自從開展企業減負工作以來，十年間，我們取得了巨大的成就，企業負擔總體上明顯減輕，減負工作機制逐步建立健全，相關政策法規陸續出台，企業負擔的突出問題基本得到遏制和消除。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />
另一方面，企業負擔的形式和手段也在發生變化。我們曾就減輕企業負擔進行了專題調研，發現鄉鎮企業負擔特別是鄉鎮小企業負擔還比較重，需要引起重視。現結合各地減負辦提供的調研材料，對我省鄉鎮企業治亂減負存在的問題進行剖析，並提出一些對策與建議。
一、企業負擔的存在形式
（一）審批權的不規範運用。2005年1-10月份，**市共查處各類收費違法案件600餘起，經濟制裁金額700餘萬元。**市37起，金額207萬元。**市21起，涉及工商、税務等59個部門亂收費，金額1067.25萬元。審批權不規範運用的幾種主要情形：一是搭車收費。一些行政部門和單位仍利用企業年檢或登記，搭車收取會費，如推銷名為數字證書的電子光盤、年鑑。二是設立前置性條件收費。利用行政審批、行政許可設的權利設立前置性條件，如參加培訓、諮詢等有償服務。三是不執行低標準收費。不按已降低的標準收費，不執行減免收費的政策規定。四是擅自提高收費標準。如**個別縣市區為平衡地方財政，把教育費附加從原來按銷售收入的0.7%提高到1.0%，殘疾人保證金從原來的每人每天3元提高到12元。四是討價還價式收費。如**縣某農村企業在辦房產證時，建設規劃部門要收50元/平方米的城市配套費，經討價還價減為15元/平方米。五是審批環節過多。**一家碳酸鈣企業反映，每年都要重新辦理礦山開採證，需要跑鄉鎮、礦管、城管、安全監督、水保站、工商等七個部門，制訂6個方案，花2個多月時間，牽扯精力和支出的招待費不少。
（二）執法權的不規範運用。一是堅持已明文取消項目的收費。國家和省政府公佈的一些收費項目取消後，藉口沒有收到上級文件或沒有相應的專項管理經費等而拒絕執行。如**城管局還在收取已取消的“户外廣告管理費（設置費）”，而且標準不低，往往要繳上萬元。二是高收費不服務。**某企業一台設備需檢驗，換兩個彎頭，質檢部門收費5000元，又不來及時驗收，結果造成企業被迫停工停產二個月等待驗收。三是“例行”檢查。一些行政部門對“不聽話”的小企業採取頻繁突擊檢查或“例行”檢查的形式，逼迫小企業在權力面前就範。四是實**託和代理服務收費。有的行政部門委託税務部門收費，繞過了出示《收費許可證》的規定限制。有的税務部門實行代理不僅要收取手續費，還要求企業購買使用其唯一指定的申報系統軟件，每年都要更新，企業明知不合理，但拒絕於法無據。五是隨意減免收費。企業有關係的少收費或免收費，企業沒關係的多收費或高收費，導致收費政策的不嚴肅性，產生執法的不公平。
（三）處罰權的不規範運用。一是“罰”字當頭。一些行政部門以簡單的罰款方式代替教育整改，以罰代糾、以罰代管，企業反映較多的是一些垂直管理行政部門，以排污、沒有環評、沒辦生產許可證等名義罰款，且數額比較大。二是拉贊助搞捐款。有的基層行政機構，為彌補經費不足，向企業拉贊助，要求企業捐款、集資。個別地方收取的治安聯防費和一些慈善捐款還出現了打白條現象。三是設立罰款指標。**減負辦反映，工商部門內部有罰款指標規定，一個縣罰款“一萬元以上”的案件，每年不能少於78起；環保部門排污罰款收費每年不能少於200萬元，且排污罰款一直沒按規定退回給企業治污。四是設置陷阱罰款。**減負辦反映，垃圾處置受理費，單位自運到處置場為4元/噸，而城管局向企業收取的往往要高出許多。而企業一旦自運，被城管認定為亂倒就要受罰。
