無視員工的生命健康安全，盲目追求利益的最大化；有些地方政府受錯誤政績觀的影響，片面追求政績而無視企業的安全生產問題；有的地方政府和部門為了某種利益對安全隱患和事故進行虛報或不報。這些做法，在今後的行政執法監督檢查過程中一定要依法嚴懲。

（二）健全行政執法制度體系

1.加大對領導幹部的責任追究力度

各級政府應當真正實施好“一票否決制”，凡是安全生產工作不達標的，或者有些領導干預執法導致重大責任事故發生的，應當對領導幹部績效實行一票否決，並且嚴厲追責，從源頭上震懾不重視安全生產執法的領導幹部。為此，各級政府應當完善相應責任分工和問責制度，在簽訂安全生產責任狀的同時，各行業負責人應繳納相應的保證金，應當將安全生產與幹部的切身利益相捆綁，只有強有力的問責制度，才能更好地約束幹部的行為。

2.理清部門內部問責制度

應當將安全生產行政執法部門系統內部各科室之間職責理清，制定完善的內部職責分工制度。尤其應當將安全生產監察大隊的工作明確，真正將其從安監局內部獨立開來，補充完備相關人員。各有關行業主管部門，要嚴格落實直接監管責任，各負其責，認真做好各自行業領域內的安全生產工作，做到管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產必須管安全。要認真研究事故發生的規律特徵，深入分析可能發生事故的高風險領域，有針對性地採取更加有力的防範措施，加大隱患排查力度，切實做到查改大隱患、防範大事故。要根據具體的行政處罰情況按照有關規定，分級討論研究對企業的處罰決定。相信通過完善的內部監管機制，必能有效地控制權力，將權力鎖在制度的籠子裏，防止某些執法人員出現執法偏差、以權謀私的情況發生。

3.理清執法部門與企業職責，強調企業主體責任

“服務式”執法有其存在的意義和價值。但是，濫用“服務式”執法理念必將適得其反，執法部門應當通過各種方式理清與企業的安全生產職責，防止“越界服務”。一是執法人員要加強對企業自查隱患的要求。要求企業定期安排專人對企業各車間、倉庫、設備進行自查，讓企業安全生產自查工作成為日常工作的必要環節，必要時邀請專家對企業進行深入的隱患排查，而安監執法部門的工作重心應當從安全檢查中轉變出來，更多地向監管和執法傾斜。二是要求執法人員要保持為民服務態度，應當嚴格按照法律法規的規定進行執法，對檢查中發現的問題絕不姑息，要求企業立即整改，排除隱患。應當由企業自身查找的事故隱患，則要求企業自身組織力量進行自查和申報。三是行政執法中要發揮社會力量。安全生產工作不僅僅是監管者、生產者的責任，更應當是全社會成員共同的工作。要提高全社會成員的責任意識和安全意識，充分認識安全生產的重要性，充分認識安全生產是利於國家、利於人民的一件大事，必須齊心協力共同做好安全生產工作。要讓全社會成員都明白，安全生產監察執法工作是一件重要的工作，通過安全生產監察執法來化解各種安全事故隱患是減少安全事故發生的最為有效的途徑，使大家自覺維護和督促安監行政機關正確行使行政執法權。

（三）做好安全生產執法培訓

加強安全生產教育培訓，是依法培訓、強制培訓，責任培訓，是企業安全生產工作的基礎工程，也是提高企業落實主體責任能力的有效手段。使企業有會管、懂管安全生產的人才，同時也能促進安全生產責任主體的落實。

1.做好安全培訓教育頂層設計

每年，國家安委會制定安全主任教育培訓方案，對各直轄市、省、自治區下達的安全生產教育培訓計劃進行細化、分解到各個市（盟），並簽訂責任狀，把安全生產送培工作作為目標考核的重要內容，實行“沒有完成安全生產送培任務，單位年底不得評為安全生產先進單位，責任人不得評為先進個人”的一票否決制，增強企業送培工作自覺性和積極性。

2.做好企業安全員業務培訓

企業職工全員安全培訓是提高員工安全生產素質，增強企業安全文化建設的基礎步驟。通過開展安全生產宣傳教育活動，使生產經營單位負責人、安全管理人員、特種作業人員和從業人員的安全技能得到提高，安全監管監察人員執法能力明顯提升，自我安全保護的意識和能力明顯增強，從業人員的“三違”行為明顯減少，職業病危害因素的影響大幅降低，生產經營單位安全生產主體責任進一步落實，確保各類事故得到有效控制。

3.同時做好執法人員培訓

各級安監部門應當同時對安監執法人員定期開展執法培訓，將依法行政作為培訓的首要內容。黨的十八屆四中全會明確提出，要加強執法人員培訓，提高執法人員綜合素質，這是建設法治國家的重要任務。安全生產行政執法人員要重點培訓安全生產相關法律法規、執法步驟、執法程序，建立起有效的考核制度，未通過執法考試取得執法證的人員不得上崗執法。各級安監部門應當每年定期邀請法學專家和法學實踐工作者針對安全生產領域的執法人員進行鍼對性培訓，這樣可以提高執法人員的素質和能力。並且對與取得註冊安全生產工程師資格的執法人員，在符合相關規定的基礎上可以提高工資待遇，提高執法人員的積極性。

