摘 要：
傳統的`以單一的課堂講授為主的注入式法學專業教學方式，已根本無法適應現代社會對複合型法律人才的需要。電大法學專業的教學，應採用靈活多變的新的教學方式，重點培養學生的法律思辯能力和實踐能力。為此，本文根據法學教育自身規律和電大法學專業學生的特點，對電大法學專業教學方式進行了探討和分析，旨在針對電大法學專業的教學內容，選擇適用的多種教學方式，培養高素質的法律專業人才。
關鍵詞:
法學理論論文
隨着社會的不斷髮展進步，在我國現今的法制環境下，依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略已經深入人心。切實推行這一治國方略的堅定施行離不開我們廣大的基層法律工作者，也離不開像電大開放教育這樣面向基層、面向農村、以最普遍的廣大勞動者為教育對象的法學教育。
電大自99年實施法學開放教育以來，為我國基層培養了數以萬計的法律專門人才。具不完全統計，僅筆者所在的貴州省黔西南電大分校截止2008年法學專業的畢業生人數就有1919人，其中專科畢業生949人，本科畢業生970人。[1]近幾年法學專業學生在校生人數還在快速增長。在電大法學開放教育快速發展的今天，一方面為基層提供了急需的專門法律人才，另一方面，隨着法學開放教育辦學的不斷深入，也暴露出了一些在培養目標、課程設置和教學方法，考核方式上的一些不足。
一、培養目標和現實情況差距巨大
電大開放教育法學本科的培養目標是：“本專業培養適應社會主義建設需要的，德、智、體全面發展，系統掌握法學知識，熟悉我國法律、法規，達到全日制高等學校法學專業四年制本科畢業的水平，能在國家機關、企 事業單位和社會團體，特別是能在司法機關、行政機關、仲裁機構和法律服務機構從事法律工作的高級應用型法律專門人才”[2]。我認為這個培養目標的制定不符合電大學生實際，有待商榷。
首先，全日制高等學校法學專業四年制本科應達到什麼樣的水平，我們不妨通過中國政法大學的法學專業培養目標來了解一下。中國政法大學的法學專業本科培養目標是：“本專業培養具有厚基礎、寬口徑、高素質、強能力的高級法學專門人才。學生具有廣泛的人文、社會科學、自然科學領域的知識基礎，系統的掌握法學知識和法律規定，瞭解國內外法學理論發展及國內立法信息，並能用一門外語閲讀專業書刊；具有較高的政治理論素質、較強的分析能力、判斷能力和實際操作能力；能較熟練的應用有關法律知識和法律規定辦理各類法律事務，解決各類法律糾紛，並具有從事法學教育和研究工作的基本能力和素質”[3]。通過比較，我們不難看出，電大開放教育本科的培養目標非常籠統，並不向其他高校的法學專業的培養目標那樣的具體。
其次，“達到四年全日制法學本科學生的水平；能在國家機關、企、事業單位和社會團體從事法律工作的高級應用型專門法律人才”，這個培養目標對於只有2年半學制的電大法學本科學生來説要想達到是很不現實的。來到電大學習的大部分學生肯定都是因為這樣或那樣的原因沒有機會接受全日制的高等教育後才會選擇電大，而且在電大學習的學生也主要是以成人學生為主，成人學生既要做好本職工作，還要在工作之餘利用自己的業餘時間來兼顧學習和生活，這勢必會造成他們的學習時間肯定沒有全日制本科生的充裕。最重要的是還要在兩年半的時間內達到四年全日制本科畢業生的水平。一個是全日制四年，一個是利用業餘時間學習2年半，可以説，電大的學生到畢業的時候是很難達到全日制4年專業學習的水平的。所以，我認為這個培養目標是急需要進行修改的。
二、教學計劃設計不盡合理
我們知道，教育部高等學校法學學科教學指導委員會規定的法學16門核心必修課分別是：法理學、憲法學、民法學、刑法學、民事訴訟法學、刑事訴訟法學、行政法與行政訴訟法學、商法學、經濟法學、知識產權法學、國際法學、國際私法學、國際經濟法學、中國法制史、環境與資源保護法學、社會保障與勞動法學。[4]這16門核心課程是所有的法學專業學生必須要修滿規定學分的專業課程。但是在我們的法學專業本科教學計劃中，5個學期裏只看到了商法學、知識產權法學、國際法學、國際私法學、國際經濟法學、中國法制史和勞動法學這6門的核心課程。其他的10門核心課程在本科階段的學習中都沒有涉及。
另外，我們看到在法學本科教學計劃中有法律思想史、證據學、婚姻與家庭法學等一些省級必修課的身影，除此外還有計算機應用基礎、學位論文指南等一些和專業搭不上邊的必修課程。我不反對在教學計劃中安排和實際工作聯繫密切技能訓練，但法學專業最重要的幾大部門法和程序法都沒有在教學計劃中體現出來，這樣培養出來的學生如何能夠達到“在國家機關、企、事業單位和社會團體從事法律工作的高級應用型專門法律人才”這一培養目標呢？
三、教學方法和考核方式過於僵硬
開放教育的優點就在於學習者的學習時間在很大程度上可以自由支配，考慮到電大學生學習的特殊性，學校提供了類型豐富的學習模式工大家選擇，目的就是通過這些學習手段達到掌握知識的目的。學生可以根據自己的需求，有針對性的在網絡平台上學習；也可以坐在教室裏聽老師面授；還可以通過多媒體視頻教學，觀看遠程教學信息。但是目前我們很多學生通過這些渠道得到的知識往往還僅限於理論掌握這一階段，實踐教學環節重視程度不夠。法學是一門應用性很強的學科，它就像是一門技能一樣。理論知識掌握得再透徹，沒有實際的操作和運用，那知識也只能是停留在理論階段。無法發揮出它強大的實用功效。在現實的教學環節中，我們對學生如何把知識轉化成實際技能的訓練非常欠缺。很多學校都是把一門課程的考試是否過關作為評定學生對掌握這門課程是否掌握的最終裁決。忽視了學生利用所學知識發現問題和解決問題的能力。這樣培養出來的學生往往在實際工作中很難勝任“基層專門法律工作者”這樣的工作。