（四）資源壟斷權的不規範運用。一是壟斷性經營單位存在變相提價現象。如煤氣、電力、自來水等單位利用資源壟斷經營地位，給企業提過高的要求。如**有供電部門要求企業在項目建設用電中，按用電量比例交納電費存款，少則8000元，多則8萬元，企業領到的是存摺，而密碼則由供電部門掌握。二是從事中間盤剝。如**區一些礦山企業反映，公安部門對礦山民爆器材實行專控以後，在原先的價格上每噸加價2400元，即從**民爆公司運送到鄉鎮炸藥庫運費每噸1000元，再從炸藥庫配送到礦山運費每噸1400元。三是一些行政部門下屬單位搞壟斷性服務。如強勢部門下屬的培訓機構舉辦的培訓班，要求企業必須參加，實用性、針對性差，但培訓費用又高。
（五）中介機構的不規範運作。一是重收費輕服務。一些中介機構背靠其上屬的行政機構等關係，只收費不服務，或者高收費低服務。以前清理整頓行政事業性收費時改為有償服務的項目，如防雷檢測費、消防檢測費、工量具檢測費等，一些中介公司並未按市場化運作進行收費。二是強迫性提供代理服務。有的中介機構與政府部門聯合，並打着政府部門的旗號，強迫性地要求企業接受代理有償服務。三是強迫性要求企業入會。**企業反映，外商投資企業協會，市、省、國家三級都要加入，否則就沒資格申報廣交會的攤位。**市個私協會把所有私營企業作為當然會員收取協會會費，並在企業登記或年檢時收取。四是協會多，企業負擔加重。**減負辦反映，有一家餐飲企業2004年參加了8個協會，會費14700元/年，有一家建築企業參加7家協會，會費13320元/年。據**調查，企業認為協會作用發揮得好的僅佔協會的29.8%。另據全省千家小企業問卷調查，加入協會的小企業佔48%，61.6%的樣本小企業也認為協會的服務“一般”，13.4%的小企業明確表示不滿意，只有25%的小企業表示滿意。
二、企業負擔的主要特點
（一）鄉鎮企業負擔比一般大型企業負擔更重一些。大企業的負擔主要是亂拉贊助和亂排序。各種要求企業付費的出版物、論壇、展銷會及新聞媒體舉辦的評比排序活動繁多，特別是來自北京的各種推銷、評比電話最多，嚴重干擾了企業的正常生產經營活動。要求企業贊助的單位多，名目雜，頻率高。鄉鎮企業主體是中小企業。中小型企業負擔主要是亂收費和亂培訓。中型企業絕大多數都是非公有制企業，一些行政部門認為，非公有制企業發票報銷比國有企業或外資企業容易。在省鄉鎮企業局2005年全省千家工業小企業專題調研（以下簡稱“小企業調研”）中，有58.6%的規模以下小企業認為企業中存在各種各樣的負擔，其中有37.3%的認為存在“舊三亂”（亂攤派、亂收費、亂罰款），35.7%認為存在“新三亂”（亂檢查、亂培訓、亂排名）。小企業的税負也偏重，根據2004年經濟普查數據統計分析，2004年大型工業企業每百元營業收入上繳税金3.97元，而規模以上鄉鎮企業每百元營業收入上繳税金4.16元，比大型企業高0.19元。在小企業調研中，52%的小企業認為税負偏重。
（二）增加企業負擔的手段日益隱蔽化。其手段一是從不合法向合法不合理轉變。有的行政部門和單位鑽政策法規規定的空擋或漏洞，利用法律賦予的自由裁量權，為本部門或單位謀利益，增加企業負擔。如有企業反映，**縣境內公路收費站點設置變相執行國家收費站點間隔不低於50公里的規定，杭金衢高速公路收費站剛下來便是320國道收費站，使本縣產品外運成本明顯高於**等周邊縣。其手段之二是從行政部門直接出面向通過下屬事業單位增加企業負擔方式轉變。自實施行政許可法以來，政府行政事業單位直接向企業收費大為減少，但有的行政部門將本應由本部門提供免費公共服務的職能實行市場化，特意安排下屬事業單位承擔，然後提取分成。特別突出的現象是，在一些地方，由行政機關現任或退休領導兼任會長、祕書長的各種學會、理事會、協會（含行業協會）等社會團體向企業收取會費、培訓、外出考察費用等，近年來有所抬頭。這些收費隨意性強，彈性過寬，標準偏高。
