摘 要:本文分析了我市委託鎮(街道)安全生產行政執法工作的現狀,總結提出了我市委託鎮(街道)安全生產行政執法工作方面存在的各種問題。通過對存在問題的分析，提出了統一機構設置、提高人員素質、保障工作經費等對策。
關鍵詞: 安全生產 委託執法 對策
2009年開始，我市全面推行實施委託鎮(街道)安全生產行政執法。通過近3年的推行實施，委託鎮(街道)安全生產行政執法工作取得了一定成效，但未能達到預期的效果，存在亟待解決的問題。本文試對其開展情況及出現的問題進行論述，並就解決存在的問題提出一些粗淺的見解。
一、委託鎮(街道)安全生產行政執法工作的開展情況
2009年10月，根據《廣東省委託鄉鎮(街道)安全生產行政執法暫行規定》，我市全面推行實施委託鎮（街道）安全生產行政執法，建立了市、縣（區）、鎮（街道）三級安全生產執法監察機制，市安全監管局牽頭與市法制局聯合組織培訓全市鎮（街道）執法監察人員244人。2010年，為促進實現鎮（街道）委託執法“責、權、利”的有機統一，進一步提高基層執法人員素質，規範鎮（街道）委託執法監察行為，根據《關於印發惠州市委託鄉鎮（街道）安全生產行政執法實施辦法的通知》（惠安監〔2009〕167號）和市執法監察分局對鎮（街道）委託執法調研的情況，在全市開始推廣博羅縣安監局採取的鎮（街道）執法人員到縣局跟班學習實踐的培訓方式；2011年，針對鎮（街道）分管安全生產工作的領導和安全監管人員對委託執法工作不熟悉、工作進展緩慢的情況，3月份，市安全監管局與市委組織部聯合舉辦了200多人蔘加的安全生產執法監察幹部培訓班；6月份，組織各縣（區）主要鎮（街道）安全監管人員共120多人到廣州市蘿崗區考察學習委託鎮（街道）安全生產行政執法工作；7月份，製作下發《惠州市鎮（街道）委託執法檢查登記表》2000本，建立和規範鎮（街道）執法檢查檔案。目前，全市76個鎮（街道）已全部開展委託執法，委託執法人員392人，已取得執法證人員134人，配備了基本的執法裝備，具備了初步的執法條件。3年來，全市鎮（街道）安監機構共監督檢查生產經營單位近6萬家次、查處事故隱患7萬多項、監督完成整改事故隱患7萬多項，為鎮（街道）進一步有效開展委託執法工作積累了豐富的經驗。
通過調研發現，當前我市委託鎮（街道）安全生產行政執法工作雖然已全面實施，委託執法比例達到了100%，但尚未全面開展安全生產行政執法工作，全市鎮（街道）安監機構未辦理過一起行政處罰案件，主要開展的工作仍然停留在檢查企業和排查消除事故隱患上，沒有真正發揮委託鎮（街道）安全生產行政執法的更大作用。
二、制約委託鎮(街道)安全生產行政執法工作開展的主要問題
對於開展委託鎮(街道)安全生產行政執法工作，儘管市、縣(區)黨委政府和安監機構做了大量艱苦細緻的工作，但與科學發展觀的要求相比、與人民羣眾的期待相比、與新時期安全生產工作的需要相比，委託鎮(街道)安全生產行政執法工作的開展未能達到預期的效果，制約委託鎮(街道)安全生產行政執法工作開展的主要問題仍然存在。
(一)鎮（街道）安全監管機構設置不規範，人員編制不足。由於缺乏統一的指導標準，全市基層安全監管隊伍建設模式不盡統一，發展很不平衡，各鎮(街道)差異很大。從力量配備看，有的縣(區)中鎮(街道)安監機構比較健全，有的縣(區)已經把安全監管觸角延伸到村一級，建立了三級監管網絡；而有些縣(區)中鎮(街道)安監機構還很薄弱，有的設置為經濟辦下屬機構。從機構性質看，各縣(區)中鎮(街道)安監機構設置不規範，缺乏執法權威性。有行政編制，也有事業編制，還有臨時人員。作為一線隊伍的基層安監部門，無論是現行編制的性質、數量還是人員的專業素質都遠未能適應形勢的需要。有的鎮(街道)安全監管人員本來就少，況且還從屬鎮(街道)經濟發展辦公室，每年不但要參與鎮(街道)經濟普查，每個人還有承擔駐村任務，沒有精力去開展執法監察，委託執法成為一句空話。