另外，電大至今的考核方式任然還停留在閉卷筆試，注重考察學生知識再現的能力上。每個學期的試卷都是由中央電大統一出題，試卷中分值比重較大的是名詞解釋、簡答題和論述題這些着重考驗學生死記硬背能力的題目，真正考核學生利用所學知識發現問題、解決問題的案例分析等題型分值相對較少。很難通過考核判斷學生是都真正具備了利用知識解決問題的能力。 綜上所述，我認為現今的電大開放教育法學本科專業無論是從培養目標上還是從教學計劃、教學方法和考核方式上都有許多亟待解決的問題。下面我就自己在實際工作中總結得到的一些經驗來談談我個人對解決這些問題的幾點看法：
一、學生培養目標的制定要從實際着手。電大的學生之所以選擇電大是因為他沒有享受全日制的高等教育的機會，那麼，從某種程度上來説他和全日制高等學校的學生在知識層面上肯定是有一定差距的。在制定培養目標的時候我們既要考慮到學生基本知識的實際情況，同時還要考慮到學習時間短，學生畢業後流向社會主要從事的工作等實際情況，結合這些主要因素來考慮培養目標的制定。同時，老師也可以根據學生的實際情況，在培養目標這個大前提下適當調整學生的學習目標。比如，這個學生的實際工作是基層法院或者檢察院的工作人員，那麼他的學習重點就應該是在對審判公正和司法制度改革等方面展開；另外一個學生的實際工作是行政執法人員，那麼他的學習重點就會移到行政法方面，特別是如何執法等務實性的問題上來。在電大的學習過程中，不要過多的去要求學生在畢業後應該要達到什麼水平，而是要側重於學生來到電大以後他的水平在原來的基礎上得到了一個什麼樣的提高。我想，只要是學生能夠達到這樣的目的，那麼他到電大來學習，對他來説就是值得的，有幫助的；對老師來説也是完成了培養目標，真正讓學生在電大收穫了知識。
電大的學生有他自身的特殊性，我們不顧實際，將培養目標定得很高，結果到學生畢業的時候發現他們其實並沒有達到我們預設的培養目標，那麼長久下去。這個學校培養出來的學生就會受到社會的質疑，學校的質量肯定也會受到質疑。從實際出發，考慮到學生的實際情況和社會需要的法學專門人才類型。只有以市場為導向，以電大學生的實際情況為出發點，制定出符合電大發展的，能夠培養出適應基層法律工作的專門法律人才才是我們現今改革培養目標的重點。
二、前面已經闡述了本科教學計劃中的幾個不盡合理之處，教學計劃的制定和實施直接關係到學生的學習目標和學習效果。是實現培養目標的關鍵。電大的法學本科教學計劃中的課程設置和教育部規定的專業核心必修課程差距巨大。我國非常重要的幾大部門法，如憲法、民法、刑法、行政法、經濟法等和程序法如民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法等都沒有在教學計劃中體現出來。不難想象學習法學專業的學生在學校裏沒有接受過這些法學的核心課程的培訓，這樣培養出來的法學人才到底是否真正具有能夠專門從事基層法律工作的能力。在專業設置和人才培養都以市場為導向的今天，修改法學本科教學計劃，培養出的學生和專業接軌、和市場接軌已經勢在必行。所以，我建議教學計劃的修改應該要把16門核心專業課程全部納入教學計劃，設置為統設必修課程。另外，學生可以根據實際情況選修一些對在以後實際工作有幫助的科目，完成學分任務。
三、教學方式和考核方式都應該靈活多樣。法學是一門應用型的學科，雖然教學計劃上也把實踐環節作為一門課程單列出來，但實際上真正組織學生去做的學校估計為數不多。所以，我認為電大法學教育中除了開展常規的，符合電大實際情況的教學方式以外，還要切實加強實踐環節的教學。例如，組織學生參觀實際庭審現場、組織模擬法庭、在老師的指導下到律師事務所實習等都是不錯的教學手段。這樣不僅可以增強學生的實踐能力，還能在實踐的過程中實現知識到技能的轉化。
電大現在實行的考核方式主要是以中央電大統一命題的閉卷筆試為主，考核的最終成績是由平時作業成績佔20%和考試卷面成績佔80%組合而成，題目也大多是由一些死記硬背的填空題、名詞解釋、選擇題、簡答題、論述題等題型組成。顯然，這種呆板、僵硬的課程考核方式已經很難適應現在開放教育教學方式靈活多樣的特點，也很難考察出學生真正理解和運用知識的能力。我認為可以適當提高平時作業佔考核成績的比例，卷面題目應側重於案例分析和論述等能夠考察學生實際掌握知識能力的題型，適當加大分值。
只有從實際出發，切實解決法學專業中存在的諸多問題，才能使我們的電大法學專業真正成為為廣大基層培養和輸送掌握一定法律專業知識的，能在基層中解決實際問題的專門法律工作者的搖籃，為我們電大法學專業的生存和發展奠定堅實的市場基礎。
以上是我結合自己在實際工作中的經驗對現今電大開放教育法學本科專業在培養目標、課程設置和教學手段方面提出的一些個人建議及看法，如有不當之處，歡迎批評指正。
一、問題的緣起
