公證為棚户區改造服務之我見——以包頭市北樑棚户區改造工程為例

公證為棚户區改造服務之我見——以包頭市北樑棚户區改造工程為例

 【摘要】一般來説，我們所説的棚户區現在指的是城市建成區的平房密度，長期存在，建築質量差，人均居住面積小，缺乏基礎設施，交通不便，公共安全和消防。一個隱患很大，衞生條件差的地區。棚户區改造是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程。近年來，各地政府亦均出台了相應的措施，對棚户區進行大規模的拆遷改造。對改善民生、促進經濟發展有着重要的意義。近年來，改造北樑棚户區是包頭市的重中之重，對改善民生，促進經濟發展具有重要意義。本文擬通過對2013年棚户區改造中所出現的問題，深入探討公證機構在棚户區改造過程中所起的作用，筆者就此進行深入探討。

【關鍵詞】北樑；棚户區改造；公證

 《中華人民共和國公證法》作為公證行業的法律依據,在公證服務北樑棚户區改造當中,必須以道德為底線、以法律為準繩,充分發揮“預防糾紛，減少訴訟”公證職能的作用。

一 、棚户區的概念

一般來説，我們所指的棚户區是城市建成區的平房密度，建築物壽命，建築物質量差，人均居住面積小，基礎設施不足，交通不便，安全性高，火災隱患大。近年來,各地政府亦均出台了相應的措施,棚户區的大規模拆遷和重建。棚户區改造不僅是一項重大民生工程，也是一項重大發展項目，對改善民生，促進經濟發展具有重要意義。

二、包頭市北樑棚户區的基本情況

包頭市北樑棚户區面積13平方公里，涉及5個辦事處和1個鎮。它有11個行政村和15個社區。由於地理和經濟條件，它自成立以來已有300多年的歷史。包頭市東河區登記失業人數達到11800人，佔全市總人口的25％，其中70％以上居住在北樑。在這裏，城市的功能嚴重退化，2011年3月21日，當時的中共中央政治局常委，國務院副總理李克強首次來到北樑。區,視察時總理説"這樣集中連片的城市棚户區,在全國也少見"。2013年2月,李克強總理第二次來到北樑[[1]],在北樑三官廟社區居委會召開的棚户區改造工作現場辦公會上李克強總理説,“對於棚户區人民來説，住房是一件大事。這裏的棚户區改造工作再也無法延遲。”現在，羣眾正在“習慣”，但“擔心”，烹飪，煤炭和廁所。我非常擔心。我們必須解決住房這個大問題，把普通人的“擔憂”變成“宜居”。“

李克強總理的話,讓北樑地區的居民看到了住進新房的希望。北樑棚户區改造將會改善居民的居住條件,對包頭的經濟發展也有着重大的意義和積極的影響。北樑棚户區改造工程預計總投資200億元,整個工程預計三年完成,棚改完成後,預計有近5萬居民受惠。居民居住條件的改善,城市建設環境的改變為包頭市帶來新的發展機遇。

三、棚户區改造中存在的問題

(一)棚改工作實施難、對職能部門監督難

棚户區改造工程,主體並不只是被拆遷人和政府,還有開發商、拆遷執行主體或社會中介機構等各方,因為牽涉利益廣、涉及主體多,所以棚改工作並不好開展。從最開始的入户調查,到開始後的選房搖號,再到後面階段的拆遷安置,每一個步驟的程序都很複雜,棚改工作每向前走一步都十分艱難,如何確保棚改工作順利的進行是個難題。正因為棚改工程的實施工作艱難、保護權利的程序複雜,所以棚改革工作的順利進行需要通過政府各職能部門的協調來協調。只有充分發揮各部門的職能，努力協調各方關係，保護各方利益,才能保障棚改工作最終勝利完成。

(二)被拆房屋產權不明

因人口的流動性較大,且國家的户籍管理制度和房屋產權管理制度不夠完善甚至存在空白,這導致棚户區很多房屋的實際所有權人雖然世代居住於此,卻沒有國家頒發的土地使用權證和房屋所有權證,沒有法定的權屬證明使得政府難以確定房屋的真正權利人。