(二)專業人才十分匱乏，隊伍素質亟待提高。鎮(街道)安監隊伍組成先天不足，人員多為“半路出家”的“門外漢”，基本沒有具有礦山、化工等監管必需的專業技術人員，遠不能適應委託執法工作需要。監管隊伍中持執法證比例不到50%，持證率低的問題十分突出，部分鎮(街道)只有兩名持執法證的人員，直接影響委託執法工作的開展。很多基層同志反映，對政策理論理解不透、把握不準，特別是對安全生產方面的法律法規掌握不全面、不深入，在應用上不得法、不自如。在執法檢查中對有些事故隱患都發現不了，更不用説實施執法了。
(三)部分人員思想不夠穩定，人才流失現象嚴重。從調研情況看，監管隊伍整體思想觀念和認識水平還有差距。多數鎮(街道)安全監管人員感到精神壓力大，思想包袱重，存在厭戰情緒和畏難心理。相對於政府其他部門，安全生產監管工作要求嚴，追究責任多，基層安全監管人員普遍認為監管任務重、裝備差、難度大，也有的認為隱患治理困難、工作環境惡劣、有時自身安全無保障，影響了委託執法工作的開展。同時，鎮(街道)安全監管人員跟企業接觸多，距離近，很多企業，特別是小的生產經營單位都是本地人開的，執法不嚴講人情、不按規矩辦事的現象現實存在；另外，有些同志千方百計調離安監部門，如我市2009年培訓的244名鎮(街道)安監人員，到2012年已有50%以上調離安監崗位。
(四)上急下不急，執法體制不順。一是鎮（街道）聯合協同執法的機制還未真正建立。《安全生產法》雖然明確安監部門是綜合監管部門，但現實往往成為安全的牽頭部門，在一些鄉鎮領導看來，安監是個筐，涉及到安全的事統統往裏面裝，使得一些基層安監機構“種了別家的責任田,而荒了自家的私留地”。二是“人治”思想作怪，依法治安的氛圍不濃。有的鎮(街道)受利益的驅使，為引進項目請縣(區)領導專門召開相關行政職能部門協調會，實質上是幫助企業找捷徑，去規避監管風險。如此種種，既制約了日常工作的開展，也挫傷了監管人員的積極性，還容易誘發腐敗問題的發生。三是鎮(街道)安監機構實行雙重管理模式，業務上接受上級業務主管部門的指導，行政關係隸屬鎮(街道)政府序列，這種雙重管理體制直接導致行政管理與業務指導相脱節。由於抓安全工作難出政績，少數鎮(街道)領導對安全生產工作，説起來重要，做起來次要，忙起來不要，上面盯得緊就抓一下，平時很少顧及，有些領導重視的是事後"救火"，極少數鎮(街道)甚至為了謀求一時的經濟增長，不惜以犧牲安全為代價，執法中存在地方保護主義的傾向，委託執法難於實施。
(五)監管力量比較薄弱，執法辦公裝備落後。鎮(街道)安監機構人員少、裝備差，與日益繁重的監管任務之間的矛盾日益突出。鎮(街道)安監機構遠未成為真正意義上的安全監管機構，人員調換過於頻繁，工作缺乏連續性。鎮(街道)安監機構辦公場所簡陋，裝備普遍匱乏，現場檢查僅靠眼看、耳聽、鼻子聞來判斷，不僅難以發現隱患，而且自身安全還得不到保障，也是影響委託執法工作開展重要原因。
三、存在問題的原因分析
分析上述存在的問題，既有現行體制障礙，也有認識上的差距，還有對鎮（街道）監管隊伍關心愛護不足。
(一)現行監管體制沒有完全理順。一是監管職能定位和權責劃分不夠清晰。綜合監管範圍過寬，承擔安全監管“無限責任”；監管“真空”和“多頭”監管現象並存；管理與監督職能並存，難以和行政相對人劃清界限，鎮(街道)易出現執“人情法”、“面子法”現象，無法有效開展委託執法工作。二是上下級安監機構聯繫不夠緊密。由於實行屬地化管理，上級對下級機構僅限於一般性業務指導，對於隊伍建設沒有發言權，無法保障基層安監隊伍的相對穩定；缺乏有效考核監督手段，對所部署工作缺少有力的抓手來督促落實。
（二）縣(區)、鎮(街道)政府未能給委託執法工作提供良好的執法環境。一是安全監管難解地方保護瓶頸，不能真正行使獨立執法權。地方領導有時對安全監管工作直接進行干預，“一個電話就能推翻行政處罰決定”。在行政執法和事故調查中，存在停業整頓難、行政處罰難、責任追究難、“一票否決”難的情況。二是經費撥付多數不足。基層安監機構常常出現捉襟見肘、“拆東牆補西牆”的狀況。
