近年來，全縣各地在堅持穩定農村土地承包政策的前提下，積極引進業主,不斷探索和創新土地流轉機制，推進土地集約化經營，有效地促進和帶動了農村產業結構調整和農業產業化經營,促進了土地資源向土地資本轉變。為深入瞭解全縣土地流轉和經營狀況，對全縣土地流轉情況進行了調查，並就目前土地流轉中還存在的問題及對策進行了探討。
一、基本情況
二、主要形式
3、借用。承包農户將土地承包經營權無償借給他人使用，借用人無需向出借人支付土地承包經營權的使用費，農業税仍由原承包人承擔。涉及農户500餘户，1500餘人，土地面積1000餘畝，約佔流轉面積的6%。
4、入股。承包農户在自願的基礎上，將擁有的土地使用權作價入股，與其他生產要素相結合，組建股份制或股份合作制企業。如雙河鎮銅鑼、佛頭、大佛、筆架、犁頭、楊柳等8個村社，通過土地入股，建立股份合作製茶場，經營收入在扣除應交税費和成本後，按股分紅，農户還可應聘進企業務工，獲得勞動報酬。
三、存在的問題
從目前情況看，我縣土地流轉機制改革還處於探索階段，總體上是健康、有序的，對提高農民組織化程度和農業綜合效益起了積極作用。但由於土地使用權流轉政策性強，涉及面廣，當前在一些地方仍然還存在以下幾方面的問題：
(一)政策宣傳不到位，羣眾思想認識有待提高。一些鄉鎮政府沒有把推進農村土地流轉放到推進農業產業結構調整和增加農民收入這個大局來認識。對土地流轉政策的宣傳不夠深入，羣眾對土地流轉的認識還存在誤區，主要表現為一些農户和部份土地承包業主對推進土地流轉還存在三怕：一是部份農民怕土地轉包出去後，自己喪失了土地經營權，沒有了生活的最低保障線，因此部份農民外出打工後，寧願土地荒蕪也不願轉包出去。二是部份業主怕政策不穩，政府收回土地承包租賃權，不敢大膽投入。三是部份業主怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規模搞開發。
(二)土地流轉的管理機制、服務機制不健全，制約了土地流轉的進程。當前土地流轉大都是羣眾的自發性行為，缺乏約束力和規範性，政府在土地流轉上缺少應有的管理、引導和服務，制約了土地流轉的規模和速度。一些鄉鎮和村社沒有認識到土地流轉的主體是農民，在工作中還存在錯位、越位的現象，在土地流轉問題上採勸一刀切的簡單化操作方式，個別村社強行要求農民退出承包地統一轉包給業主，羣眾對此不滿意，甚至引發了新的幹羣矛盾。
(三)土地集中成片流轉難，業主開發難成規模。在農村家庭聯產承包制下，土地分户經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間存在矛盾。由於推行土地家庭聯產承包責任制後，業主在實施土地規模流轉時，往往因為一户或幾户承包户不能談妥，而使土地規模化流轉難以成功，從而導致土地流轉比較分散，制約了規模經濟的發展。
(四)融資困難，業主開發資金匱乏，制約了土地流轉的規模。大面積承包土地從事高效農業開發需要較大的資金投入，而土地承包大户一般沒有貸款擔保單位，又不能將土地使用作為貸款抵押，因此很難從銀信部門貸到貸款，加之一些地方交通等基礎設施和自然基礎條件較差，更難籌集資金或引進資金，致使部份業主在土地開發上存在嚴重的資金困難，規模難以擴大，效益難以提高。
(五)部份土地流轉合同不規範，容易產生合同糾紛，影響農村社會、政治穩定。突出表現為一是合同的主體不合法，《農村土地承包法》明確規定家庭承包經營土地流轉的主體是農户，集體四荒地流轉的主體是農業社，而部份業主承包土地時不管是何種土地，一律與村社直接簽訂協議，致合同的主體不合法，不能生效。二是合同承包期限不合法。協議中籤定的土地流轉的期限超過了第二輪土地延包期的剩餘期限，致使合同無法履行。三是部份業主借土地流轉改變了土地所有權的性質和土地的農業用途，致使合同不合法。這三種表現形式都會造成維繫農户與承包經營户、業主之間土地承包關係的協議無法生效和履行，加之農民的法律意識不強，受市場經濟的趨利性、排他性的影響，使作為農民最後生活底線的土地，必然是農民的最終選擇，從而形成農民與承包户間的矛盾，嚴重的甚至會造成新的社會矛盾，阻礙土地流轉進程，影響農村穩定。
四、對策建議
(一)解放思想，轉變觀念，切實解決好認識問題。
土地流轉是農村產業結構調整的重點內容，是實現規模農業、效益農業，推動農業產化經營的前提和基矗土地是最基本的生產要素，土地流轉的主體是農民。因此，解決好農民的思想認識問題，打破阻止土地適度規模流轉的思想桎梏尤為重要。首先，要打破傳統的小農經濟意識，摒棄搞土地流轉就是搞土地私有化、搞資本主義等思想觀念，牢固樹立發展的觀念、創新的觀念、市場的觀念、效益的觀念。其次，政府要切實轉變觀念，要把土地流轉放推進農業產業化經營和發展農村經濟這個大局來認識，正確引導規範，強化服務意識，改進工作方法，切實將農民的積極性保護好、發揮好、引導好。
(二)加強引導和規範，切實解決好土地流轉的管理機制、服務機制的問題。
正確引導和規範是加快土地流轉速度的關鍵。為此我們要進一步建立健全土地流轉的管理機制、服務機制，促進土地流轉的健康快速發展。一是要政策引。要加大土地流轉政策的宣傳力度，切實做好土地流轉示範工作。在平等、自願、互利原則下，通過公司加農户、業主加農户等方式，鼓勵、支持、引導農民大膽試點，以點帶面，滾動發展，進一步加快農業產業化經營。同時，要堅決杜絕一刀切、運動式、簡單化的操作處置。二是要環境促。加強軟硬環境建設，對運用土地流轉進行優勢產業和新興產業立項開發的，給予資金、技術、税費等方面的傾斜。同時，要抓好市場建設，疏通流通環節，縮短小生產與大市場之間的距離，讓農民、業主有想頭、有幹頭。三是要服務幫。加強信息服務、科技服務，為農民、土地承包户提供準確的市場信息和科技信息，主動做好政策、法律的諮詢和指導調解工作，引導土地流轉步入正軌。
(三)科學規劃、統籌安排，切實解決土地流轉的規模問題。
現代經濟越來越朝着規模經濟的方向發展。沒有規模，就沒有效益，也就沒有市場競爭力。加快土地流轉速度，突出規模效益的關鍵是要解決好土地難以集中成片，不易形成規模的問題。解決土地流轉規模問題，首先，地方鄉村兩級在完善土地承包經營責任制時要統一規劃，科學安排。其次，要做好四荒土地的調查和統計，在此基礎上超前規劃，合理安排，要在耕地的深度開發，非耕地的廣度開發上下功夫。第三，要在充分尊重農民自願的基礎上，以土地託管為載體，對撂荒土地進行統一規劃和開發。建立土地信託服務中心，對擬流轉的土地集中統一管理，使之形成規模開發。政府要積極引導，健全土地流轉機制，充分發揮農民、業主的主動性和積極性，依託資源優勢，發揮比較優勢，突出土地流轉的規模經營，體現規模效應，促進土地合理、有序流轉。
(四)加大資金扶持，切實解決好業主開發資金匱乏的問題。
生產啟動資金匱乏是阻礙土地流轉進程的主要因素之一，因此必須從多方面加大對土地流轉所需資金的扶持力度。一是加大銀信部門的貸款支持力度。對利用流轉土地搞規模開發，比較效益高，優勢明顯的項目，要在政策和資金上給予扶持，銀信部門要積極給予貸款支持。二是積極向上爭取專項資金。政府要加大農業資金投放力度，對利用流轉土地搞高效農業、規模農業的優先投放資金。三是通過公司、業主的投入解決資金問題。採取承租反包、購買土地使用權、股份合作等模式，讓公司、業主和農户共同投入資金搞高效農業、特色農業，從而降低業主和農户風險，有效解決土地流轉資金難的問題。
(五)加強對契約的規範管理，切實解決好土地流轉契約不規範的問題。
當前，農民與承包經營户、業主之間的承包關係都是用契約來維繫，而且大部分契約又具有不規範性、不穩定性和鬆散性。因此，在推進土地流轉工作中，一方面要加強對契約的規範管理，進一步明確承租雙方的責、權、利，引導承包方和農民遵守合同協議，積極做好法律諮詢和法律服務。另一方面，要切實加大《合同法》、《農業法》、《農村土地承包法》等法律法規的宣傳力度，增強農民的法律意識，規範雙方的履約行為，促進土地流轉健康有序發展。