（四）依法強化安全生產監督管理措施

企業是安全生產的基礎，是搞好安全生產的內因，對企業安全生產起決定作用。政府監管是實現安全生產的外因，對企業安全生產具有促進作用。但是從近年來我市發生的生產安全事故來看，正是由於一些企業對自身在安全生產主體責任熟悉不到位，不能自覺、認真、主動履行在生產安全方面應盡的責任和義務，為追求經濟效益，無視法律法規，有令不行、有禁不止，導致了事故的發生。針對這種情況，我們在抓安全生產工作上，沒有單純地等待企業主體責任意識提高後，去發揮內因的決定性作用，而是高度重視政府安全監管這個外因，充分發揮安監執法的作用，採取有力措施，促進企業在生產中履行安全生產主體責任。

1.建立考核評級制度

每年須組織各社區和職能部門對轄區內生產經營單位進行一次全面摸查，在切實摸清底數的基礎上，建立企業檢查考核評級制度，將企業安全主體責任細分為基礎治理、綜合治理、安全教育培訓、工作制度治理、現場治理事故預防及處理等方面，先由企業按照考核辦法進行自評，然後由各職能部門和街道安監局按照行業治理和屬地治理的要求，對企業安全生產主體責任落實情況進行綜合考核，根據考核結果確定企業類別。

2.實施分類監管

根據平時檢查和定期考核情況，將轄內企業分為A、B、C類，明確A類為月檢企業，B類為季檢企業，C 類為半年檢企業，建立企業分類治理檔案，並報送安監局備案。安監局根據企業不同類別，建立不同的監管制度。對A類企業，注重加大監督，檢查力度，增強企業負責人，安全生產管理人員和全體員工的安全意識，提高企業安全生產能力。對B類企業，主要進行重點指導和服務，開展定期或不定期的檢查，幫助他們提高安全生產管理水平。對C類企業，則以企業自主管理為主，安監局不定期進行抽查。

3.突出監督檢查

充分發揮安監局在企業落實主體責任工作中的作用，將企業安全生產主體責任落實情況作為經常性檢查內容之一，督促企業對照省（自治區）、市（盟）、區安委會關於強化推進落實企業安全生產主體責任的有關要求，開展以建立組織機構（主要包括領導組織、管理機構和應急救援隊伍建設）和健全規章制度（主要包括管理制度、操作規程、應急救援預案和管理台帳）為主要內容的責任制建設。經常組織執法、監察人員深入企業，指導幫助企業建立橫向到邊，縱向到底的安全生產責任制，逐級簽訂責任狀，形成一級抓一級，逐級落實責任的安全生產責任追究格局，把安全生產的責任落實到每個環節，每個崗位，每個人，使各項安全生產工作“有人管”、“有人做”“按章辦”，從而在全街道形成一個各企業“即自掃門前雪”，又齊心協力抓安全的工作環境，有力地促進企業安全生產主體責任工作的有效落實。

（五）正確把握政府監管和企業安全生產主體責任二者的關係

綜上論文所述，筆者認為政府的監管作用主要應是體現在監督規範企業的行為，而不是越俎代庖般地代為管理。政府客觀上不能夠也不應該承擔企業微觀層面上安全工作，大包大攬式的政府監管企業，讓企業往往產生了濃重的依賴和僥倖心理，變相弱化了安全生產企業主體責任中“主體”的概念，在落實真正的主體責任上大打折扣。

政府部門的權限不足以把控對具體的危險項目實施實質性控制的各種安全工作，政府部門不可能對每一個類型的企業的工藝、物料、危險性有足夠的掌握，這就難免存在安全漏洞。尤其生產經營單位數量龐大、門類複雜、專業性強，政府部門監管永遠不可能完全到位。

作為政府部門，我們更應該着眼於“大安全”的管理，從宏觀的角度監管企業，充分利用企業自身業務能力強，業務方向準，業務人員多的特點，督促企業負責人重視安全生產，通過召開會議、交流工作、學習考察等加強對企業法人的教育引導，督促企業自查自改；嚴格執行責任追究制度，促進企業安全生產主體責任的落實，比如簽訂安全生產責任狀、職責分工；督促企業完善相關的規章制度，在企業之間分享先進的管理制度和模式，比如安全生產宣傳教育培訓制度、安全生產檢查制度、安全生產獎懲和責任追究制度、生產安全事故隱患排查治理制度、特種作業人員管理制度、各崗位安全和職業健康操作規程等；檢查企業的安全管理水平，包括人員和機構的配備、排查隱患的能力、教育培訓的落實、現場安全狀況、操作規程和應急預案的編制及有效性、員工對工藝和物料的熟知度等，通過檢查、約談等方式進行監管，達到督促的目的。

落實企業安全生產主體責任和強化政府安全生產監管責任是安全生產工作的核心，把握好兩者之間的關係是搞好安全生產工作的關鍵。總結工作實踐，二者是缺一不可的，但政府的監管代替不了企業的自律，企業作為安全生產的責任主體，安全是其工作開展的前提條件，政府的監管也是為了推動企業安全生產主體責任的落實。因此，在加強政府監管的同時，實現安全生產工作的重心由政府向企業轉變是今後安全生產的趨勢和方向。

結語

本文主要綜述了我國安全生產法律機制相關理論概述，並對政府監管及企業主體責任制落實存在的問題做了簡要描述、分析和提出基本對策。為了較直觀地表述我國安全生產現狀，本人選擇以企業安全生產責任制為切入點進行比較、梳理概括，但未能深刻地剖析。主要原因在於自己才疏學淺，能力有限，在寫作中難免出現分析不到位的現象，請導師斧正！

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致辭