（三）縣（區）、鎮政府對基層安全監管人員關心愛護不足。一是問責追究不規範，這是導致當前基層安監隊伍思想不穩的最大壓力。一旦發生事故，有關部門就盯住基層監管人員不放，加之媒體負面報道多，造成基層監管人員思想顧慮多，心理壓力重。二是對職工的福利待遇方面的訴求關心不夠。在“星期六保證不休息、星期天休息不保障”的情況下，鎮(街道)政府對安監繫統內幹部職工的勞保福利、休假療養、教育培訓、生活困難關心較少，職工的歸屬感比較弱。三是基層監管人員成長進步空間受限，因提拔重用離開的少，因事故受處分影響進步的多，廣大幹部職工積極性主動性受到挫傷。
四、對策與建議
面對我市“加快轉型升級、建設幸福惠州”的任務和安全生產形勢依然嚴峻的實際，切實發揮委託鎮(街道)安全生產行政執法作用已成為一項重要而緊迫的任務。必須深入貫徹黨的十七大精神，緊緊圍繞促進科學發展、安全發展這條主線，着力在解決機構編制、提升執法能力、保障工作經費、完善體制機制上下功夫，充分發揮委託鎮（街道）安全生產行政執法的作用，確保我市安全生產形勢持續穩定好轉。
（一）統一鎮(街道)安監機構設置，增加人員編制。針對當前各鎮(街道)安監隊伍建設模式不盡統一的實際，結合地方政府換屆，積極協調編制部門，規範並加強鎮(街道)監管隊伍建設。一是按照國家、省、市關於鎮(街道)安監機構設置、人員編制及裝備配備的要求，進一步規範我市鎮(街道)安監機構建設，設立專職的安監機構，適當增加人員編制。二是制定鎮(街道)監管人員基本業務素質標準，包括學歷、專業背景和工作業績等方面准入的基本條件；規範基層監管人員選拔、聘用、考核和辭退管理等程序。三是針對委託執法開展的實際，縣(區)安全監管局可考慮開展委託執法試點，加強業務指導，規範內部管理和執法行為，確實逐步實現委託執法工作的開展。四是加強調查瞭解和跟蹤指導，及時總結委託執法典型經驗。
(二)努力提高受委託組織執法人員的綜合素質。一是加強思想教育，牢固樹立公僕意識和服務意識，做到文明執法、熱情服務。二是加強對執法人員的法制培訓教育，充實法律知識，增強法制意識，提高執法水平。三是建立健全考核激勵約束機制。安全監管工作人員必須經過資格培訓、年度輪訓和專門培訓。制定考核辦法，培訓合格後方可上崗執法。
(三)探討構建安全生產大執法體制。通過整合，把安全生產執法監察從安全監管部門職能中剝離出來，在市以下建立一支獨立的執法隊伍，市、縣(區)、鎮(街道)分別成立執法支隊、大隊和中隊，統一領導，統一管理，統一指揮，統一編制，統一經費，統一裝備。建立這樣一支隊伍可以解決當前委託基層安監執法中的許多難題，一是可以克服人員的素質、執法經費和裝備手段的不適應；二是避免了地方保護，增強了行政執法的實效性，提高對違法違規行為的打擊力度；三是可以加強執法隊伍的管理，便於實施層級監督，增強行政執法行為的規範性；四是可以執法信息資源共享，提供便捷高效服務，從而真正提高安全生產行政執法的權威，樹立良好的執法形象。
（四）保障基層安全監管必需工作經費。一是把安全監管工作經費納入鎮(街道)政府財政部門預算，確保監管機構正常運轉。二是改善執法裝備條件，確保檢測檢驗設備、監管執法車輛、個人防護裝備、儀器購置更新費用得以落實。三是參照公安、税務等部門的做法，積極推動建立相關津貼、補貼、保險制度，保證基層安監隊伍的合理待遇。
(五)關心支持基層安監隊伍健康發展。基層安全監管人員常年戰鬥在安全生產第一線，工作條件比較艱苦，工作壓力大。市、縣(區)安監局要積極爭取當地黨委、政府的支持，對基層安全監管人員政治上愛護、生活上關心、工作上支持，不斷改善工作條件，努力營造感情留人、事業留人的良好環境。
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