農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，堅持農户自願的原則將經營權（土地使用權）轉讓給其他農户或其他經濟組織，並經過鄉級土地管理部門備案，簽訂流轉合同的行為，土地流轉是家庭承包經營制度的發展，是農村土地規模化經營的客觀要求。近年來，我縣農村土地流轉對解決農村土地閒置、耕地拋荒、農民專業合作社和家庭農場發展有積極貢獻。
一、**縣土地流轉現狀
（一）流轉速度加快，漸具規模。自19xx年農村土地二輪承包以來，我縣土地承包經營權流轉速度呈逐年遞增之勢，流轉的土地面積不斷擴大，參與農户不斷增多。至20xx年，家庭承包流轉總面積12。88萬畝，比上年增加2。61萬畝、增長25。4%， 比20xx年增加6。40萬畝，增長98。8%；流轉總面積佔承包耕地總面積的比重為18。5%，比上年提高3。7個百分點，比20xx年提高9。2個百分點；參與流轉的農户1。51萬户，比年年增長24。8%，比20xx年增長91。3%；參與流轉的農户佔家庭承包經營總農户的比重為14。8%，比上年提高2。9個百分點，比20xx年提高10個百分點。
（二）流轉類型多樣，比例不均。按照不同的標準，可將土地承包經營權流轉行為分為各種不同的類型。
1、以流轉主體為標準，可分為農户與村委會之間的流轉和農户與農户之間的流轉。其中以農户與農户之間的流轉為主，農户之間的流轉面積為10。81萬畝，佔總流轉面積的83。9%；流入合作社的面積0。96萬畝，佔總流轉面積的7。5%，流入企業、大户或其他的面積1。11萬畝，佔總流轉面積的8。6%；
2、以流轉對象為標準，可分為責任田承包經營權流轉、機動田承包經營權流轉和三荒地承包經營權流轉。其中以責任田承包經營權流轉為主，約佔總流轉面積的90。0%；
3、以流轉方式為標準，可分為轉包、出租、互換、轉讓、股份合作及其他形式流轉。20xx年我縣轉包流轉面積5。37萬畝，比上年增加1。47萬畝，增長38。0%；轉讓流轉面積1。19萬畝，比上年減少0。04萬畝，下降3。6%；互換流轉面積1。69萬畝，比上年減少0。41萬畝，下降19。4%；出租流轉面積4。21萬畝，比上年增加2。07萬畝，增長96。7%；股份合作及其他形式流轉面積0。42萬畝，比上年減少0。25萬畝，下降37。3%。其中以轉包為主，約佔總流轉面積的41。7%。轉包中又以外出打工或經商農户，將土地轉包給親友或本村其他農户居多。此外，還有農户將土地轉包給種植、養殖大户以及集體向農户反租轉包等形式；
4、以流轉規模為標準：一是流轉規模過千畝的，現有3個，分別是三岔河**領辦的湘北蔬菜合作社流轉面積0。24萬畝，主要種植各類蔬菜；安障鄉**領辦的裕民糧食種植合作社流轉面積0。17萬畝，主要種植水稻；安宏鄉劉少華領辦的華泰水稻種植合作社流轉面積0。10萬畝，主要種植水稻。二是流轉規模在200—1000畝之間的，現有14户，流轉面積0。80萬畝，主要集中在安豐、安康、安昌、安壋、安凝、焦圻等鄉鎮，以水稻、蔬菜、葡萄種植為主。三是流轉規模在100—200畝之間的，現有41户，流轉面積0。76萬畝，全縣每個鄉鎮都有，其中較多的有官壋、安豐、安昌和安宏等鄉鎮。四是其他流轉屬於小規模流轉，户數多，基數大，達10萬畝。
（三）大户發展良好，具有一定引領作用。流轉大户具有市場信息靈、銷售渠道穩的優勢，生產產品質高量、適銷對路的農產品，從而提高產品銷售價格，收入增加、效益增長，對土地流轉註入正能量。如三岔河鎮羅洲村湘北蔬菜合作社，於20xx年12月成立，註冊資金162。32萬元，註冊社員160名，流轉面積2350畝，其中20xx年合作社租賃三岔河鎮的羅洲、三多、春美、長明、閤家垸、天保6個村的土地1239。5畝，涉及農户135户。土地租賃期限1—3年，租賃價格為每年每畝200—300元。135個出租户簽訂合同的有75户，60個出租户屬於口頭約定，時間一年一定。合作社主要生產無公害蔬菜，另外種植少量的水稻和高粱。20xx年—20xx年，合作社年經營收入1088萬元，淨利潤55萬元左右，由於收入高、效益好，輻射帶動三岔河鎮20xx户農户種植蔬菜1。08萬畝，每畝產值達0。45萬元。
二、當前農村土地流轉存在的突出問題
（一）土地流轉行為不規範。 目前土地流轉大多是農户間自發進行的，比如無力或不願經營承包地的農户，經自行協商臨時把承包地交由別人（大多是親友、鄰居或同村村民）代耕代種，原承包合同關係不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。20xx年，我縣簽訂流轉合同的耕地流轉面積為5。10萬畝，佔總流轉面積的39。6%，沒有簽訂土地流轉合同的佔60。4%，其中，既無書面協議又無口頭約定的約佔10%；而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證後流轉的土地更少。有的即便雙方簽訂了書面協議，但也存在手續不規範條款不完備等問題，對雙方的權利義務及違約責任沒有明確的規定，一旦出現糾紛無法追究責任，而且缺少土地承包經營權流轉價格評估機構，對於農村流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，導致農地轉讓的隨意性和無序性。
（二） 土地流轉期限過短。目前我縣土地流轉的期限90%以上是一至兩年，三年以上的少，五年以上的更少，有些即便是簽訂幾年以上的流轉協議，協議上規定了流轉期限，但由於土地流轉金大多是一年一付，有的農户看到流轉大户效益好，就隨時終止流轉協議，有的大户由於管理或技術或市場原因當年出現虧損付不出土地流轉金，農户隨即就終止了流轉協議，因此土地流轉不穩定，期限短，不利於土地流轉後農業的長遠規模發展。
（三）土地流轉中農民的利益缺乏保障。一是土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前，缺乏對種植大户和企業業主農業經營能力的資格審查與評估的市場。無論是當局推動還是自發進行的土地流轉，對承租方農業經營能力的資格都沒有進行嚴格審查，更沒有讓承租方交納經營風險保證金。在土地流轉後，流轉業主一旦經營上出現失誤，無法履約，常常給參與流轉的農户造成巨大的經濟損失，而且沒有有效的補償辦法，風險由農民和當局承擔。二是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是一定不變，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟的不斷髮展得到相應增長。
（四）土地流轉市場機制及社會化服務體系不完善。一方面，當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立，尚未形成統一規範的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產要素的合理流動和優化配置，限制了土地流轉區域範圍，制約了農村土地流轉的有序進行。另一方面，目前針對土地流轉尚未建立完善的資產評估機構、委託代理機構、法律諮詢機構、土地投資機構、土地保險機構等，制約了土地交易市場的發育及土地承包經營權流轉的健康、有序進行。
（五）土地流轉管理不健全。目前對土地流轉的管理，從上到下的農業行政部門沒有具體的實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，土地流轉主管部門雖然制定有規範的操作規程和土地流轉合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現代化的工作手段，糾紛隱患較多。鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，流轉行為無人監管，流轉糾紛無人受理，農民的合法權益受到損害。