（三）中介機構的市場化運作行為與企業負擔難以界定。為了營利，中介機構向企業營銷的積極性很高，手段與方式也不斷創新，但一些做法也給企業增加了負擔，並已成為當前企業發展中存在的突出問題。近年來各種付費性出版物、論壇、展銷會和評比排序活動繁多，干擾了企業正常的經營管理。據調查，受訪企業一方面對亂培訓等中介服務很反感，往往採取排斥的態度，另一方面對通過正規培訓提高自己自身素質的要求又極為迫切，積極性很高。如由省鄉鎮企業局等部門舉辦的EMBA培訓和承辦的“藍色證書”、“銀河工程”等免費培訓項目，小企業都踴躍參加，一些正規中介機構舉辦的培訓，小企業也都積極參與。因此，關鍵在於中介服務是否規範運作，能否真正使企業受益。但由於協會等中介機構屬於新興行業，該領域法制還不健全，政府部門管理經驗還很欠缺，對於何為合法的市場化運作行為，何為增加企業負擔行為，還沒有清晰的認識與明確的法律界定，由此在治亂減負中容易陷入“放任自流”或“矯枉過正”的誤區，這是當前減負工作較為棘手的一個熱點問題。
（四）企業負擔區域之間不平衡。城鄉政策不統一，企業負擔不一致，註冊登記在鄉鎮的企業，均要按銷售收入的0.3%以內向當地財政上繳農發基金，按銷售收入的1%以內向當地財政上繳教育費附加，而註冊登記在城區的企業就不用上繳農發基金，同時只按增值税、營業税、消費税税額的4%計徵附加教育費。按地區來看，據小企業調研問卷調查，“舊三亂”和“新三亂”比重最高的前三個地區相同，均為**、**和**，分別為69.23%、50%、44.68%和56.41%、50%、46.81%。請客送禮排在第一位的地區是**，**和**並列，排在第二位。在創業環境相對較好的地區，企業敢提負擔問題，而在創業環境相對差一些的地區，企業反而忌諱提起負擔問題。此外，減負工作重視的市、縣（市、區），企業負擔輕一些，而減負工作不夠重視的市、縣（市、區），企業負擔重一些。
（五）小企業在政府性資源分配中重視不夠。一是在用地上受到不公平待遇。突出表現為標準高、價格高、成本高。有的工業園區，明確將達到產值規模和創辦年限等作為入園的必備條件，將一部分成長性好的小企業拒之門外。二是各級財政對小企業的扶持資金偏少。據小企業調研問卷調查，有90.9%的樣本小企業認為沒有獲得任何財政扶持資金，2002-2004年3年間， 592家樣本小企業主要從縣（市、區）財政獲得資金扶持，省級和設區的市級財政扶持資金偏少，三級財政累計僅有439萬元，其中省級只有5家小企業共56萬元。
三、鄉鎮企業負擔存在問題的成因分析
（一）鄉鎮企業勢單力薄，維權能力不強。目前大型企業的負責人大多被選為當地人大代表、政協委員或工商聯負責人等，行政部門通常不敢再去碰了。而鄉鎮企業特別是微小企業由於自身實力弱，單個企業社會貢獻不明顯，在社會上缺少話語權。面對行政部門施加的負擔，主動抵制的少。因為絕大多數小企業擔心一旦抵制，引起行政部門的打擊報復，會帶來更多“麻煩”，付出比負擔更重的成本，“不合算”，因而普遍採取“破財免災”、“息事寧人”的態度，敢怒不敢言。在接受調查時，小企業創業者私下裏暢所欲言，對負擔深惡痛絕，甚至也拿出了證據，可一旦我們要複印或帶走時，就退縮了。真正遇到負擔問題，如果求之行政複議，一旦形成“踢皮球”局面，拖不起；如果去法院訴訟，案件受理費、律師費等維權成本偏高，時間、精力陪不起。更令小企業生畏的是強勢部門所擁有的職權對小企業的心理威懾，導致小企業淪為“沉默的羔羊”。因此，如何提高小企業的維權能力，保障其話語權還是一個大問題。
（二）法制還不夠健全，減負範圍彈性過大。一是有關減負的政策法規適應性不強。國務院關於減負的文件於1997年出台後，就一直沿用至今，許多條款都已過時，出現的新情況處理起來又找不到法律依據，特別是規範行政機關自由裁量權的細則嚴重缺乏。我省也一樣，目前還沒有任何一個專門針對扶持小企業的規範性文件出台。目前法律法規比政策更滯後一些。二是治亂減負的界定問題，核心是治亂減負的範圍大小問題，至今還沒有定論。目前治亂減負的內涵和外延存在無限延伸的傾向，幾乎把有關企業負擔都納入了治亂減負的範疇，因而造成減負範圍彈性過大。
