創新和完善“大調解”工作機制 充分發揮大調解功能和效用

創新和完善“大調解”工作機制
[摘要] 調解制度一度被稱為“東方經驗”，無論是從我國的歷史發展還是從我國的現行的實踐經驗來看，調解對解決人民羣眾間的爭議發揮着重要的作用。司法調解和人民調解、行政調解對接, 三調聯動構建大調解格局, 為調解注入了新的元素。這一變革可以充分利用現有資源優勢, 使調解這一傳統糾紛解決手段在新形勢下獲得新的內涵, 為化解社會矛盾, 促進社會和諧做出新的貢獻。目前，我國大調解機制在構建實踐中應當正確處理好調解與訴訟的銜接關係，明確大調解機制中的主導者，組建專業化的調解隊伍，從而更大程度地發揮大調解機制的功能。
 
[關鍵詞]調解；大調解機制；非訴糾紛解決機制;矛盾化解; 人民調解; 司法調解; 行政調解; 三調聯動
 
一、大調解產生的背景
所謂大調解, 是指人民調解、行政調解和司法調解的整合和聯動。構建人民調解、行政調解、司法調解既充分發揮作用、又相互銜接配合的大調解工作體系, 使之覆蓋社區、村(組) 和各級各部門、各行各業, 及時把社會矛盾化解在基層和萌芽狀態。在大調解體系中, 司法調解起主導作用。其目的是將民間調解、行政調解、司法調解等各種調解資源整合在一起,爭取把糾紛化解在基層。大調解的興起反映出我國現階段對多元化糾紛解決機制的迫切需要和對人民調解新形式的積極探索。調解無論從我國文化傳統還是現實社會發展需要看，都不僅僅是一種糾紛解決方式，更體現了一種社會秩序的安排，與和諧社會建設和科學發展理念是完全一致的。當前，我國正處在經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整的關鍵時期，人民羣眾對司法需求越來越強烈，大量的矛盾湧向法院，案多人少的矛盾異常突出，工作壓力越來越大，最終產生了“大接訪”活動，司法公信力和司法權威受到嚴峻挑戰。面對新的形勢和任務，我們必須大力加強調解工作，充分運用調解這一正確處理社會矛盾的重要方法與構建和諧社會的有效手段，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。
二、大調解的意義
大調解機制是對我國傳統糾紛解決機制的承繼，又是為滿足現實需要應運而生的糾紛解決機制，具有一定的現實意義。
第一，保障公民的程序選擇權。糾紛一旦發生，公民有權保護自己的合法權益，當然也有權選擇採取什麼方式來解決爭端，糾紛解決從宏觀上來説的範圍很廣。除了傳統的訴訟解決外，還存在大量以糾紛解決為目的的各種途徑。因此，法律既要保障公民的權利不受侵犯，也要保障公民能夠便利地通過各種救濟途徑都能有效地解決爭端，當然這其中也包括公民對調解這種糾紛解決方式的選擇。大調解機制正是對現有調解資源的一次大整合，使調解這一糾紛解決方式能更有效地發揮其效力，從而保障公民對調解程序的選擇能真正實現其初衷。
第二，有利於減輕訴訟成本。訴訟中投入的成本是多方面的，既有糾紛當事人尋求訴訟救濟所花費的成本，也包括國家為訴訟救濟機制的維護和健全而投入的成本。我國法制社會日趨健全，公民的權利保護意識也有了很大的提升，司法救濟也已經深入人心，因此法院的案件數量大幅度提升。反過來，新的問題產生，即現有的訴訟救濟力量並不足以承擔解決現有糾紛的巨大任務。為了應付新的問題及解決大量的糾紛，我們不得不通過完善糾紛解決機制以分擔法院的任務。而大調解既有着傳統調解的糾紛解決的功能，又綜合運用了現有的調解主體，調解力量進一步加強，因此大調解機制的建立，無疑促使了更多的公民通過調解化解糾紛，這就必然減輕了法院負擔，法院這方面的訴訟成本自然得以減輕。就公民投入的成本，調解相對於訴訟而言，公民投入的金錢和時間都要縮減，公民的負擔也得以減輕。
第三，大調解體現了效率原則。糾紛解決除了追求公正這一價值外，還要注重效率。因此調解過程中，無法完全説服勸導雙方當事人，難以達成調解協議或者達成之後當事人極易反悔，繼續尋求訴訟救濟，調解反而使糾紛解決的時間延長。而大調解則是對傳統調解的發展，集合了社會中諸多的調解力量，調解力度有了很大的提升，在調解過程中，能夠充分發揮眾多調解主體的優勢，從多方面、多角度地主持調解工作，更具有説服力，這也極易促使雙方當事人達成一致協議。