法律是國家制定的社會規範。法律規範的國家制定不但意味着其制定和實施的程序必須“鄭重其事”，而且法律規範從來不是解決社會全部衝突、調整全部社會關係的法寶。在這背後至少包含兩層含義：一方面，法律是一種有選擇的調整工具，反映在實施上意味着進法院有門檻，並不是任何糾紛都能進入到法院，通過法官做出審判，這種情況可稱之為“非必要性案件”；另一方面法律的實施需要成本，不具備經濟成本而難以適用法律的案件，可稱之為“非可能性案件”。非必要性案件並不是法律能解決的問題，其本質是不需要法律來解決。但非可能性案件則不一樣，它可能涉及到公平、正義的價值問題，需要認真對待。因為社會衝突與問題總是免不了的，法的實施成本所導致的一個無法避免的問題就是總有特定主體因為法的實施成本過高而使法律無法按照事先規定得以實現，取得預設的法律效果。這種“無法實現”主要表現為特定主體的權利無法得到保障和落實。而究“成本過高”之實際因素，無外乎就是知識水平與經濟成本二維[1]。在職業分途、社會分工的背景下，知識水平這一阻礙因素會以報酬的方式換取專業法律人士來進行。因此，在非可能性案件中，法的實施成本作為實現權利的障礙，主要是指缺乏經濟條件。
對非可能性案件中的經濟因素進行考量，有學者認為，“在現代法治國家，當事人依法獲得司法保護乃是一項憲法性權利，而保證經濟確有困難者亦能有機會平等地利用司法程序在本質上則是一種國家責任”[2]。審視我國現有的制度設計和文本規定，在“保證經濟困難者獲得機會以平等地利用司法程序”上還存在很多問題，而學理上亦沒有引起足夠的重視，本文對此想做一個嘗試，以期引玉。基本思路是通過梳理現有相關法律救助制度中所存在的問題引出統一建構司法救助體系的必要性，再試圖構建起一個法律救助的體系：一項包括法律援助、司法救助、刑事被害人司法救助、申請執行人法律救助在內的法律救助制度正是這一努力，法律救助制度所保障的是缺乏經濟條件的法律主體（即窮人）的司法權利，即“為了窮人的司法”。
二、法律救助制度的運行問題分析
1、法律援助中的問題
根據國務院《法律援助條例》第2條的規定，法律援助是指符合一定條件的公民依法獲得法律諮詢、代理、刑事辯護等無償法律服務的行為，它是“為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務（《法律援助條例》第一條）”的政府責任（《法律援助條例》第三條）和律師義務（《法律援助條例》第三條、《律師法》第四十二條）。“政府責任”與“律師義務”的涵義表現在兩個方面：
第一，法律援助的實施主體。顧名思義，政府責任和律師義務的表述表明法律援助的主體就是政府和律師。根據《法律援助條例》第三條：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當採取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。”這是所謂政府責任的來源，然而，這裏的政府卻並不是一個十分準確的説法。根據《刑事訴訟法》第三十四條第二款、第三款之規定，人民法院、人民檢察院、公安機關對盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人以及可能被判處無期徒刑、死刑又沒有委託辯護人的犯罪嫌疑人、被告人負有“應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護”的法律義務。
該條規定了法院和檢察院的“通知義務”，所以法院和檢察院也是法律援助義務的實施主體之一，政府在這裏應做廣義的解釋。此外，根據司法部《關於開展法律援助工作的通知》，法律援助的主體還包括律師、公證員和基層法律工作者以多種形式實施法律援助①。最後，以高等法學院校為代表的法律援助公益組織也以一定的形式參與到法律援助中去了。一言以蔽之，作為一項救助窮人的司法措施，法律援助不僅僅是政府的責任，其他司法機關和律師、社會組織都能成為法律援助的主體。在法律援助的主體問題上，我們應當保持一種開放的思維，政府萬能的思路必須讓位於國家——社會二元模式。
第二，法律援助的性質。法律援助的性質因其“政府的責任”和“律師的義務”而具有雙重性，即國家性和公益性。法律援助的國家性即是“政府的責任”的表現。公益性是指律師等法律援助人員無償提供法律服務。法律援助對律師而言，應當是一項職業倫理，它源於律師在法律實踐中對司法正義的自覺要求[3]。值得注意的是，新修訂的《刑事訴訟法》第三十四條第一款規定：犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或者其他原因沒有委託辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構提出申請。對符合法律援助條件的，法律援助機構應當指派律師為其提供辯護。從而規定了需要法律援助的人可以直接向法律援助機構提出申請，規範了法律援助機構的義務，弱化了公、檢、法在指定辯護上的決定權，非常有利於保護窮人的司法權。
通常法律援助的內容被理解為律師等主體無償地為經濟困難者提供諮詢、代理、刑事辯護等服務活動，筆者以為這是有失偏頗的。法律援助的主體包括國家和社會兩個維度，顯然上述理解只是概括了律師的法律援助行為而忽視了國家的責任表現，因此，法律援助的內容既包括律師等無償地為經濟困難者提供諮詢、代理、刑事辯護等服務活動；還應包括行政機關的以下行為：
（1）提供財政支持；
（2）設立專門的法律援助機構；
（3）支持、鼓勵其他社會組織為經濟困難的公民提供法律援助；
（4）獎勵或者懲罰對法律援助工作作出突出貢獻或違法亂紀的個人或團體；