（三）行政部門仍存在設租尋租的傾向。目前行政部門設租尋租行為主要表現為：一是一些行政部門利用手中權力與鄉鎮企業做交易，吃拿卡要。二是一些行政部門把部分行政職能轉給中介機構實行市場化運作，通過下屬壟斷性中介機構向鄉鎮企業提供有償服務，利益均沾，企業別無選擇只好承受負擔。三是機構改革後機關富餘人員多分流到中介機構，或者由現任領導兼任社團領導職務，與原行政機關保持千絲萬縷的利益關係。鄉鎮企業出於生存發展考慮不敢得罪這些由領導兼職的學會、協會，而不情願地繳費或承受其他負擔。
（四）政府對改善鄉鎮企業創業環境的力度還不大。一是專門針對鄉鎮企業的政策措施偏少。小企業調研結果顯示，有66.6%的企業認為政府針對小企業的優惠政策較少，有26.0%的企業認為，政府根本就沒有針對小企業的優惠政策。有26.8%的企業對政府在小企業融資擔保方面的工作表示不滿意，65.4%的小企業認為一般。有52.0%的企業認為目前小企業的税負偏重。從創辦企業審批程序的難易程度看，有32.2%的小企業認為較容易，還有9.4%的小企業認為過於複雜。二是鄉鎮企業信息流通通常比較閉塞，與政府部門關係相對疏遠，許多行政部門在宣傳收費政策依據時沒有考慮到鄉鎮企業特別是小企業的這些特殊性，力度不夠大、不夠深、不夠廣，以致有的企業在需繳納涉企收費項目或承受其他負擔時，心中無數。三是在政府性資源配置中少有鄉鎮企業特別是小企業的利益表達。行政部門在做規劃，制定政策法規，出台扶持舉措時，通常是聽取大企業的意見建議，小企業卻成為“被遺忘的角落”。
四、減輕企業負擔，改善鄉鎮企業創業環境的對策與建議
（一）從改善創業環境、提高和增強鄉鎮企業創業活力的高度認識鄉鎮企業負擔問題。創業活動對經濟增長具有明顯的驅動作用。根據清華大學參與的全球創業觀察項目（GEM）2003年研究報告結論：創業活動與兩年前的經濟增長情況基本不相關；創業活動與一年前及當年的經濟增長情況低度相關；創業活動與一年後的經濟增長情況中度正相關；創業活動與兩年後的經濟增長情況高度正相關。這可以説明小企業創業密切影響兩年後的經濟增長情況。而創業環境的好壞直接影響着小企業的創業活力，從而影響到整個經濟發展的後勁。企業負擔問題反映出創業環境的好壞。根據小企業調研問卷調查，企業負擔是小企業反映較為集中的焦點問題。因此，要從改善鄉鎮企業創業環境，提高鄉鎮企業創業活力，增強經濟成長源的高度來抓治亂減負工作。
（二）推進依法行政，把企業治亂減負工作轉入法制化軌道。一是深入實施行政許可法進一步完善收費公示制度、收費登記制度，全面實施收費“陽光操作”。編印涉企收費手冊或目錄，即分幾大類，把與企業投資、建設、生產經營密切相關的建設規劃、土地管理、環境保護、技術監督、消防與治安、勞動管理等方面的收費項目、收費標準和收費依據進行彙編成冊，免費發放給企業，讓企業明明白白繳費。二是大力學習宣傳和貫徹實施《**江省促進鄉鎮企業發展條例》。《條例》是我省出台的第一部專門扶持鄉鎮企業發展的地方性法規，其中單列了鄉鎮企業“權益維護”一章，規定了屬於禁止的增加企業負擔行為，並規定建立健全鄉鎮企業負擔監測制度，還從民事責任、行政責任和刑事責任等方面規定了保障機制，具有很強的針對性和操作性，是鄉鎮企業維權減負的有力武器。三是加快其他相關政策法規。我們認為，當前我省治亂減負工作要抓緊制定以下三部相關的政策法規：加快制定全省企業負擔監督管理辦法，將企業負擔監管重點對象放在鄉鎮企業上，明確企業負擔的界定、處罰程序與準則，將行政部門的自由裁量權標準化、具體化、程序化，健全治亂減負的工作機制；制定全省涉企培訓收費管理辦法，加強各種涉企培訓收費的監督管理，規範政府部門涉企培訓收費；完善全省行業協會管理條例，嚴格控制具有行政管理特徵或背景協會的數量，恢復和完善行業協會成員會費上限的規定，突出協會的服務職能。探索實施協會、商會等社團會員滿意度年度測評制度，在年度滿意度測評中連續兩年不合格的協會、商會等社團，一律註銷登記。四是建議司法部門對有關企業減負規定進行司法解釋，為鄉鎮企業提起維權訴訟提供法律依據。在政策法規制定過程中要充分聽取鄉鎮企業的意見和建議。