三、影響農村土地流轉的原因分析
（一）當局角色定位不明晰。當局的指導是幫助集體土地健康、有序流轉的保障。目前部分基層當局和部門角色定位不準，認識錯位，普遍把經營權流轉當成流轉主體的經濟行為，對不利的流轉模式不能做到限制和終止，同時沒有科學制定流轉後農民出路的規劃，對可能出現的問題沒有做好應急處理預案，提供服務，化解矛盾。因此當局應在尊重農民意願的基礎上積極引導，搞好規劃、提高服務，在集體土地流轉中做好服務員、裁判員的角色。
（二）農民流轉意願不強烈。分析當前的土地流轉現狀，存在農民流轉意願不強烈的現象。究其原因如下：首先，農村社會保障體系不健全，失地農民缺乏生存保障。對於絕大多數農民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障， “有些農民即使轉移到了二、三產業，由於失業的風險和收入的不確定性，他們仍把土地作為最後的退路，寧肯粗放經營，甚至不惜拋荒棄耕，也不願意轉移出讓”。其次，農民轉移就業空間小。“土地流轉的速度應該與工業、第三產業就業崗位增加的速度與城市基礎設施容納的程度相適應”，當前，城鎮化速度慢與城鎮吸納農村剩餘勞動力能力不足導致農民轉移就業不暢，不願放棄土地。第三，部分土地轉出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農政策的出台和新農村建設的實施提高了農民對土地價值的預期，致使流轉意願不強烈。
（三）土地流轉後資金與技術支持不足。土地流轉後，要實現規模化生產、集約化經營，必須進行資金投入和技術支持。經營者開發資金匱乏，是制約土地流轉的重要原因。一些經營者大面積承包土地後從事高效農業開發，後續發展中需要較大的資金投入。
（四）土地分户經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間存在矛盾。土地流轉的目的是優化資源配置，實現土地規模化、集約化效益，而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分户經營，而且農户在這種嚴重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細碎、小規模的土地經營方式，難以實現土地成片集中流轉。而且業主在實施土地規模流轉時，往往因為一户或幾户承包户沒有談妥，而使土地規模化流轉難產，制約了規模經濟的發展，阻礙了土地的規模化經營。
四、推進農村土地流轉健康進行的對策思考
（一）建立土地流轉機構，加強服務機能。土地承包經營權流轉，要因地制宜，切實把握“適度”兩個字。首先，必須始終堅持依法自願有償的流轉原則，不能盲目跟風推進，以行政手段推行農村土地流轉。對於當局和村級組織來説，只能是進行政策導向，創造發展環境，加強服務管理。其次，要把握規模的“適度”。因此鄉鎮要成立農村土地流轉服務站，配備人員，明確職責，切實制定有效的措施，搞好政策宣傳，積極引導村、社及農民羣眾在自願、有償的前提下開展農村土地承包經營權的流轉工作，認真解決農村土地承包經營權流轉工作中的新情況、新問題。
（二）積極培育規範化的土地流轉市場。推進土地流轉，就要積極培育土地流轉市場，建立嚴格、規範的配套制度和措施。一是健全農地流轉服務平台，建立農地流轉信息庫，開展信息諮詢、評估、協辦手續等服務；二是建立農地流轉信息網絡，使廣大農户和有意投資農業的經營者能及時、準確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯繫，切實解決農地流轉信息不暢、配置不佳的問題；三是建立科學的土地流轉價格形成和指導機制。“根據市場供求、宏觀經濟運行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進行流轉價格的調整，以便更好地反映土地的動態價值變化”，從而建立健全農民流轉收益增長機制，保障農民收益能隨經濟的不斷髮展得到相應增長。
（三）深入強化土地流轉的規範化管理。一是要處理好土地流轉促進農業綜合開發與保護基本農田的關係，處理好土地開發與保護羣眾權益的關係。把各種流轉方式納入規範化管理，確保交易雙方權利和義務明晰；二是要切實做好農地確權、登記、頒證工作，明確農户在農地轉讓中的主體地位，禁止村級組織代替農户或超越農户對外簽訂流轉合同，依法保障農户對承包土地的佔有、使用、收益等權利；三是要制定規範的土地流轉程序，提供規範格式的土地流轉合同文本，實行流轉合同登記備案制度，確保土地流轉規範有序；四是要加強宣傳和監督，杜絕土地流轉過程中隨意改變土地農業用途的現象。
（四）加快發展多種形式的土地流轉規模經營主體。要有效地加快土地流轉，關鍵是要創新能促進農村生產力解放和提高的規模經營主體。首先，大力培育以家庭農場和新型農民專業合作社為主的規模經營主體，努力形成“規模化家庭經營+農民專業合作社”的新型農業生產經營體制；其次，加快構建服務“三農”的金融平台，積極探索信貸支農的重點，適度降低支農信貸利率。
（五）建立健全土地流轉的配套保障機制。土地流轉的健康進行有賴於農村配套保障機制的完善。農業是高風險低收益的產業，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經濟因素的影響。
近年來，湘鄉市農業經濟取得了較快的發展，土地流轉也呈現出規模不斷擴大、流轉形式多樣、多種組織參與的特點。為了全面掌握全市農村土地承包經營權流轉工作情況，加速推進湘鄉市農業和農村經濟發展，湘鄉市統計局組織課題組深入全市各鄉鎮辦事處及市直有關部門單位，對農村土地承包經營權流轉工作進行了專題調研。
一、湘鄉市農村土地承包經營權流轉的現狀及成效
湘鄉市位於湖南省中部，總面積20xx平方公里，人口91.5萬，下轄3鄉15鎮4個街道辦事處。共有708個行政村，8040個村民小組，農村土地承包户223547户，農村承包人口767865人，承包耕地面積為678652畝。近年來，湘鄉市的農村土地流轉工作有了較好較快的發展。據不完全統計，全市農村土地流轉面積近18.2萬畝。其中耕地流轉面積64734畝，佔耕地總面積的9.54%，涉及農户5.2萬户，佔總農户的23.3%。承包方式以轉包、租賃、轉讓為主。
湘鄉市農村土地流轉在土地的合理有效利用，推動農業和農村經濟建設上，發揮了十分重要的作用。同時也帶來了農業農村發展的一些新變化，取得了一定的成效：
1、促進了農業結構調整和農村土地的規模化、集約化經營。通過土地流轉，把零星的土地從農民手中集中連片，進行適度規模經營，大力發展規模特色產業，促進了土地、資金、技術、勞動力等生產要素的合理流動和優化組合，實現了土地資源的充分利用。
2、推動了農業經營機制的創新。主要是通過農業產業化龍頭企業和農民專業合作社，採用“公司+基地”、“合作社+基地”的模式，與農民簽訂流轉合同，建立現代農業生產基地。
3、提升了農業綜合生產能力和土地利用率。土地流轉促進了農業機械化和農田水利基本建設。
4、促進了農村剩餘勞動力的合理轉移。通過土地流轉，打破了一家一户封閉式的經營格局，使土地逐步轉向種田大户，既提高了土地的集約化程度，又解放了大批農業勞動力，使許多農民可以離開土地安心外出務工經商，轉向二、三產業，從而優化了農村勞動力就業結構，促進了農民轉移就業。
5、增加了農民收入。農民通過土地流轉，既可以獲得流轉收入，還可以騰出手來從事其他工作，有的通過土地入股還能獲得一定的分紅收入，或通過就近在流轉的生產基地務工賺取工資收入。
二、當前湘鄉市農村土地流轉中存在的主要問題
1、土地流轉的行為不規範。
一是土地流轉存在隨意性和不穩定性。許多流轉特別是農户之間的流轉都沒有建立穩定的流轉關係，流轉期限短。除林地流轉期限較長以外，以轉包為主的農户間的耕地流轉，期限一般1—3年，有的更短。