（5）法院和檢察院負有指定辯護的告知與通知義務[3]。
此外，申請法律援助的公民需要滿足“一定條件”。
這些條件的規定體現在兩個方面：
一是原因條件，主要指國務院《法律援助條例》第10條第一款規定“因經濟困難沒有委託代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助”；
二是範圍條件，如《法律援助條例》第10條規定申請法律援助的範圍包括請求國家賠償案件、社會保險待遇或者最低生活保障待遇案件、撫卹金、救濟金、贍養費、撫養費、扶養費案件、支付勞動報酬案件等等。但該條第二款又同時規定“省、自治區、直轄市人民政府可以對前款規定以外的法律援助事項作出補充規定”。
因此，根據這條委任性行政規範的要求或者授權，每個省、自治區、直轄市的人大或者政府在制定法律援助條例時都補充了法律援助的案件範圍，這導致案件範圍在各省被不平行地擴大或者改變。這一項頗具中國特色的司法現象，其背後是法律援助適用範圍的公平與否的問題，有些案件在這個省區可以獲得法律援助但在另外的省區則不一定可以。如依據《重慶市法律援助條例》第十條的規定，未成年人請求損害賠償且其監護人經濟困難案件在重慶可以獲得法律援助，而這種情況在湖南則不一定能享受法律援助的權利。這種因地域不同而人為地使公民不能享有平等權利的問題需要加以認真思考。從這個角度來説，由國家立法機關全國人大及其常委會制定適用於全國的《法律援助法》是必要的。
2、司法救助的混惑
司法救助的概念頗有爭議。“司法救助”一詞最早出現在1999年6月19日最高人民法院審判委員會第1070次會議通過的《人民法院訴訟收費辦法》補充規定中[3]，2000年7月12日最高人民法院審判委員會第1124次會議通過的《最高人民法院關於對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》（以下簡稱《司法救助規定》）中對司法救助的概念進行了界定，該規定的第二條：“本規定所稱司法救助，是指人民法院對於當事人為維護自己的合法權益，向人民法院提起民事、行政訴訟但經濟確有困難的，實行訴訟費用的緩交、減交、免交”。根據該規定，司法救助是法院的行為，司法救助的內容是對訴訟費用實行緩交、減交、免交；並且司法援助僅適用於民事訴訟案件和行政訴訟案件。但有學者認為司法救助“是指司法機關對於經濟困難和訴訟上處於弱勢地位的當事人依法給與相應的法律幫助，以保障其合法權益的實現不因經濟困難和處於弱勢地位而受到影響……司法救助適用的範圍非常廣泛，不僅包括民事、行政訴訟案件，也包括刑事訴訟案件和執行案件”[4]。筆者堅持對規範性法律文件解釋主義的立場，對該種觀點持否定態度，從前述就可以看出，筆者對刑事案件和執行案件中窮人的救助問題“另立門户”，也即對刑事被害人救助和對執行申請人的救助是與司法救助並行關係而非被包含與包含的關係。
主要原因在於對刑事被害人和申請執行人的救助和司法救助存在性質上的不同：司法救助是法院免除訴訟費用，但對刑事被害人和申請執行人的救助不存在訴訟費用的問題，對他們的救助主要是進行國家補償等，就不只涉及法院一個主體了。
然而在司法實踐中，地方黨委和司法部門出台了所謂的“司法救助專項資金使用管理辦法”等文件或者省級政府制定的“實施司法救助制度管理辦法”等，所稱的“司法救助”都不是指法院減免緩交訴訟費用。比如《北京市實施司法救助制度管理辦法（試行）》第一條規定：“……本辦法所稱司法救助，是指人民法院在辦理執行及涉法涉訴案件中，針對生活確實困難、迫切需要救助的當事人，採用救助金的形式給予的臨時救助”，該辦法中所確定的“司法救助”，無論是其目的、內容還是主體，都和《救助規定》所稱的司法救助存在根本性的差異，其“司法救助”基金主要用來解決信訪和執行的問題。
又如《仙桃市司法救助專項資金使用管理暫行辦法》第七條規定；個案司法救助主要適用於“因案件未破或犯罪嫌疑人、被告人缺乏經濟賠償能力，致受害人或受其贍養、扶養的直系親屬遭受嚴重的生活困難，其他社會救助措施又難以落實，確需救助的”等四種情形。顯而易見，這些文件所稱的“司法救助”不是指法院減免訴訟費用，實質是對刑事被害人、執行人、證人等進行的國家補償。這些文件只是地方黨委和司法部門在解決涉法涉訪問題、建設和諧社會上所做的各種努力，不需要也不能拿到書面上做規範的分析，但這些文件的大量存在一方面混淆了可以作為一項制度加以建構的司法援助制度之概念與實施；另一方面也正是由於這些文件和指令的存在，造成了司法的紊亂，甚至有諸多阻礙司法順利進行的因素，需要引起重視。
3、刑事被害人、申請執行人司法救助的現狀與問題
刑事被害人救助制度長期受到立法者的忽視，最新修改的《刑事訴訟法》繼續傾斜於對犯罪嫌疑人、被告人的法律援助權利（第三十四條）的保護，而沒有提及刑事被害人的法律救助權利。學術上對刑事被害人的法律救助已經有了諸多探討，從刑事被害人司法救助機制研究、刑事被害人法律援助權及其實現等實體問題到刑事被害人司法救助程序等程序研究，相關的學術理論有了長足的發展，可以説刑事被害人司法救助立法的學理分析已經成熟。但這些探討沒有得到國家立法層面的積極迴應，只有司法界和部分地方的相關部門已經着手進行規範制定和制度建構等方面的諸多努力。