第四，有利於糾紛的徹底、有效解決。糾紛解決並不意味着某一糾紛得以真正解決，而是指雙方當事人希望通過一種機制對當事人之間的糾紛給予一種處理結果。既然糾紛解決所追求的只是一種處理結果，那麼這種處理結果必然需要獲得雙方或多方當事人的一致認可。訴訟是一種強烈對抗性的糾紛解決方式，特別是作為敗訴一方的當事人時常會對訴訟裁決產生質疑，只要一方心裏抗拒訴訟裁決結果，就表明糾紛並未完全化解，而調解是一種自願行為，調解所營造的和諧氛圍也更易使當事人進行協商，從而得出一個雙方當事人都易接受的處理結果，糾紛也自然得以有效地解決。
三、目前我們在調解過程中暴露出來的不足
第一、大調解過於泛化。目前，實踐中大調解的範圍不斷擴大，參與大調解的部門越來越多，大調解的泛化在一定程度上突破了原有人民調解的受理範圍，導致能調的調，不能調的也調。各部門之間職能定位不清，缺乏統一協調。
第二、重效率而輕權益。現行大調解制度，缺乏從保護公民利益的視角來解決羣眾矛盾。調解制度焦點主要放在平息矛盾、預防犯罪、教育羣眾，很少在保護公民權益方面提出系統理論。隨着我國市場經濟體制改革的深入，市場主體的多元化，必然導致利益的多元化，各種矛盾糾紛複雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實維護糾紛當事人的合法權益。試想，一大堆的糾紛都由基層調解組織二至三名調解員來調解，那麼壓力巨大的情況下，調解員只能選擇效率而輕視當事人的合法權益。
第三、不利於民眾法律意識的培育。目前，人民調解主要方式是讓當事人雙方坐在一起，把一些小的民事糾紛調和。當事人如果願意達成和解的話在各自的權利義務上會做一些妥協和讓步，雙方當事人是在討價還價中達成了和解協議，因此調解有時是犧牲法律的。大部分的羣眾首先接觸調解，慢慢會在這種討價還價中降低對法律的尊敬，大大影響了羣眾法制意識的培養，容易造成輕視法律的思想。這對於法治社會的形成是十分不利的。
第四、調解資金嚴重短缺。《人民調解工作若干規定》和《人民調解委員會組織條例》均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。目前，司法行政機關主要通過爭取市級財政和基層人民政府的支持，解決人民調解的辦公經費、人員工資。實際上，這種規定在還比較落後的農村形同虛設，有些鄉鎮政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經費和補貼了。在糾紛量大的情況下要確保人民調解發揮其應有的作用，大調解工作經費應該獲得更大的財政投入。
第五、大調解中人民調解員素質偏低。《人民調解委員會組織條例》第四條規定：“為人公正，聯繫羣眾，熱心人民調解工作，並有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調解委員會委員。”該條例沒有對人民調解員的文化程度提出要求。《人民調解工作若干規定》第十四條規定“擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯繫羣眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉鎮、街道人員調解委員會委員應當具備高中以上文化程序。”該規定是對鄉鎮、街道人民調解員只要求具備高中以上學歷。面對目前日益複雜、新穎的民間糾紛，如果人民調解員沒有一定的文化素質，沒有一定的法律知識，調解的效果將大打折扣。《中華人民共和國民事訴訟法》規定：“人民調解委員會依照法律規定，根據自願原則進行調解。”這樣的規定致使一直以來的人民調解藉助的往往不是法律還是道德、村規民約以及個人的威信來調解糾紛。什麼樣子的人講道德使人更加信服，那就是村居里離休和退休的教師、幹部等五老人員，這就是使得目前人民調解員年齡結構普通偏大，對新的法律知識接受性不強，難以適應法治社會的要求。
第六、調解協議履行的法律保障性低。《中華人民共和國民事訴訟法》規定：“人民調解委員會依照法律規定，根據自願原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行，不願履行，調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。”但是，現實情況是法院的執行局存在執行難的問題，哪裏還有餘力去保證調解協議的執行呢？所以執行問題在人民調解中也成為一個棘手問題。人民調解員沒有行政職權，調解協議書的履行靠當事人雙方自願履行，如果當事人不願意履行調
解協議，調解員除了説服教育沒有其他辦法。
四、我國大調解機制的完善