二是流轉無合同或合同不規範。大部分地方土地流轉都沒有合同，特別是水田流轉通常用口頭協議的方式進行私下流轉，即使有合同，也存在權利義務表述不清、利益分配不規範等不完善之處，這種情況極易造成土地承包關係混亂，形成土地流轉糾紛隱患。
2、鄉村兩級中介組織和管理服務機構功能不健全。對於農村土地流轉僅僅停留在一般性的引導管理上，缺乏對農村土地流轉的有效管理和服務，農户自發土地流轉佔相當比重。特別是在邊遠地區，多數農户土地流轉發生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間，有些是被動流轉，因無力耕種，談不上精耕細作，導致土地質量下降。
3、政策宣傳和扶持力度還有待進一步加強。主要是農村土地承包政策宣傳教育沒有跟上來，農民思想認識不足，心存疑慮。部分農民怕土地流轉會失去承包
權，影響自己的利益。因此，寧可粗放經營，甚至撂荒、棄耕，也不願意將土地流轉出去。另外，由於湘鄉市就土地流轉還沒有出台具體的指導意見和扶持政策，因此，鄉村基層幹部沒有把土地流轉工作納入重要議事日程，去正確引導農民依法有序流轉。
三、當前制約湘鄉市農村土地流轉的主要因素
1、土地分散經營制約着土地流轉。由於土地肥瘦不一，大塊的土地被分割成條條塊塊。劃分土地時以及後來的幾次小調整留下的種種弊端，嚴重製約着生產力的發展和產量的提高。湘鄉市人均耕地僅0.85畝，而且每户的承包土地相對分散。這種土地的分散經營，要轉為集中規模經營，由於涉及的農户多，農户之間的思想認識不一致，嚴重製約了土地的有序流轉，影響了土地規模效益的發揮。
2、農民缺乏社會保障制約着土地流轉。農村土地對於農民來説，普遍具有社會保障和就業兩大功能。這就決定了農民把土地作為命根子來看待，不願輕易離開土地。他們認為，有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以返鄉種田，心裏踏實。同時，由於目前城鎮化水平較低，吸納農民就業能力不足，農村剩餘勞動力向城鎮轉移空間有限，以及農民自身知識技能的儲備不足，進城就業門路窄，無法在城市獲得穩定的職業和收入，因此，農民始終把土地作為自己的最後保障。有錢的不在乎土地流轉所得的收益，沒有錢的更惦戀土地。有的寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不願將土地轉讓出去。另外，近年來國家將各種惠農補貼直接發放給承包農户的發放方式，也挫傷了部分種糧户的積極性。
3、效益價格低廉制約着土地流轉。雖然政策倡導土地要有償流轉，但是土地流轉的價格極低。造成這種現象的原因：
一是農業比較效益低。據農業部統計，全國稻穀、小麥、玉米三種糧食的畝平均成本481.1元，以來由於生產資料價格大幅上漲，有的甚至成倍增長，畝均成本再次增加60—80元，畝利潤僅為185.2元，按照複種指數2計算，平均畝利潤僅為370.4元。受此影響土地流轉的價格難以提高，流轉農户難以獲得較高的土地收益，因此選擇粗放經營而不流轉。
二是土地流轉渠道不暢。由於缺乏信息渠道，缺乏規範統一的土地流轉市場，急於流轉土地的農民只能低價或無償把土地轉讓給別人耕種。
三是農民土地經營流轉價格意識淡薄。土地流轉價格不像普通商品價格那樣容易確定，且目前又沒有完整的價格評估機制，從而導致農民價格意識淡薄。
四是農業特色產業少，帶動力不強，使得土地流轉規模化經營程度不高。而評價土地流轉的成效，一個重要的標誌就是看農民流轉土地後，通過經營主體的集約化經營，土地的產出效益比流轉前是不是提高了。有特色有優勢的產業，對形成適度規模經營有明顯的推動作用，但從調查的情況看，許多地方由於缺乏效益明顯、可持續性強的特色農業產業的有力支撐，農用地需求相對較少，許多農户面臨着土地向何處流轉的困惑。
4、農業規模經營風險大制約着土地流轉。農業規模化經營一般前期投入資金大，回籠週期長。加之缺乏配套的風險防範機制作保障，自然災害、市場波動、經營不善等不確定因素均可導致產業效益降低甚至血本無歸，一旦發生這類情況就難以保障農民的土地收益，將造成新的矛盾，影響社會穩定。另外，水田流轉對於種糧大户也有些現實問題難以解決。如糧食收割後怎麼曬乾處理等。因此大多數流轉經營主體對土地流轉表現得很謹慎，不敢輕易接手。
黨的十六屆五中全會審議通過的《中國共產黨中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確提出了建設社會主義新農村的目標為“生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主”20個字的要求。這與土地問題，特別是耕地保護和土地開發整理問題密切相關。為認真規劃和實施土地開發整理，促進新農村建設，我們調研組深入道縣壽雁鎮塗家村等進行了調查研究。
一、土地開發整理現狀
土地開發整理包括土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。土地整理指採用工程、生物等措施，對“田、水、路、林、村”進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動;土地復墾指採用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓佔造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動;土地開發指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，採用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發利用的活動。土地開發整理是補充耕地、實現耕地佔補平衡，改善生產條件和生態環境，提高土地生產能力的重要途徑。為積極穩妥地推進土地開發整理工作，國家加強了對土地開發整理的宏觀調控，制定並實施了土地整理新增耕地指標折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地開發整理項目管理制度，有效組織實施了國家、省、市投資土地開發整理項目;初步形成了土地開發整理的投入機制，探索推進了土地開發整理產業化;開展了資源調查評價和技術標準體系建設工作，建立了專門機構。通過積極探索和實踐，全市土地開發整理工作取得了明顯成效：
——補充了耕地數量，基本實現了全市耕地數量穩中有增的目標。1997年～2005年，通過土地開發整理，全市累計補充耕地1866公頃。2005年全市實現了建設佔用與補充耕地平衡，並約有節餘。
——提高了耕地質量，增強了耕地綜合生產能力。我市農業綜合開發實行低產田改造，土地開發整理實施以“田、水、路、林、村”綜合整治為主要內容的土地整理，完善農田基礎設施，改善生產條件，穩步提高了土地質量，增強了糧食綜合生產能力。據不完全統計，全市低改面積和土地整理面積累計受益面積超過100萬畝。
——優化了利用結構，促進了土地集約利用。通過大力推廣以“農田向規模經營集中、工業向園區集中”為重點的土地整理，不斷優化土地利用結構，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。
——改善了生態環境，取得了經濟社會效益。通過土地開發整理和復墾，促進了農村生態環境建設和重點礦區生態環境恢復治理，生態環境得到逐步改善;降低了農業生產成本，增加了農民收入;擴大了就業空間，改善了農村居住環境，推動了農村精神文明建設，有力地維護了社會穩定。
目前，我市有組織的土地開發整理工作從總體看還處於初級階段，一些地方還存在着“重開發、輕整理和復墾”、“重數量， 輕質量和生態”的問題;土地利用總體規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用尚未得到充分發揮;規範化管理還不夠到位;資金投入不足，促進土地開發整理的利益分配機制還不健全，土地開發整理的社會化產業化有待進一步推進。