另外,棚户區房屋交易現象十分普遍,交易問題的複雜性給棚改工作帶來了很大麻煩。如房屋產權人已經舉家搬遷至外地無法找到,或者產權人已死亡多年同時繼承人無法找到亦或死亡多年,再或者多次交易中的某一個買受人無法找到亦或者死亡。棚改工作中的現實問題遠遠超乎了想象,在上述權屬不明的情況下,拆遷安置工作將無法進行,但如果政府對這樣的住户不予安置或者處理不妥當,會產生新的問題。
(三)強制拆遷帶來的問題

強制拆遷所引發的矛盾是棚改工作無法迴避的問題之一,各地因為強拆導致人員死亡的新聞屢見不鮮。但現實情況往往是可以強制拆遷的特定條件被擴大化,開發商或者其他利益方為了達到一些目的對不符合強拆條件的房屋也採取了強拆措施,侵害本來就是弱勢羣體的百姓的權利,這當然會不可避免的引發社會矛盾。居住權是百姓最基本的權利,如果受到侵害必然會引起百姓極大的憤怒。棚户區改造過程中,強制拆遷是一道賣不過去的坎,如何保證強制拆遷依照法定程序進行也是棚改工作的一個難題。

四、公證在城市棚户區改造中所起的作用

公證制度是我國的一項重要的預防性司法制度,它是社會主義司法制度的重要組成部分。一般而言，公證具有防止糾紛，減少訴訟，確保國家法律正確實施，制止違法行為，維護民事和經濟秩序，引導公民，法人和其他組織按照法律。公證人出具的公證書具有較高的證據效力。從公證的職能和公證書所具備的的效力就不難看出,公證機構在棚户區改造過程中大有可為,甚至可以説公證機構在棚户區改造過程中的作用是不可替代的。從以下幾個方面對公證如何服務棚户區改造進行了分析:
(一)主體資格確定方面

被拆遷房屋的權利人難以確定,公證機構可以從以下幾個公證事項入手解決這一問題或為解決這一問題提供幫助:

1、繼承公證

公證機構通過辦理繼承公證[[2]]可以有效解決產權登記人已故的問題,確定被拆遷房屋的合法權利人,明確被拆遷主體。同時辦理繼承公證也避免繼承人之間產生糾紛。
2、遺囑繼承或接受遺贈公證

遺囑繼承或接受遺贈公證是繼承類公證的一種,這是一種公證人證明遺產繼承人或受益人繼承或接受遺產的真實性和合法性的活動。棚户區居民中的有些老人生前留有遺囑,指定將自己名下房屋由某個繼承人繼承或遺贈給繼承人以外的某人,為了保證遺囑的有效性和法律的嚴肅性,實現遺囑人或遺贈人生前願望。

 3.聲明的公證

公證的公證是公證機構，根據當事人的申請，證明公民和法人在公民活動中的單方面意義表達了真實的法律活動。這類公證適用範圍比較廣,對棚户區中有些房屋產權人已經出售給他人多年,或者房屋交易多次但未辦理產權變更登記手續的情況,公證機構可以根據事實和法律,為當事人辦理聲明公證,為權利人有效維護權利提供證據,同時也幫助政府職能部門確定房屋的權利主體。
4、證人證言公證

公證機構要保全的是證人在公證處陳述證言的狀態、時間、地點、內容、身份,證言內容是過去發生的事項。棚户區形成的歷史時間長,在很多居民居住於此卻沒有產權手續或者房屋交易多次未辦理變更登記手續,而產權人已下落不明等情況下,事實權利人可以尋找證人或者基層組織的負責人為其作證,並辦理證人證言公證,證明其是實際權利人的事實。這一類公證無法直接確定權利主體,但可以從另一方面保護當事人權利,為政府職能部門確定房屋的權利主體提供證據參考。

(二)程序依法進行方面

棚户區改造工程依照法定程序進行是大前提,是棚改工作順利進行和羣眾權利得到保護的保障,在確保棚改工作依法進行方面公證機構可以從以下幾個公證事項入手:
1、現場監督公證

在辦理現場監督公證時,公證機構需要對活動參與人的主體資格、活動規則、各方提交的材料將進行實質性審查，公證人公證人的現場監督將當場閲讀公證人，監督的活動是否真實合法，程序是否合法、結果是否合法進行法律上的判斷。棚户區改造過程中很多情況辦理現場監督公證是十分必要的,比如棚改前期工作中的入户調查活動,對被拆遷主體關於表決是否同意補償方案的過程、拆遷安置房分配的程序和抽取房號的過程、強制拆遷的過程等。