“大調解”這一概念提出以來，得到廣泛地響應。各地紛紛採取以地方政府為領導的各職能部門聯合行動，但由於大調解機制最初只是作為一種工作思路被提出，並沒有統一的操作規則，因此大調解機制的作用要得到進一步發揮，還需要理論界和實踐部門繼續的努力和探索。
第一、明確大調解的主導機制。在大調解機制的完善上，筆者認為首先要明確大調解的主導機制。目前我國大調解是對“三位一體”的調解資源的整合，也可以説是一個調解資源的集合體，但任何集合體都需要有一箇中心，否則所謂的集合體會因為中心不明確而渙散，最終無法形成一體。同樣的，大調解體制也需要一箇中心。在目前各地的大調解實踐中，大致都能明確三位一體的調解主體，但究竟以誰為主導地位卻規定不同，做法也不同。大調解的主導，必須能夠發揮其在大調解體制中幾大功能：一是領導功能；二是協調功能；三是專職調解功能。大調解的主導機構可以有兩種方式：一是新建。在大調解機制中建立一個專門的領導協調機構，配備專職的調解員和專家，並具有單獨的管理制度和組織機構。二是改建。即在現有的調解主體中選擇其一然後結合大調解機制的需求，在現有的基礎上進行改革。兩種方式相比而言，顯然從效率原則上看，第一種方式的成本是較大的，而且新建機構同樣存在如何與其他調解資源協調的問題，所以這一方式既不經濟也不能從根本上解決問題。第二種方式應當説可行的，關鍵是“三位一體”的調解機制中誰為主導。具體而言，“三位一體”中的法院、行政機關和人民調解委員會三者之中誰適合來擔任大調解機制中的主導這一地位。首先，法院。調解歷來是法院處理案件的一種重要方式。法院調解也稱為司法ADR，也正是基於其對裁決結案的一種替代方式。在法院壓力日益增大的今天，法院調解也隨之產生了新的方式，這在司法實踐中體現比較明顯，如各地法院都設立了訴前調解。即在立案之前先行對當事人之間的爭議進行調解，在調解不成的情況下，再進入到訴訟程序，以儘可能地將爭議在訴訟之外得以解決。這一方式既減輕了法院的壓力，也能夠利用法院這一獨特地位讓當事人瞭解訴訟中的風險。因此，法院在發揮調解功能這一點上可以説是功不可沒。但是，筆者認為，由法院作為大調解機制的主導並不適合。因為如果將法院這一司法機關納入到大調解機制的主導地位，就意味着這種調解機制是一種判斷性調解，即接近審判模式的調解，因為這種調解過程中提供的信息往往能夠暗示當事人之後糾紛在訴訟中的裁決如何。當事人想要追求的並不是糾紛的真正解決，而是有利於自己的解決方案，當法院處於調解機制之中並主持調解，即使這種調解結果並不能讓當事人接受，但考慮到之後的訴訟結果可能與此一致時，並從成本這一角度考慮而被迫接受，不會簡單地加以拒絕。其次，行政機關。從現實意義來説，行政調解具有其他調解形式不可代替的優勢之處。這主要是因為行政調解具有較強的專業性和技術性，特別是隨着社會和經濟的快速發展，各種新型糾紛不斷出現，專利、環境保護、土地管理等帶有強烈專業性的糾紛必然給調解工作帶來了新的難題。而行政機關及其工作人員具有豐富的管理經驗和專業技術，對行政管理事務更為熟悉，更能在調解過程中找到糾紛產生的原因及解決的切入點，從而為雙方當事人提出更具有針對性的調解意見，這也更利於當事人接受並達成協議，以達到解決糾紛的目的。但是，也正是由於行政機關手中行政權力和行政資源的廣泛性和普遍性，糾紛當事人更易產生畏懼心理，行政權力的強勢地位也會因此影響到當事人的心理，自願原則也就自然無法在行政調解中得以真實地貫徹。另外，行政機關主持的調解往往限於其部門和行業內，就某個或某類行政機關而言，行政調解的廣泛性只是相對而言的，其調解職能的發生只是在行政機關的職責範圍和管轄範圍之內。因此，綜合以上的原因，行政機關也無法將大調解的主導者地位充分發揮。再次，人民調解委員會。人民調解委員會的調解一直是我國的優良傳統。前面提及，人民調解委員會在變革時代並未適應新的社會現實，隨意性大，缺乏嚴格的法律程序規範，調解人員的業務水平也有待提高，但不可否認的是，人民調解委員會是三者之中最適合履行調解職能的組織。首先，它的設立具有廣泛性。我國人民調解委員會注重基層的設置，在城鎮均有調解組織，這就便於就近及時地解決民間糾紛；其次，人民調解更易實施。一方面，與老百姓生活貼近的人民調解委員會更具有親切感，容易獲得當事人的信任。另一方面，也是最重要的，人
民調解能在法律框架內合理地考慮到情理，這與中國老百姓傳統的道德價值觀是一致的，這樣一來，調解的結果既合法又合情，能達到雙方當事人雙贏的結果。據此，筆者認為，人民調解委員會具有大調解機制主導者的基本條件，可以對現有的人民調解委員會進行改革，健全其機制。