二、土地開發整理潛力
據調查測算，全市土地開發整理補充新增耕地面積的總潛力為45500公頃。其中：
1、土地整理潛力。全市土地整理補充新增耕地潛力約20267公頃，佔補充耕地總潛力的44.5%。
我市現有農田中普遍存在着田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象;農村居民點用地利用率低，“空心村”多，佈局零散。據調查，道縣壽雁鎮塗家村共240户，有90多户佔有兩處宅基地，僅這個村通過整體搬遷綜合治理可新增耕地40多公頃。這種土地利用狀況難以適應全面建設社會主義新農村的需要。據初步測算，全市通過合理規劃，整治道路溝渠，平整歸併零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約15222公頃。通過對現有農村居民點逐步實施遷村並點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約5045公頃。
2、宜農土地後備資源開發潛力。全市有宜農土地後備資源530萬公頃，其中宜耕土地後備資源約24337公頃，佔補充耕地總潛力的53.5%。
3、土地復墾潛力。全市因工礦生產建設挖損、塌陷和壓佔廢棄的土地約1609公頃，復墾可補充耕地的潛力約896公頃，佔補充耕地總潛力的2%。
三、土地開發整理的有利條件和不利因素
我市的土地開發整理具備許多有利條件，但也存在一些不利因素。
1、有利條件。從中央到地方，各級黨委、政府都高度重視土地開發整理工作。特別是黨的十六屆五中全會對耕地保護和土地開發整理提出了新的更高的要求，明確了土地開發整理的方向和基本方針。實施可持續發展戰略，保護和建設生態環境，對轉變土地開發整理的觀念和方式，走內涵挖潛、集約利用的道路將產生巨大的推動作用。建設社會主義新農村，對農業基礎設施建設和農業結構調整具有更迫切的要求，為土地開發整理提供了廣闊的發展空間。依法徵收的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金，為全面實施土地開發整理提供了有力的支撐。國家、省、市投資土地開發整理項目的實施，各縣、區在實踐中創造和積累的豐富經驗，對整體推動全市土地開發整理工作具有重要的示範指導作用。各級國土資源部門和農業綜合開發部門不斷健全專門機構和專業隊伍，為全面開展土地開發整理工作提供了組織和技術保障。從近3年的情況看，省國土資源廳返回新增費49%部分近1000萬元，國家和省投資的土地開發整理項目累計23個，資金總額達1.32億元。
2、不利因素。我市人口持續增長，經濟快速發展對耕地的需求增加，補充耕地的壓力進一步加大;土地粗放利用的觀念在短期內還難以完全扭轉，引導土地開發整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力;易開發整理的土地後備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大;優質耕地集中地區佔用耕地量大，後備資源集中地區水、熱條件較差，補充優質耕地、保持和提高糧食綜合生產能力的任務更加繁重。
四、土地開發整理目標與方向
(一)土地開發整理目標
1、2006年，全市土地開發整理規劃新增耕地面積170公頃。其中，承擔省易地補充耕地面積70公頃。在新增耕地總面積中，耕地整理規劃新增耕地面積80公頃，土地開發規劃新增耕地90公頃。耕地整理以地勢平坦，集中連片的地域為重點，土地開發以開發未利用的荒草地、灘塗及部分廢棄園地為主。
2、2010年，土地開發整理規劃24990.07公頃。新增耕地面積10011.74公頃，其中耕地整理新增耕地面積2456.62公頃，村莊整理新增耕地面積104公頃，土地復墾新增耕地面積384.29公頃，土地開發新增耕地面積7066.83公頃;改造低產田公頃;土地利用率由2005年末的88.5%提高到2010年的89.8%;土地產出率由2005年每公頃國內生產總值12419元提高到2010年的31453元;複種指數由2005年的186.6%提高到2010年的197%;提高田、水、路、林、村的協調能力，使之在土地開發整理後抵禦自然災害能力達到30年一遇;改善農田排灌設施，平整土地，發展節水農業，集約農業，提高耕地質量，提高農業機械化水平;改善農村生活條件和生態環境，提高農民的生活質量，促進社會、經濟可持續發展。
3、2020年，土地開發整理可新增耕地3715.91公頃。耕地整理以地形較為複雜，耕地較零散的地域為重點，土地開發以投資相對較大、效益相對可觀的地域為主。
(二)土地開發整理方向
1、耕地整理方向。通過土地平整、地塊規整、廢棄地復墾、河流整治、灌溉設施等各方面的整理與改造，完善整理區域內的溝、渠、路、林等配套設施，提高土地利用率，增加有效耕地總面積，改善耕作條件，提高耕地質量和等級，建設標準農田;進行田塊歸併和產權重劃，切實保護好農民的各項土地權益;兼顧生態環境效益，避免盲目毀林毀草，在方便生產的同時，把耕地整理與美化環境結合起來。
2、土地開發方向。通過綜合開發與整理，完善開發區域內的溝、渠、路等配套體系，提高土地利用率，增加耕地面積，建設高標準的耕地;重點開發荒草地、灘塗地及裸土地，避免開發林地。
3、土地復墾方向。通過對因挖損、塌陷、壓佔及各種污染、自然災害等造成破環、廢棄的土地，採取工程、生物整治措施，恢復其經營狀態，增加有效耕地面積和質量，改善生產條件。
4、土地綜合開發方向。通過對綜合區域的耕地、農村居民點及未利用地進行綜合開發整治，增加有效耕地面積，改善生產、生產生活條件，提高土地利用率。
一、土地開發整理現狀
土地開發整理包括土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。土地整理指採用工程、生物等措施，對“田、水、路、林、村”進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動;土地復墾指採用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓佔造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動;土地開發指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，採用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發利用的活動。土地開發整理是補充耕地、實現耕地佔補平衡，改善生產條件和生態環境，提高土地生產能力的重要途徑。為積極穩妥地推進土地開發整理工作，國家加強了對土地開發整理的宏觀調控，制定並實施了土地整理新增耕地指標折抵等配套政策。我市也逐步建立了土地開發整理項目管理制度，有效組織實施了國家、省、市投資土地開發整理項目;初步形成了土地開發整理的投入機制，探索推進了土地開發整理產業化;開展了資源調查評價和技術標準體系建設工作，建立了專門機構。通過積極探索和實踐，全市土地開發整理工作取得了明顯成效：
——補充了耕地數量，基本實現了全市耕地數量穩中有增的目標。1997年～2005年，通過土地開發整理，全市累計補充耕地1866公頃。2005年全市實現了建設佔用與補充耕地平衡，並約有節餘。 ——提高了耕地質量，增強了耕地綜合生產能力。我市農業綜合開發實行低產田改造，土地開發整理實施以“田、水、路、林、村”綜合整治為主要內容的土地整理，完善農田基礎設施，改善生產條件，穩步提高了土地質量，增強了糧食綜合生產能力。據不完全統計，全市低改面積和土地整理面積累計受益面積超過100萬畝。
——優化了利用結構，促進了土地集約利用。通過大力推廣以“農田向規模經營集中、工業向園區集中”為重點的土地整理，不斷優化土地利用結構，土地的集約化程度和利用效益明顯提高。