2、文書送達和公告事宜的公證

在棚户區改造過程中,政府職能部門會向各方送達各種權利義務告知書或強制拆遷通知書等文書,也會因為部分人員不配合導致無法送達而採取公告的方式。但為了防止權力濫用損害被拆遷人的知情權,應當對文書直接送達的行為或者公告送達的行為進行保全證據公證,對送達文書的內容或公告的內容、送達和公告的時間、地點以及相關情況進行保全,為棚改程序的合法性提供了可靠的證據支持。
(三)保護各方權利方面

權利和義務是民事法律關係[[3]]的核心內容,其實也是棚户區改造過程中法律關係的核心內容,保護相對弱勢羣體即被拆遷人的權利是棚户區改造工程的首要任務。目前,大部分棚改糾紛事件,是由公權力越位引發的羣眾權利受損所致,公證機構可以通過辦理以下一些公證來保護各方權利,尤其是被拆遷人的權利。
1、強制拆遷的保全證據公證

根據“房屋拆遷證據保全證明規則”第2條的規定，房屋拆遷證據保全證明，房屋拆遷前，公證處應當採取調查，拍照或錄像等措施，確保房屋及其附屬物的狀況。真實性和證明活動。保存房屋強制拆遷過程的證據公證反映了證據的有效性，公證的三大影響之一。房屋強制拆遷保全證據公證,為權利人提供了全面、直觀的原始證據。按照強制拆遷工作的時間順序筆者認為在強制拆遷保全證據公證的過程中應當注意以下問題:
(1)準備工作

對申請人的主體資格進行審核,要求申請人提供主體資格證明、拆遷許可證，被拆遷房屋所有權證，強制拆遷決定書，履約條例證明材料，按照建設部頒佈的“城市房屋拆遷管理決定工作條例”的規定執行。 

（2）強制拆遷過程中

公證員通過現場勘察、現場記錄,對被拆遷對象採取測繪、拍照或攝像、登記和其他措施，監督測繪人員的測繪行為和成果，要求測繪人員提供書面的測繪結論，全面客觀地記錄被拆除的物品及其附件，房屋和現場狀態。

(3)特殊情況

如果強制拆遷現場混亂,具體執行工作人員不能依法按上述程序操作,或者拆遷場面失去控制,公證員應當申請人必須及時處理，否則應拒絕公證。 

2、房屋現狀保全公證

被拆遷人與拆遷方關於拆遷事宜不能達成一致意見的,被拆遷人的房屋可能會被強制拆遷,被拆遷人為保護自己的權利,可以申請公證機構對房屋的現狀進行保全。
3、安置款項提存公證

安置補償金是否已給付、給付不能如何處理等問題是棚改工作中的又一問題,將安置款項提存至公證處有以下幾個作用:防止款項挪用,保障合法領取人的權利;對提取人的主體資格進行審核,防止不法分子冒領安置款;起到保全證據的作用,保全職能部門提存安置款項的時間、給付安置款項的行為,預防糾紛;保障棚改工作依法、依程序順利進行。
(四)預防糾紛方面

棚户區改造是棚户區居民每家每户的大事,涉及利益主體多,衍生出來的家庭矛盾和法律關係極多,處理不善不利於家庭和睦，不利於社會和諧。公證機構應當加強公證法律服務宣傳,通過辦理相關公證解決問題,發揮公證職能。在預防糾紛方可能會遇到以下類型的公證：拆遷人或者開發人員與被拆遷人簽訂的“拆遷安置補償協議”應當經過公證，並分配家屬或者繼承人。

(五)包頭市安泰公證處服務包頭市北樑棚户區改造的一些做法

1、集思廣益,制定工作方案

根據李克強總理2013年2月3日針對北樑棚改提出的新要求,2013年2月7日,新年上班第一天,包頭市安泰公證處就召開會議,對服務北樑棚户區改造進行整體部署,成立服務北樑棚户區改造工作領導組，根據北樑棚改工作的實際情況,不斷細化和調整工作方案,為北樑棚改革提供最優質，最高效的公證法律服務。
2、建立聯繫,架構服務橋樑