第二、規範調解隊伍的專業機制。目前，司法人員、執法人員都已職業化、專業化，特別是審判人員和檢察人員，都必須通過國家司法考試，取得合格證後才能單獨承辦案件。隊伍的專業化才能樹立司法、執法過程中的權威性。同樣，調解也不能例外，調解雖然強調當事人對調解結果的自願接受，但這一接受除了依賴於調解結果能兼顧雙方當事人的利益外，還必須依靠調解人員能夠專業地主持調解，能夠合法合情地説服勸導雙方當事人。因此，人民調解委員會進行改造的第一步就是為人民調解委員會配備專業的調解人員，可以從以下幾點着手：其一，專職化現有的調解人員。將人民調解委員會的成員從兼職中獨立出來，並對其進行專業的培訓，包括國家政策、法律知識及調解心理等知識的培訓。其二，設置調解員的資格條件。人民調解委員會現有的人員數量顯然不能滿足人民調解委員會主導地位的需要，因此必須要新增人員。而對於新增的人員，應當與其他職業化隊伍一樣，設置調解員的資格條件，設置考試關卡，公開招考調解人員。其三，配備專業人士。如可以聘請已退休的法官或從律師事務所聘請律師,也可將現行的援助律師援助的範圍中擴大到調解中。
第三、在調解中始終貫徹自願原則。貫徹自願原則就要求法官不再嚴重干涉當事人對調解程序的自由選擇權，雖然有時候法官的強制調解有利於糾紛的解決，但是當事人至少應該擁有放棄調解權。無論是對調解制度的選擇，還是最終調解協議的形成，都要建立在真實自願的基礎之上，使當事人成為真正的決策者。為貫徹自由原則，應賦予當事人充分的程序選擇權，允許其權衡實體利益和訴訟利益，選擇是否進行或放棄調解，從而對其程序利益作出取捨和處分。唯物主義辨證法讓我們知道世界萬事萬物都不可能是完美無缺的，都具有兩面性，即使曾經精心設計的法律制度也不是最精密的。訴訟調解制度也是如此，不可能從設計之初就毫無瑕疵，而且法律應該以社會為基礎，隨着社會經濟的不斷變化發展，訴訟調解制度必然會出現一些缺陷和弊端，發現了問題就需要尋找解決問題的方法，而不是因噎廢食，所以對於訴訟調解制度需要有改革的措施，並且要將其不斷完善下去。
第四、處理好調解與訴訟的銜接關係。在調解機制的構建過程中，必須要處理好的一個問題應當是調解與訴訟之間的關係。“在調解程序與訴訟的關係上，各國普遍採取的是調解優先的原則，鼓勵當事人選擇調解而不是訴訟。即使案件已經到了法院，也儘量鼓勵當事人選擇司法調解”。從目前我國司法實踐來看，我國對調解的態度也趨向如此。但是，在這一處理過程中，筆者認為需要強調兩點：一是要防止調解訴訟化。“與第三者作出有拘束力的判決、無論當事者意願如何都加以貫徹的審判不同，調解因為給了當事者拒絕的權利，因此可以不必在通過證據的審查逐一認定事實和法律規範的辯論解釋上花費時間，也可以不用花錢請律師來處理複雜的程序，當事者能夠一下就進入所爭議問題的核心，謀求糾紛的圓滿解決”。由此可以看出，真正促使羣眾選擇調解，正是因為程序上的簡化及花費上的節約。而且調解本是一種非訴訟的糾紛解決機制，其本質特徵為“非訴訟”。因此在調解過程中，我們不需要過分地強調調解是否符合法定程序、
是否有法律依據、是否符合法定的方式和手段，無需將訴訟的程序作為調解應當追求的境界。只要能達成雙方都可接受的協議，能達到消除矛盾，則調解的目的也就實現了。二是要防止訴訟調解化。訴訟一向遵循“不告不理”原則，雖然大調解將法院也納入到了調解主體的範圍內，但也不能違背這一原則。否則司法權與行政權的界限就會被模糊化。因此，在大調解格局中，筆者認為法院不能主動地介入爭議的調解中。對於當事人提起訴訟的案件，只能向當事人説明其在訴前
和庭前接受調解的權利，但這不是一種強制性的程序，必須給予當事人充分的選擇權，而不能強迫當事人接受調解。而對於其他機關受理的調解案件，法院可以協助告知訴訟風險，但不能主持調解，這主要是由於訴訟是對當事人權利救濟的最後一道屏障，而法院又是訴訟中的主持者，正是因為這一特殊地位，所以法院一旦介入到這類調解案件，就會給當事人對訴訟解決案件的結果會有心理上暗示，不利於當事人再次通過訴訟獲得救濟。
綜上所述，要充分發揮我國大調解機制的功能和效用，僅僅動用各方調解力量是不夠的，還必須從整個機制的角度出發，重視各種調解力量之間的銜接和協調，規範調解隊伍。唯有如此，才能使大調解從一種工作思路具體化為一種糾紛解決機制，從而在我國多元化的糾紛解決機制中佔據重要地位。