（三）加大整治力度，遏制行政部門的設租尋租行為。積極貫徹落實《關於治理向個體私營等非公有制企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的通知》（國減負辦〔2005〕2號）文件精神和《**江省促進鄉鎮企業發展條例》，加大整治力度，遏制行政部門的設租尋租行為。一是深入開展“清費減負”的回頭看活動。對照國家和省政府公佈的行政審批項目目錄進行檢查和清理，是否做到了“五個清”，即收費單位清，收費項目清，收費依據清，收費標準清，收費範圍清，重點查處有令不行、有禁不止、拒不執行國家和省收費規定的行為、自立項目亂收費的行為以及擅自提高標準收費的行為，鞏固治亂減負成果。二是對重點部門和重點領域開展專項檢查治理。加大對非公有企業交納較多的管理類、證照類和登記類的所有行政事業性收費和中介服務收費的監查力度，對企業反映強烈的各種中介機構亂評比、亂排序、亂培訓、亂收費、亂攤派的問題進行集中整治，形成“保障中介機構健康發展，確保中介機構規範運作”的機制。三是嚴格實行收支兩條線管理。嚴禁行政部門內部設立罰沒款指標，將罰沒款作為部門創收的主要來源，或作為工作經費的補充，罰沒款統一上繳國庫（財政），不能以比例分成或獎勵形式返還給行政部門，切斷罰沒款與部門的直接利益關係。四是行政部門與中介機構徹底脱鈎。查處中介機構與行政部門明脱暗不脱的情況，防止行政部門將部分職能轉給中介機構實行市場化運作，要求企業定點購買產品和服務。由紀委、審計、財政、價格等部門對中介機構的財務收支情況實施定期抽檢和突擊檢查，處理其與行政部門的利益共享情況。五是建立健全減負舉報責任追究制度。行政部門增加企業負擔情節嚴重、影響惡劣的，一經查實，部門主要領導應引咎辭職，直接責任人員應予以辭退處理。六是建立鄉鎮企業負擔監測制度和涉企執收執罰評議制度。對涉及鄉鎮企業執法部門執收執罰和落實鄉鎮企業平等待遇的情況進行審計監督。
（四）創新舉報制度，保護舉報企業的合法權益。企業參與治亂減負的積極性不高，企業負擔真實狀況難以掌握，舉報線索難查找且難以深入，這是當前治亂減負工作的最大困難。其主要原因是鄉鎮企業擔心自己一旦舉報，被打擊報復，惹不起躲得起。因此，要創新舉報制度，保護舉報企業的合法權益，解除舉報人的後顧之憂。只有這樣，才能提高企業舉報的勇氣，才會配合和參與治亂減負工作。因此，我們建議：一是實行舉報單線聯繫制度。鄉鎮企業舉報人的真實姓名和具體企業情況用編碼代替，原則上與減負工作人員單線聯繫，除非反映情況存在重大失真，其他人員包括其上級都無權要求透露舉報人真實姓名，嚴格保密舉報人，讓舉報企業放心。二是實行舉報必查必糾制度。對企業舉報的負擔，做到有報必查，有查（實）必糾，增強企業特別是鄉鎮企業舉報的信心。即使是查無實據的舉報，也要及時通報檢查結果。三是實行舉報處理結果暴光制度。行政部門最怕暴光。對行政部門尋租設租行為給企業增加負擔的，一經查實，一律登報和上電視暴光。如對舉報人或舉報企業打擊報復的，根據情節輕重予以黨紀國法處罰。四是實行舉報獎勵制度。對企業舉報的負擔一經查實，一律退還原收費，並給予一定比例的獎勵，保護和激勵企業舉報的積極性。
（五）實施法律援助，建立鄉鎮企業維權輔助體系。治亂減負任重道遠，僅憑鄉鎮企業自身力量，難以維護自己的合法權益。我們建議，探索鄉鎮企業法律援助試點。2006年11月，省鄉鎮企業局結合國家減負工作和各地開展的“企業服務年”活動，在全省組織開展 “2006年鄉鎮企業法律服務月”活動，開通了維權熱線，組建了全國第一個鄉鎮企業公益法律顧問團，為鄉鎮企業提供無償法律諮詢、法律維權等服務，社會反響熱烈。實踐證明，在這方面開展試點是有意義有成效的。
蒙田範文網