——改善了生態環境，取得了經濟社會效益。通過土地開發整理和復墾，促進了農村生態環境建設和重點礦區生態環境恢復治理，生態環境得到逐步改善;降低了農業生產成本，增加了農民收入;擴大了就業空間，改善了農村居住環境，推動了農村精神文明建設，有力地維護了社會穩定。
目前，我市有組織的土地開發整理工作從總體看還處於初級階段，一些地方還存在着“重開發、輕整理和復墾”、“重數量， 輕質量和生態”的問題;土地利用總體規劃對土地開發整理活動的宏觀調控和引導作用尚未得到充分發揮;規範化管理還不夠到位;資金投入不足，促進土地開發整理的利益分配機制還不健全，土地開發整理的社會化產業化有待進一步推進。
二、土地開發整理潛力
據調查測算，全市土地開發整理補充新增耕地面積的總潛力為45500公頃。其中：
1、土地整理潛力。全市土地整理補充新增耕地潛力約20267公頃，佔補充耕地總潛力的44.5%。 我市現有農田中普遍存在着田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不整、農田基礎設施不完善、零星未利用地和廢棄地多的現象;農村居民點用地利用率低，“空心村”多，佈局零散。據調查，道縣壽雁鎮塗家村共240户，有90多户佔有兩處宅基地，僅這個村通過整體搬遷綜合治理可新增耕地40多公頃。這種土地利用狀況難以適應全面建設社會主義新農村的需要。據初步測算，全市通過合理規劃，整治道路溝渠，平整歸併零散地塊，充分利用零星土地，可以增加有效耕地面積約15222公頃。通過對現有農村居民點逐步實施遷村並點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，可以增加有效耕地約5045公頃。
2、宜農土地後備資源開發潛力。全市有宜農土地後備資源530萬公頃，其中宜耕土地後備資源約24337公頃，佔補充耕地總潛力的53.5%。
3、土地復墾潛力。全市因工礦生產建設挖損、塌陷和壓佔廢棄的土地約1609公頃，復墾可補充耕地的潛力約896公頃，佔補充耕地總潛力的2%。
三、土地開發整理的有利條件和不利因素
我市的土地開發整理具備許多有利條件，但也存在一些不利因素。
1、有利條件。從中央到地方，各級黨委、政府都高度重視土地開發整理工作。特別是黨的十六屆五中全會對耕地保護和土地開發整理提出了新的更高的要求，明確了土地開發整理的方向和基本方針。實
施可持續發展戰略，保護和建設生態環境，對轉變土地開發整理的觀念和方式，走內涵挖潛、集約利用的道路將產生巨大的推動作用。建設社會主義新農村，對農業基礎設施建設和農業結構調整具有更迫切的要求，為土地開發整理提供了廣闊的發展空間。依法徵收的新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等專項資金，為全面實施土地開發整理提供了有力的支撐。國家、省、市投資土地開發整理項目的實施，各縣、區在實踐中創造和積累的豐富經驗，對整體推動全市土地開發整理工作具有重要的示範指導作用。各級國土資源部門和農業綜合開發部門不斷健全專門機構和專業隊伍，為全面開展土地開發整理工作提供了組織和技術保障。從近3年的情況看，省國土資源廳返回新增費49%部分近1000萬元，國家和省投資的土地開發整理項目累計23個，資金總額達1.32億元。
2、不利因素。我市人口持續增長，經濟快速發展對耕地的需求增加，補充耕地的壓力進一步加大;土地粗放利用的觀念在短期內還難以完全扭轉，引導土地開發整理向內涵挖潛、集約利用轉變還需要做出艱苦的努力;易開發整理的土地後備資源逐步減少，補充耕地的成本提高，難度逐步加大;優質耕地集中地區佔用耕地量大，後備資源集中地區水、熱條件較差，補充優質耕地、保持和提高糧食綜合生產能力的任務更加繁重。
四、土地開發整理目標與方向
(一)土地開發整理目標
1、2006年，全市土地開發整理規劃新增耕地面積170公頃。其中，承擔省易地補充耕地面積70公頃。在新增耕地總面積中，耕地整理規劃新增耕地面積80公頃，土地開發規劃新增耕地90公頃。耕地整理以地勢平坦，集中連片的地域為重點，土地開發以開發未利用的荒草地、灘塗及部分廢棄園地為主。 2、2010年，土地開發整理規劃24990.07公頃。新增耕地面積10011.74公頃，其中耕地整理新增耕地面積2456.62公頃，村莊整理新增耕地面積104公頃，土地復墾新增耕地面積384.29公頃，土地開發新增耕地面積7066.83公頃;改造低產田
2.31公頃;土地利用率由2005年末的88.5%提高到2010年的89.8%;土地產出率由2005年每公頃國內生產總值12419元提高到2010年的31453元;複種指數由2005年的186.6%提高到2010年的197%;提高田、水、路、林、村的協調能力，使之在土地開發整理後抵禦自然災害能力達到30年一遇;改善農田排灌設施，平整土地，發展節水農業，集約農業，提高耕地質量，提高農業機械化水平;改善農村生活條件和生態環境，提高農民的生活質量，促進社會、經濟可持續發展。
3、2020年，土地開發整理可新增耕地3715.91公頃。耕地整理以地形較為複雜，耕地較零散的地域為重點，土地開發以投資相對較大、效益相對可觀的地域為主。
(二)土地開發整理方向
1、耕地整理方向。通過土地平整、地塊規整、廢棄地復墾、河流整治、灌溉設施等各方面的整理與改造，完善整理區域內的溝、渠、路、林等配套設施，提高土地利用率，增加有效耕地總面積，改善耕作條件，提高耕地質量和等級，建設標準農田;進行田塊歸併和產權重劃，切實保護好農民的各項土地權益;兼顧生態環境效益，避免盲目毀林毀草，在方便生產的同時，把耕地整理與美化環境結合起來。
2、土地開發方向。通過綜合開發與整理，完善開發區域內的溝、渠、路等配套體系，提高土地利用率，增加耕地面積，建設高標準的耕地;重點開發荒草地、灘塗地及裸土地，避免開發林地。
3、土地復墾方向。通過對因挖損、塌陷、壓佔及各種污染、自然災害等造成破環、廢棄的土地，採取工程、生物整治措施，恢復其經營狀態，增加有效耕地面積和質量，改善生產條件。
4、土地綜合開發方向。通過對綜合區域的耕地、農村居民點及未利用地進行綜合開發整治，增加有效耕地面積，改善生產、生產生活條件，提高土地利用率。
五、土地開發整理投資規劃和效益分析
(一)投資規劃
1、投資概算。到2010年，全市規劃總投資82181.92萬元。其中耕地整理規模14432.31公頃，規劃投資43296.93萬元;村莊整理規模148.25公頃，規劃投資2223.75萬元;土地開發規模9953.62公頃，規劃投資34837.68萬元;土地復墾規模455.89公頃，規劃投資1823.56萬元。
2、籌資渠道。新增建設用地有償使用費，國家、省、市、縣土地開發資金，當地財政專項安排的資金，耕地開墾費，耕地佔用税，農業綜合開發基金等;可以集中使用的農業、林業、水利等專項基金，農民投工和其他社會投資。
(二)效益分析
1、社會效益。(1)全面實施土地開發整理，將為農村剩餘勞動力和城鎮下崗職工提供新的就業途徑，從而促進農村經濟可持續發展和社會主義新農村建設。(2)促進農村脱貧致富和區域經濟的發展。增加有效耕地面積，將使我市糧食總產量有顯著增加，同時也為農業結構優化和農村經濟結構調整創造有利的條件，推動農業集約化、智能化、產業化進程，增加農民經濟收入，促進市域經濟發展。(3)緩解土地供需矛盾，為實現市域耕地總量動態平衡發揮重要作用。
2、經濟效益。土地開發整理的經濟效益分析：從耕地數量增加和耕地質量提高兩方面來計算：(1)通過土地開發新增加耕地面積7066.83公頃，新增收益3710.08萬元/年。(2)通過耕地整理，原有耕地面積14432.31公頃質量得到明顯的'提高，可新增收益2164.85萬元/年;通過耕地整理的新增加耕地面積2456.62公頃，可新增收益1289.73萬元/年。兩項合計為耕地整理後的新增收益3454.58萬元/件。(3)村莊整理新增中耕地面積104公頃，新增收益59.28萬元/年。(4)土地復墾新增加耕地面積384.29公頃，新增收益172.93萬元/年。