刑事被害人救助的探索實踐始於地方。2004年2月，山東省淄博市委政法委與市中級人民法院聯合出台了《關於建立刑事被害人經濟困難救助制度的實施意見》，在全國率先開展刑事被害人救助工作。同年年底，浙江省寧波市兩級法院開始陸續建立司法救助基金。
2009年3月，《關於開展刑事被害人救助工作的若干意見》由中央政法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、財政部、民政部、人力資源和社會保障部聯合印發，刑事被害人救助工作在全國範圍內全面推開，該指導意見對開展刑事被害人救助工作的總體要求、基本原則、救助對象範圍及標準、救助資金保障與管理、救助的審批與發放等基本問題作了原則規定，為各地具體制定實施細則提供了指導意見[5]。
與刑事被害人的司法救助制度不同，對執行案件中申請執行人的國家法律救助無論是學術上還是實務上都沒有形成成熟的理論支持和規範的制度建構。刑事被害人的司法救助和對申請執行人的司法救助一樣，都是因為加害行為人的無能為力致使窮人的司法權利無法得到落實，國家此時有義務對處於經濟困難地位的刑事被害人和申請執行人進行司法上的救助。
從立法的角度上，確立以國家責任為核心、同時吸收非政府組織(NGO)和個人的助力對刑事被害人和申請執行人進行司法救助顯然是可行且必要的。而現階段由各地政法委主導的有關對刑事被害人和申請執行人的“司法救助”因地域不同不能公平地享受司法救助權利而容易與刑事被害人、申請執行人做出訴訟“交易”等問題，更加劇了立法的緊迫性。
這裏的問題在於，國家對刑事被害人、申請執行人進行救助後，原來負有賠償責任的犯罪嫌疑人、被告人或者被申請執行人的責任應該如何處理？上述筆者提到的政法委主導的訴訟“交易”也來源於這個問題：現階段有的地區有關“司法救助基金管理辦法”明文或者默示規定，申請司法救助金之後，一般不得再提出訴訟或者執行主張，已經進入訴訟程序或者執行程序的，申請司法救助基金的條件之一是結束刑事附帶民事訴訟或者結束執行程序，即不得再向犯罪嫌疑人、被告人或者被申請執行人主張權利。這些明示或者默示的規定出發點在於換取所謂“和諧社會”的假象以及結案率，但這些規定顯然同時免除了犯罪嫌疑人、被告人和被申請執行人的責任，造成了司法不公。筆者以為，國家對刑事被害人和申請執行人進行司法救助和國家補償的行為一種福利性質的國家或者社會救濟行為，是國家福利政策或者社會公益狀況的體現，不能代替犯罪嫌疑人、被告人和被申請執行人的履責行為，不能成為犯罪嫌疑人、被告人和申請執行人減、免責任的條件。
事實上，因刑事被害人獲得國家司法救助而對犯罪嫌疑人、被告人減輕責任的制度與我國最新修改的刑事訴訟法所確認的刑事和解制度相違背。刑事和解的初衷在於犯罪嫌疑人、被告人對被害人進行補償後一方面得到被害人及其家屬的諒解，另一方面在於證明其悔過的主觀心理，以減輕刑罰。而國家對刑事被害人的救助一般是因為犯罪嫌疑人、被告人沒有對被害人進行有效的補償才發生的，一般不可能獲得被害人及其家屬的諒解，至少是自願的諒解，違背刑事和解的初衷；而在刑事附帶民事訴訟執行案件中，把申請“司法救助”基金作為執行案件結束的默認方式，使那些沒有經濟能力、一無所有而無所牽掛的犯罪分子逃脱責任，也違背了刑罰特殊預防與一般預防的目的以及懲罰、威懾、安撫等刑罰的功能；對於民事執行案件中為申請人提供法律救助之後，作為一種國家的補償，不能成為被申請執行人免責的條件或者事由，否則就是法院人為地導致司法不公。
三、法律救助制度的體系建構
通過上述問題的梳理我們不難發現，我國現有的法律救助體系內矛盾重重，甚至概念也相互牴牾，中央與地方在這個問題上不但有矛盾的地方，甚至還有地方存在隨意地擴大或者縮小中央規定事項的情況，同時關於法律救助的規範體系缺乏立法層面的規範化文件，過度依賴於地方黨政部門的文件。基於這樣的現實，我們有必要從統一的高度提出我國法律救助體系建構的設想。然而，法律救助的統一立法是一個系統而龐大的問題，本文前述梳理旨在回答體系建構的必要性，而接下來的體系建構論述，筆者只打算論述這個體系的成立可能性，以期對相關方面的立法與司法實踐有所脾益。
1、明晰法律救助的定義與內涵
法律救助制度一詞在國內的學術文獻中雖有出現，但和筆者這裏所概括的內涵不盡相同。本文所力圖表達和建構的法律救助制度，主要是指法律援助、司法救助、對刑事被害人的救助、對執行案件中申請執行人的救助四項，而文獻中已經出現過的法律救助一詞有的就是指法律援助，有的是指法律援助制度和司法救助制度的統稱[7]，有的是指刑事被害人法律救助[8]。對此，筆者認為上述四項救助都是國家、社團組織或者個人利用法律或者是因為法律的原因而給弱勢法律主體提供的一種司法助力(assistance-powerrelatedtojustice)。筆者的基本思路是：法律救助制度是作為囊括法律援助、司法救助、對刑事被害人的救助以及對執行案件中申請執行人的救助四者的上位概念，法律救助制度的內容也旨在闡述這四者的內容以及相關制度之間的聯繫。
法律救助制度包括上述四維，可以四者的主體為其制度體系建構以及相互區分的依據。具體而言，法律援助是指符合一定條件的公民依法獲得法律諮詢、代理、刑事辯護等無償法律服務的行為。法律援助的主體包括兩個維度：一是國家（行政機關、司法機關）；二是律師、公證員、基層法律工作者等。上文已經指出，這兩類主體在法律援助中的行為內容與角色地位是不相同的。