棚户區改造的最終目的是服務百姓,想達到這一目的就要與政府和基層組織建立起有效的聯繫。與政府職能部門、街道辦事處、社區居委會建立有效的溝通的方式是包頭市安泰公證處工作方案的重要部分。

3、走進北樑,加大公證宣傳

根據工作方案,在保障處內工作正常進行的情況下成立5個流動工作站,進駐北樑的街道辦事處和鎮政府。

4、特事特辦,開闢綠色通道

棚户區居民屬於城市中較特殊的羣體,基本上都是城市中收入較低人羣,而且文化水平也相對低,公證機構為這類人羣服務應當有針對性的調整工作方式。包頭市安泰公證處就為棚户區居民辦理公證業務開闢了專用綠色通道,提前對公證人員做好業務培訓,並在公證服務大廳專設"北樑棚户區改造辦證台"為棚户區居民提供最優最快捷的服務。另外針對棚户區居民收入偏低的情況,通過與法律援助中心等部門的溝通,對符合條件的確有困難的居民採取減收公證費用或者啟動法律援助程序,真正站在羣眾角度思考,真正的讓羣眾受惠。
    綜上所述，要做好對棚户區改造最終的目的是服務好百姓。公證機構及早介入棚户區改造是非常必要的,不能在產生問題時才採取措施,要充分發揮公證的預防性職能作用。通過早期公證法律宣傳、向政府以書面形式提出司法建議等措施,可以有效協調各方關係、減少矛盾,達到消除或減少社會不穩定因素的目的。棚户區改造是大事,政府做了決定後會非常及時的向社會發布消息。

對棚户區改造工作，無論怎樣估計它的複雜性和難度都不為過。棚改過程中政府的很多行為不合法、不規範，百姓的思想工作難做，所以棚改中的公證工作也比較複雜。這樣就對公證人員的素質要求較高，不僅應當業務精、素質好、熟練掌握相關法律法規，還應當有較強的協調能力，協調各方關係，化解矛盾。

另外，公證人員應當嚴格依照《房屋拆遷證據保全公證細則》、《公證法》、《公證程序規則》及其他相關法律規定的要求辦理業務，不能有絲毫疏忽。有些時候政府機關將公證處當成政府職能部門，要求公證機構按照政府的意願辦理業務，這樣的做法絕對是錯誤的。儘管公證機構作為國家的法定證明機關，應當配合政府工作，處理好棚改工作，做好法律、政策宣傳，調和被拆遷人與政府之間矛盾，協調兩者間的關係，但公證機構更應當堅持客觀、公正的原則，依法獨立行使公證職能。《公證程序規則》第二條規定：公證機構辦理公證，應當遵守法律，堅持客觀、公正的原則，遵守公證執業規範和執業紀律；第三條規定：公證機構依法獨立行使公證職能，獨立承擔民事責任，任何單位、個人不得非法干預，其合法權益不受侵犯。這就要求公證機構作為第三方、中立方，應當嚴格依法、依程序辦理強制拆遷的保全證據公證，不能走形式、走過場，要依法辦證，真正充分發揮公證職能，保護人民羣眾的合法權利，不讓“民心工程”成為侵害百姓權利的藉口。

溝通是解決問題的橋樑。通過與各方溝通,可以起到以下作用:充分了解棚户區居民的情況,充分了解政府和羣眾的需求,這便於公證機構準確定位,找準自己的位置才能做好公證法律工作;規範職能部門的行為,對職能部門制定和執行工作計劃起到引導的作用;提高羣眾的公證法律意識,讓羣眾能夠知道如何利用公證捍衞自己的合法權利。溝通是解決問題的基本方式,但又恰恰是各方容易忽視的問題,公證機構在服務棚户區改造工作過程中一定要對這一點重視起來。

【參考文獻】

[1].中華人民共和國國家公證法.法制出版社.2005

[2].江曉亮.公證員入門.法律出版社.2006

[3].總理心願----宜居夢照進現實.包頭日報.2013.4.1

[4].張穎宏.化解社會矛盾的重要節點.中國公證.2013.2

[5].閻建明.淺談適用要素式公證書要素適用規律.中國公證.2013.5