3、生態效益。(1)土地開發整理項目建設和實施後將大力推進本市的退耕還林進程。(2)將為本市生態環境整治和防洪減災做出重要貢獻，增加綠化面積，提高森林覆蓋率，減少水土流失。(3)開發的荒坡隙地，閒置地和廢棄地全部為15度以下的緩坡地和平地，有利於改善土地蓄水保水能力，增強抗災能力。
六、加強土地開發整理的建議
做好土地開發整理工作，對於實踐科學發展觀，促進社會主義新農村建設，具有十分重要的意義。我們認為，需要從以下5個方面加大工作力度。
1、加強宣傳，提高全社會對土地開發整理重要性的認識。深入開展土地基本國情和國策教育，加強土地開發整理法規和政策宣傳，提高全社會對土地開發整理在全面建設小康社會和新農村，實施要持續發展戰略，保護和建設生態環境中重要作用的認識。樹立依法、按規劃進行土地開發整理的觀念，增強公眾參與和監督意識。
2、健全規劃體系，強化土地開發整理的規劃管理。各縣、區應在本級土地利用總體規劃和市級土地開發整理規劃的指導下，編制、完善土地開發整理規劃。嚴格依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃進行項目規劃設計，形成總體規劃、專項規劃、規劃設計相銜接的規劃體系，切實發揮規劃對土地開發整理活動的宏觀控制和引導作用。
土地流轉是當前深化農村改革的重要課題。為了解我縣土地流轉現狀，探索建立規範、有序的土地流轉機制，我部組織人員先後到新城、池江、**、黃龍、浮江、吉村、**鎮等7個鄉鎮17個行政村19個村小組，採取座談、問卷、實地察看等形式進行了深入調研。現將調研情況報告如下：
一、我縣當前土地流轉的基本情況和形式
我縣農村土地流轉始於第一輪土地承包期，但在1998年農村土地第二輪承包之前土地流轉只是個別現象，此後土地流轉才呈現出較大的規模，並以較快速度發展。20xx年縣農業部門對全縣農村耕地流轉情況進行了一次調查統計，根據調查統計結果，全縣有51282家農户，共承包耕地145566畝，截止20xx年12月全縣共發生耕地流轉面積18956畝，佔總耕地面積的13.02%，其中農户自發流轉18176畝，佔95.88%。
這次調研組調查的17個行政村19個村小組，共有農户814户，承包耕地面積3897.43，其中發生流轉行為的有325户，佔到39.92%，耕地流轉面積1432.82畝，佔36.76%。流轉的形式，主要有以下五種：
（一）代耕。因外出務工等原因，無勞力耕作，將土地以口頭協議形式委託親友、鄰居耕種，這種流轉大多是臨時性短期行為，隨機性較大，農民一旦返鄉，土地自然交回本人耕種。這是當前我縣土地流轉的普遍形式。分析原因主要是進廠務工的時間長短、待遇好差無定數，因此流轉的期限多在1年左右。這種不放棄土地承包權的流轉形式佔整個流轉形式的27.11%。
（二）轉讓。有兩種情況，一種是全家外遷户將土地交回村集體，由村集體將土地經營權重新發包給他人；另一種是部分人均耕地面積多的村組，農户當時為了減輕農業税，把一些邊遠、不易灌溉的排田、坑田的經營權永久性轉讓給他人。如吉村鎮中村20xx年一次性把280畝排田轉讓給果業專業户用於臍橙開發。
（三）轉包。即農户在承包期內，自找對象，自行協商權利義務，自定轉包期限。有二種情況，一種是無償，農户將種不了或不願種的土地轉包給願意種的農户。這種流轉形式多發生在父子、兄弟及親朋好友之間，一般期限較短，流轉面積較小，不經過集體辦理任何轉包手續，原承包關係不變。另一種是低償（每畝50-100斤稻穀）轉包給願種又種得好的能人，如池江鎮團口村沙背上村小組種田能手劉太陽承包本村民小組耕地126畝，用於全程農機化種植水稻，並計劃逐年增加到500畝。這種流轉形式佔該村小組流轉户的48.6%，佔該村小組流轉總面積的77.13%。
（四）租賃。集體或農户將土地經營權租賃給企業、單位和個人，用於發展開發性農業，經營者一次性或分期付給集體或農户一定的租金。這種形式流轉的土地一般是交通方便和容易連片開發的耕地或難以發包的棄耕地或荒山荒坡地，流轉期限較長，履行租賃合同或協議手續。如**鎮二塘村，20xx年將連片的600畝耕地，以每畝年500元租金租賃給**興邦公司種仙人掌。又如池江鎮板棚村20xx年將500畝荒坡山地租給莊下村張節科等人搞農莊立體開發，現已種臍橙300畝，開發魚塘180畝，年出欄生豬8000頭，在張節科的示範帶動下，板棚村農民興起了種果高潮。這一成功實踐説明，土地流轉為開發利用土地資源，擴展企業發展空間創造了條件。
（五）互換。為了方便耕作與管理或發展某項專業性生產，通過自願協商的辦法，將地塊相互交換經營權，兑換條件由雙方商定或村集體或親戚朋友出面調解，土地的承包權不變，流轉期限具有一定的週期性。這種形式通過土地互換不僅解決了地塊零散、不便耕作與倒茬的矛盾，還克服了統一佈局規模經營的困難。如**鎮長裏村，20xx年為發展規模養殖，村民自發規劃幾條低產壠田60畝，通過養魚户與種地户的地塊調整兑換，解決了規模養殖問題。採用互換流轉的辦法，該村共開發200多畝水面搞規模立體養殖。
二、土地流轉的主要成因
一是主要勞力外出務工無力耕作。從調查情況來看，所調查的村組外出務工人數均在20-40%之間，而且外出的大多數是青壯年勞力。農村家庭主要勞力外出務工後，留守在家的老人、孩子或婦女無力耕作全部土地，把部分土地委託親友代耕或無償或低迴報轉包給鄰居耕種。
二是種植大户或能人擴大種植規模。花卉、臍橙、蠶桑、甜玉米、水稻、養魚等種養植大户為擴大規模，通過與周邊農户協商，達成土地流轉協議，如吉村鎮沙村的養蠶專業户曾慶紅經過多年發展，積累了豐富經驗和一定資金，去年一次性租下100畝土地用於發展蠶桑產業。
三是農業龍頭企業連片開發需要。一些農業龍頭企業為了方便管理，一般都要求有連片開發的土地，如**鎮引進的**興邦公司，已租賃當地農户連片土地600畝用於種植食用仙人掌。
三、土地流轉中存在的問題與原因
從調查的情況看，目前我縣農村土地經營權的流轉基本處於初始探索階段，儘管出現了多種流轉形式的典型，對促進生產要素的優化組合，提高土地利用率，解決人地矛盾和發展規模經營起了積極作用，但也存在一些應引起注意與防範的問題。
（一）土地流轉宣傳不到位。一些鄉鎮政府沒有把推進農村土地流轉放到推進農業產業結構調整和增加農民收入這個大局來認識。對土地流轉政策的宣傳不夠深入，羣眾對土地流轉的認識還存在誤區，主要表現為一些農户和部份土地承包業主對推進土地流轉還存在"三怕"：一是部分農民怕土地轉包出去後，自己喪失了土地經營權，沒有了生活的最低"保障線"，因此部分農民外出打工後，寧願土地荒蕪也不願轉包出去。二是部份業主怕政策不穩，政府收回土地承包租賃權是一句話的事，不敢大膽投入。三是部分業主怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規模搞開發。
（二）流轉管理機制不健全。當前土地流轉大都是羣眾的自發性行為，缺乏約束力和規範性，政府在土地流轉上缺少應有的管理、引導和服務，制約了土地流轉的規模和速度。一些鄉鎮和村組沒有認識到土地流轉的重要性，在工作中還存在不作為的現象，從調查中瞭解到，如果租金適當，有相當一部分農户還是願意把土地拿出來流轉的，而且各地也有一些種植大户想擴大規模，但是到目前為止，縣鄉二級還沒有出台一個比較健全、完善和規範的土地流轉制度和辦法，更沒有一個土地流出、流入的信息平台和市場環境。主要原因是一些基層幹部及有關部門對土地流轉的意義認識不足，對流轉的範圍、程序、補償標準、配套政策、管理措施研究不夠，對流轉中存在的苗頭性問題沒有引起重視，工作缺乏主動性和超前性。