司法救助是指人民法院對於當事人為維護自己的合法權益，向人民法院提起民事、行政訴訟但經濟確有困難的，實行訴訟費用的緩交、減交、免交，由此可見，司法救助的主體僅限於人民法院。根據現有地方有關“法律援助”基金管理辦法的規定，對刑事被害人司法救助和申請執行人司法救助的主體一般是人民法院；理論上也有檢察機關開展刑事被害人司法救助研究的問題與制度設計的探討和研究[9]。從長遠的角度來講，對刑事被害人和申請執行人的法律救助既包括國家機關，還應包括非政府組織(NGO)甚至個人的援助。
2、明確法律救助的性質
以四者的主體作為前提，進而產生了性質和內容上的區分。性質上，四者的共性在於都有國家的參與，因而都具有一定的公行為之性質。區別在於：法律援助具有公行為和公益性兩重屬性；司法救助是法院的行為，是純粹的國家司法行為；對刑事被害人和申請執行人的司法救助既有國家的公行為，也有公益性質的行為。
內容上，法律援助包括律師等主體為經濟困難者提供無償的法律諮詢、代理、刑事辯護等服務，還包括行政機關為法律援助提供財政支持、設立專門的法律援助機構、支持鼓勵其他社會組織為經濟困難的公民提供法律援助、獎勵或者懲罰對法律援助工作作出突出貢獻或違法亂紀的個人或團體，以及法院和檢察院應當告知犯罪嫌疑人、被告人享有指定辯護的權利和通知相應法律援助機構出庭辯護的義務；司法救助的內容是法院對經濟困難者的訴訟費用進行減、免、緩繳；對刑事被害人的司法救助主要是在犯罪嫌疑人、被告人缺乏附帶民事訴訟經濟賠償的情況下由國家機關或者社會相應的組織對刑事被害人進行經濟援助，廣義還應包括對刑事被害人提供法律援助；對申請執行人的法律救助主要是指因被執行人經濟困難而使執行無法履行而申請人又經濟困難的情況下，由國家對申請執行人進行一定經濟性援助的制度，主要內容在於國家對經濟困難者提供的臨時性無償援助。四者在主體和性質上都有重合，但各自的內容是不相同的，綜合主體、性質、內容三維的區別既可以區分法律援助、司法救助、刑事被害人的法律救助、申請執行人法律救助四者，還能使一個囊括上述四者的法律救助體系與制度得以成立。
法律救助體系，其性質是調整弱勢法律主體提供司法助力這一類法律關係的法律規範所形成的法律制度。作為一項整體制度的法律救助，它的內容包括了無償的法律服務、政府在法律救助體系中的作為義務、訴訟費用的減免緩、政府和非政府組織對刑事被害人或者申請執行人的經濟性補償與救濟等等。一言以蔽之，法律救助體系的內容囊括了一切因為窮人遭遇法律的原因而無法輕易實現其權益時所獲得的政府、司法機關、社會組織甚至個人的司法助力；它的主體涉及了律師、公證員等法律工作者、政府行政機關、法院甚至檢察院以及非政府性的有關公益性組織等，既包括了專門的法律主體，還涉及了對經濟困難人員負有救濟義務的政府、非政府的公益性組織甚至有條件的個人，主體的廣泛性也同時意味着窮人獲得司法助力、實現司法權利的可能性之大。
四、結語：為了弱者的司法
在和諧社會理念的指導下，司法資源的掌握者為了保障弱者的司法權利進行了諸多的努力，前文提到的各地政法委主導的“司法救助基金”就是明例，但現狀是現階段的努力方向不對又缺乏統一、位階較高的甚至沒有法律規範，導致司法不公的現象發生，從而違背法治的願望。此即法律救助制度的立法需求之維。
做為司法資源需求者的窮人，採取了諸多頗具中國特色的方式來維護自身的利益，近年來不斷增長的事件或許就是這種利用和諧理念來保障利益方式的典型表現。事件通過創造不和諧的社會現象以換取政府和媒體的關注，從而“迫使”政府通過特殊的途徑解決問題、維護權利，其實質是對司法程序和司法救濟的排斥或者是無奈，究其原因還是難逃司法成本過高之咎。無論是事件對司法程序的排斥還是個體窮人對司法程序的望塵莫及，都迫使建立一套合適的法律救助制度成為必要，這是其客觀需求之維。弱者的司法所要解決的是維護社會關係的平衡。
社會關係的和諧發展源於社會關係中的平衡，包括人與人之間、人與國家之間的平衡，正常狀態下彼此之間的力量是對等平衡的，人與人之間不能平衡的社會是沒有獨立人格的社會，人與國家之間不能平衡的社會是專制社會。違法行為與侵害行為是對平衡社會關係的一種破壞，導致社會關係失衡。各種糾紛的解決方式都旨在恢復社會關係被侵害之前的平衡，恢復社會正常的發展。法律救助制度所要解決的僅僅是訴訟解決方式下，對因為經濟條件有限而無法實現訴訟程序或者無法獲得訴訟結果的人所進行的司法助力，旨在恢復訴訟中各主體之間的平衡關係以促進社會正常進步。法律救助制度對被破壞的社會關係之恢復平衡，實質也就是維護社會的公平正義，體現文明國度裏主體之間的平等。
一、1920年代國中國學界的社會學法學觀
傅斯年曾經説，“一種學科的名稱”不過是“某套或某某套問題”的代稱而已。探討中國學界對“社會學法學”的認識，不必囿於今天的學科規訓，認為非有其名不可。今日之“社會學法學”或者“社會法學”，亦或“法社會學”，探討的主要問題是法律與社會的相互關係，那麼探討中國學界的社會學法學觀也應由此入手。清末民初，現代法學初興於中國，學界對法律與社會之關係必有認識，但此問題並非本文的關注重點，暫置不論。到1920年代初，學界形成了一套關於法律與社會相互關係的認識。早在1920年1月，北京大學法律系陳啟修就對法律的穩定性與變動性有所注意。他認為，法律既要隨着社會生活的變化而變化，又不能時刻變遷，如果“今日一變，明日又一變，則踏於極端社會法學派之弊矣”。由此可知，陳氏認為正常的“社會法學派”之主張，能夠注意法律的穩定性與變動性的問題。