（三）土地流轉行為不規範。主要表現：一是交易自由化。目前農村土地流轉，特別是農户之間的轉包轉讓，多數情況是私下協商交易，一方將多餘的或不願種的土地讓給另一方耕種，雙方確定轉包轉讓期限、應承擔的義務或補償標準，很少通過村組幹部出面協調，也不簽訂轉包或轉讓手續。農民之所以這樣做，是認為這種做法靈活、方便、簡捷，怕依法履行手續後不易更改，因而農户自發流轉積極，依法流轉被動。二是流向不合理。由於集體缺乏管理與規範，土地流轉出現流向不合理的傾向，沒有向規模化、效益化、產業化流轉。三是流轉權屬與用途不清晰。土地經營權的每一次流轉，都是對土地使用權的重新界定，這種界定必須以明確權屬為前提，以法律為依據。但在調查中發現一些業主借土地流轉改變了土地所有權的性質（借土地流轉變為自己長期所有）和土地的農業用途（如租用農田改魚塘、種果樹等），致使合同不合法。從而形成農民與承包户間的矛盾，嚴重的甚至會造成新的社會矛盾，阻礙土地流轉進程，影響農村穩定。四是不在期限內流轉。一些承包者借農民不瞭解"土地管理法"和"農村土地承包法"，違法違規簽訂一些"官司"合同。
（四）土地集中流轉難成片。當年土地聯產承包分地時，大部分地方都是把全村、組土地按好、中、差分等級後平分到各家各户的，導致每家每户的土地分散，單位面積內土地户頭多。這種現狀對土地的規模流轉產生較大影響，有的連片租用10畝地就要跟十幾户人打交道，一户、兩户談不好就影響整片土地的流轉，這種土地分户經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間的矛盾制約了規模經濟的發展。如新城鎮想引進甜葉菊、黑玉米等幾個農業項目都是因為租不下連片土地而放棄的。另外，地塊分散也是制約農機推廣的主要因素。
（五）土地規模流轉難融資。大面積承包土地從事高效農業開發需要較大的資金投入，而土地承包大户一般沒有貸款擔保單位，又不能將土地使用權作為貸款抵押，因此很難從銀信部門貸到款，加之一些地方交通等基礎設施和自然基礎條件較差，更難籌集資金或引進資金，致使部分業主在土地開發上存在嚴重的資金困難，規模難以擴大，效益難以提高。如池江鎮池江村的張鶴謄想規模種植100畝芋荷，團結村的劉太陽想再擴大100畝（已有126畝）水稻，新城鎮蓮塘村的吳至波想推開一條坑的壠田養魚，吉村鎮沙村村的羅春林想擴大規模種桑養蠶都苦於沒有資金。
四、加快和完善土地流轉的幾點建議
土地經營權的流轉，是一個新的課題，也是黨在農村一項政策性很強的工作。針對土地流轉存在的問題及未來發展趨勢，我們認為，要加快農村土地流轉步伐，使之走上規範健康的軌道，應採取以下對策。
（一）解放思想轉變觀念，切實解決好認識問題。土地流轉是農村產業結構調整的重點內容，是實現規模農業、效益農業，推動農業產化經營的前提和基礎。土地是最基本的生產要素，土地流轉的主體是農民。因此，解決好農民的思想認識問題，打破阻礙土地適度規模流轉的思想桎梏尤為重要。首先，要打破傳統的小農經濟意識，摒棄"搞土地流轉就是搞土地私有化、肥水不流外人田"等思想觀念，牢固樹立發展的觀念、創新的觀念、市場的觀念、效益的觀念，正確處理短期利益和長遠利益的關係，充分認識到承包權和經營權相分離是必然的趨勢。其次，政府要切實轉變觀念，要把土地流轉放到推進農業產業化經營和發展農村經濟這個大局來認識，正確引導規範，強化服務意識，改進工作方法，切實將農民的積極性保護好、發揮好、引導好。同時要積極開展試點工作，及時總結典型和成功的經驗，向農户推廣和展示土地流轉所帶來的好處。
（二）加強引導，切實解決好土地流轉的管理機制、服務機制問題。正確引導和規範是加快土地流轉速度的關鍵。為此，要進一步建立健全土地流轉的管理機制、服務機制，促進土地流轉的健康快速發展。先進地區的經驗表明，組建土地流轉服務中心，用市場化手段規範土地流轉，是促進土地規模流轉，提高土地經營效益的重要途徑。針對我縣土地流轉的實際情況，建議以鄉鎮為單位，每個鄉鎮組建一個土地流轉服務中心，形成鄉鎮流轉服務中心、村級流轉服務站、組服務員三級服務網絡，其中鄉鎮土地流轉服務中心2-3人（成立之初可由鄉幹部兼任），主要職責是為全鄉鎮農村土地承包經營權流轉提供政策和法律諮詢等服務，發佈土地流轉信息，組織協調跨村、跨鄉和大規模土地流轉，建立全鄉（鎮）土地流轉檔案；村土地流轉服務站1-2人（可由村幹部和村組農資經營點業主擔任），主要職責是將各組服務員收集的土地流轉供求信息彙總、發佈，協調本村土地流轉，對土地流轉合同的訂立、變更進行鑑證，建立本村土地流轉檔案，並將本村土地流轉情況報鄉鎮服務中心備案；組服務員1人，一般由村小組長擔任，主要職責是負責做好本組土地流轉供求信息的上户調查、收集，登記需轉出的土地面積、方位、等級、意向價格等，信息彙總後上報村土地流轉服務站。鑑於目前土地流轉尚處在起步階段，市場發育還不成熟，建議土地流轉服務中心暫定位為政府領辦的非營利事業性中介機構，暫時與鄉鎮農服中心合署辦公，免費為農民提供土地流轉服務，待土地流轉市場發育逐漸成熟，再逐步推向市場，與政府脱鈎，成為純社會性中介服務組織。
（三）加強管理健全制度，切實解決土地流轉的規範問題。農村土地流轉是一項新事物，各級各部門要加強管理和指導。一是要規範土地流轉程序。堅持農户申請、選擇對象、雙方協商、簽定合同，服務中心鑑證，並報村、鄉鎮管理部門備案的土地流轉程序。二是規範土地流轉合同。土地流轉合同要明確流轉的形式、流轉土地的面積、質量、年限、用途、流轉費、復耕費的標準及支付方式、當事人雙方的權利義務、期滿後地上附着物的歸屬、違約責任等。委託流轉的要有委託書，受託人只能在委託的權利範圍內行使權利。對土地流中形成的合同、協議等，要整理歸檔。三是規範鄉鎮、村、組和鄉鎮、村、幹部參與土地流轉的行為。鄉鎮、村、組和鄉鎮村組幹部不得以任何名義強迫農户土地流轉，要積極做好土地流轉的管理與服務，對土地流轉的具體內容要進行審查、監督，防止集體土地權益流失，防止經營者損害生態和生產環境，搞掠奪式經營或隨意改變土地用途，以維護農民的合法權益，使土地流轉走上健康、有序、規範、法制的軌道。
（四）科學規劃統籌安排，切實解決好土地流轉的規模問題。現代經濟越來越朝着規模經濟的方向發展。沒有規模，就沒有效益，也就沒有市場競爭力。加快土地流轉速度，突出規模效益的關鍵是要解決好土地難以集中成片，不易形成規模的問題。解決土地流轉規模問題，()首先，鄉村兩級要按照本地農業結構調整的要求，圍繞培育適宜本地的主導產業和優勢項目，精心制定土地生產經營規模的規劃。其次，要做好"四荒"土地的調查和統計，在此基礎上超前規劃，合理安排，要在耕地的深度開發，非耕地的廣度開發上下功夫。第三，要在充分尊重農民自願的基礎上，以土地中介服務組織為載體，對擬流轉的土地集中統一管理，有目的地篩選出適宜本地的生產經營項目，採取統一規劃和開發。政府要積極引導，健全土地流轉機制，充分發揮農民、業主的主動性和積極性，依託資源優勢，發揮比較優勢，突出土地流轉的規模經營，體現規模效應，以提高土地流轉的綜合效益，促進土地合理、有序流轉。
（五）加大資金扶持，切實解決好業主開發資金匱乏問題。生產啟動資金匱乏是阻礙土地流轉進程的主要因素之一，因此必須從多方面加大對土地流轉所需資金的扶持力度。一要加大銀信部門的貸款支持力度。對利用流轉土地搞規模開發，比較效益高，優勢明顯的項目，要在政策和資金上給予扶持，銀信部門要給予貸款支持。二要積極向上爭取專項資金。政府要加大農業資金投放力度，對利用流轉土地搞高效農業、規模農業的優先投放資金。三要通過公司、業主的投入解決資金問題。採取承租反包、購買土地使用權、股份合作等模式，讓公司、業主和農户共同投入資金開高效農業、特色農業，從而降低業主和農户風險，有效解決土地流轉資金難的問題。四要建立土地流轉風險基金，確保流轉合同兑現。租賃承包農民土地的企業、業主，應按實際用地面積交納一定資金建立土地流轉風險基金，政府也注入一定資金，實行專户儲存，全縣統一管理，如遇企業破產倒閉，不能履行合同時，則用該基金履行相應農户的土地流轉合同。
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