同年7月，陳啟修在探討法之本質時，論及“社會目的法説”。他認為，“社會目的法説”產生的原因是法律專制之流弊，實驗主義哲學之影響和勞動階級之自覺；此派又因“注重方面，小有異同”，再分為心理學的、社會連帶的和實際的理想主義的三派；“社會目的法説”認為法為手段而非目的，貴乎社會的作用和目的，其內容應隨社會而轉移，不必有絕對之真理；研究法學，取社會學的方法而非法律學之註釋方法，對於法之適用，重自由的而非邏輯的解釋。陳氏注意到“社會目的法學説”使“法學大勢，為之一變”，“實為法學史上最大之發見，其先社會而後個人之根本觀念，可謂得理之正”。不過，他認為“社會目的法學”有偏激之處。1922年2月，正在柏林大學留學的吳經熊發表了《法律的基本概念》一文，旨在介紹最新之法理。他認為，20世紀之“理”是“實事求是的理”，是“社會日常行事中之理”；法律公平之實質變化莫測，而公平之名目永遠存在；法律不是目的，而是促進人類文化的一種手段；“純粹的法治主義不免種種流弊，必須用治社會學的手段去補救”法學，才能“從法律的專制而得解放”。同月，朝陽大學李炘在《法政學報》上發表長篇論文《社會法學派》，正式提出了“社會法學”的概念，並對其涵義進行解釋:“標榜法律學為研究社會生活與法規關係之學，稱之曰:社會法學”。他認為社會法學派經由實證的、生物的和心理的，發展成為綜合統一的社會法律學；社會法律學的“二大革新之旨趣是:否認註釋的方法之自足論而陳述社會學的方法之重要，攻擊法律學自身自足之態度，主張以法律學為社會學之一部”；其具體研究方法有六:研究法律制度或法律學説影響於實際社會之結果，用社會學的研究為立法做準備，研究法規實效之手段，研究社會學的法律史學，謀求個別事件的正當合理之解決，使法律目的確實有效。
在李炘的社會法學派之世界譜系中，主張“自由法運動”的法學家們屬於社會法學派，日本法學家穗積重遠、志田鉀太郎、牧野英一和德國法學家施塔姆勒也屬於社會法學派，其中對施塔姆勒的正法觀尤為推崇。①1923年1月，東吳法學院陳霆鋭提出了“社會法系”之概念。他認為，社會法系是最近一個世紀以內，“諸文明先進國”在個人主義之外另創的一種特殊法系。在陳氏看來，社會法系在文化上的根本點是社會義務而非權利，其立腳點是“社會互助論”。陳氏斷言，“社會派之法律思想，將來必支配世界他日之法律，必無可疑也”。②除了上述幾種有代表性的觀點之外，學界還出現了關於刑法和民法社會化，以及主張通過法律手段實現勞動者的生存權、勞動者和勞動全收權的法學社會主義論。前者如劉震的《戰前戰後刑法之社會的任務》（《法政學報》，1920年第2卷第2期）和許藻鎔的《現行私有財產制度的基礎觀念和他將來的趨勢》（《學林》，1921年第1卷第1期），後者如署名三無的《法學的社會主義論》（《東方雜誌》，1920年第17卷第5期）和楊孝斌的《社會主義與法律之關係》（《法政學報》，1920年第2卷第5期）。
二、張志讓對社會學法學的推進
1、提出“社會學法學”的概念，分析“社會學法學派”興起的原因1924年1月，張志讓在《社會學法學派之起源主義及批評》一文中正式提出了“社會學法學”的概念。這是在陳啟修、李炘、陳霆鋭之後提出的又一個指稱西方“最新法律思想”的概念。他認為，自上古至19世紀末，法律學説可分為哲學、歷史、解析三大派，而新進興起的第四種學派則是社會學法學派。根據張氏的理解，該派的“原則與主義”有四:一為社會利益與個人利益之協調；二為“重新審查法律所根據之原則是否與近世世界之狀況不背”；三為進行“社會學之研究，為立法之基礎”；四為“法官判案當隨案情之異同而求判斷之公允”。③由此可知，張氏心目中“社會學法學”的內容至少涵蓋社會利益理論、法的社會學研究和法律的運行實效等方面的問題。在張氏看來，社會學法學派之所以迅速崛起，有兩方面的原因。首要原因是原有各派的法學學説的“陳腐失用”。哲學派“以為法律乃所以表示吾人天然的性質”或“保護吾人之自由意志”，“每欲藉理想之力，以證現有社會制度與經濟制度應行存在之理由，因以保全法律所規定之現狀，其結果則法庭判決每在法律上為公允，而在事實上為失平”。歷史派“對於法律性質之觀念與哲學派同，皆以其為表示永久不變之原則”，“以舊有法律為足以代表自然法”，因此專重“從歷史上觀念之發達與特定社會之習慣中所得之固有原則”，不容破壞“無過錯則無責任、契約自由”等原則，由此阻撓法律之改良。而解析派則認為“法律純為管治者之命令，但將某種規定應用於某種之事實而已足，不必復問各案之特點，以致判案每患失平”，“即就契約一端而論，此派學者與法官皆牢守契約自由之原則，以為人皆能自謀其利益，無待國家之相助，及見保護工人訂約之法律，則決然判決之為無效”。所以，張氏認為原有的哲學、歷史和解析三派的法學學説都會阻撓法律的進步，不適應於時代的發展。該派興起的第二個原因是“近世社會和經濟之狀態變更，因此有新需要發生”。“自經濟革命以來，巨城四起，工人麋集，職業之分日細，資本之集日多，舊有法律，早應重加審查，革故鼎新，不容再緩，故第四種學派乃應運而生”。
2、“新”“舊”之間，定位社會學法學為“新”張志讓主張“欲知新學説之地位，不可不先知舊學説之內容，羅列兼陳，美惡斯辨”。②張氏認為，自古以來關於法律性質之認識有十二種，即“神授關於吾人行為規則”，“見容於神”的“古有習慣”，“先哲所習知關於吾人行為之安衢大道”，“表示萬事萬物之天然性質，以哲學方法而發現之原則”，“永久不變之道德原則”，“人民之合意”，“管轄宇宙之神智之反射”，“最高主權體之命令”，“為人類經驗所發見，足使吾人意志在不妨害他人意志自由之範圍內，有最完全之自由之條規”，“為哲學方法所發見，法學著作及司法判例所闡發的規則”，“有勢力之階級的條規”，以及“經濟或社會原則對於吾人在社會中行為所表示之方針”。③對於上述十二種原則，如果再從法律目的觀言之，實可分為三派，即“草昧時期”認為法律的唯一目的是“維持社會之安寧”，古希臘羅馬時期認為法律的目的在於“維持各人在社會上固有之地位”，17世紀以後普遍認為法律的目的在於保護各人“自然平等”的權利與調和各人之自由意志。④張氏認為，這些學説“皆於法律史上，先後佔優勝地位”，但近世出現的第四派則“頗如旭日春潮，方興未艾”。張氏眼中的第四派，是19世紀末20世紀初興起的“新學派”，其時代背景是“大規模之工業如林，職業之分工益細，自由主義漸失效用”。張氏注意到此派學者“漸舍吾人意志而注意於吾人之需要與慾望”，“法律之目的不在於調和意志，而在於調和人類需要最多之滿足”，“法學中之問題為評定各種需要之價值而予以法律上之承認”。評定各種需要的價值，張氏推薦了新黑格兒派柯勒(Kohler)的文明標準，新康德派施塔姆勒的“以具有自由意志之人集成社會”之標準和狄驥的“社會互賴與社會職務”之標準。他相信，“法律之進步，實可於此覘之矣”。⑤張志讓認為“社會學法學成效已著，他日造詣，正未可量”，⑥此派“雖屬新創，然勢力已甚蔓延，立法司法各方面皆已受其影響，繼長增高，其未來正未可量”。
3、率先闡釋社會利益理論1923年7月，張志讓注意到希臘政府於該年2月頒佈的具有特殊性質的農地法。為了改變希臘農民極端困苦的狀況，希臘政府強迫收買私有土地，以供貧乏農民之用。張氏認為其政府“不過為大多數人的利益起見，不得不奪甲種人之地以授乙種人而已”。⑧可見，此時張氏已經意識到法律與社會公共利益的關係問題。1924年初，張志讓詳細地闡釋了社會利益理論。他認為，社會與個人之利益問題是社會學法學派的首要原則。張氏首先闡明法律、權利、利益三者之關係。“在法律上之權利之後，有社會與個人之利益，法律承認之而使之成為權利”，即法律在前，權利在後，法律的作用在於協調社會和個人利益，而後產生權利。個人利益與社會利益如何協調呢？張氏認為，只要搞清楚了“社會為保全其存在計，有何需要與需求應受法律之承認”和“個人利益得承認至若何程度，而仍不與此種需要與要求相牴觸”兩個問題，個人利益便能與社會利益並存，成為法律上的權利。由此，張志讓認為“社會利益之研究，實為制定法律之前提”，而應為法律所承認的社會利益應當包括“公眾安寧、社會制度存在之擔保、社會財源之保存、公眾道德、公眾進步和個人生命”六種。⑨張氏還認為，衡量各種利益，必須遵守“滿足最多之要求”，同時“使其他要求受至小之犧牲”的原則。而這種衡量“每易隨立法司法界個人觀念而變更”，解決的辦法在於“法學家與社會科學家的合作”，“由社會科學家以經驗和科學的方法，研究社會的狀況和利益的輕重，將所得的結果供法學家採擇”。①張氏注意到，美國法官卡多佐提議設立審法機關以及美國法律學校聯合會設立法學研究所，都旨在促使法學家與其他社會科學家的合作。②由上可知，張氏接受了龐德的社會利益理論。就目前所見之材料，此為中國學界最早關於龐德社會利益理論的論述。
4、梳理歐洲三大民法典與社會學法學的相互關係張志讓認為，因受18世紀之哲學和經濟學觀念的影響，該時期的法律思想認為“社會改造的基礎，端在無限制私有財產權的承認，人權的保障，人民主權的產生，與夫政權的分立”，個人自由是法律的目的，“在私法範圍之內，吾人行為皆以自私為動機，而社會利益不與焉”。③這種法律思想體現在《拿破崙法典》中，具有四個特點:一是法典為私法上唯一的法源；二是法律在保護有產階級的範圍內，人人平等；三是全部法典都是根據有數的原則演繹而來，“適用論理過度”；四是法條過於嚴密，法庭沒有伸縮的餘地，會導致法律不能應社會新發生的需要，不能適應各案案情的變化。④張氏認為，《拿破崙法典》適應了當時的社會經濟狀況，但最大的缺點在於不能追蹤社會的變化，最終成為“進步的障礙”。而法國的法官和學者們常以為該法典已經將全部法律關係涵蓋而不思補救之道，故而難以持久。⑤張氏看到，19世紀中葉以來，社會和經濟狀況飛速變化，“生產之量日大，職工之分日細，勞工人數日增、階級之衝突等皆為法典成立以前所未有”，由此，在法律思想上“個人主義漸為社會利益主義所戰勝也”。張氏所稱“社會利益主義”，是指“人羣聯合之觀念”和“共和之觀念”。“人羣聯合之觀念”表現在“行政法對於足以影響法律關係之公共利益，加以規定；法律關係，一以公共利益為標準；立法者為保障公共利益起見，對數種法律關係，不復聽由個人自由協定，而為特加規定；新法律採個人互助之原則；限制某種權利之行使，及對於不發生有形損害之行為規定責任”。“共和之觀念”主要針對家屬法，注重夫妻間之平等關係，父之權力漸減而義務漸增，私生子地位改善。
三、結語
關於法律與社會相互關係的研究，張志讓提出了“社會學法學”之概念，與陳啟修、李炘、陳霆鋭等人提出的概念相比，名異而實同。不過，張志讓的理解顯然更為豐富，包含了許多前人及同時代的學者所未曾注意的內容。關於社會學法學興起的原因，其他學者往往就法律的“個人主義”立論，而張志讓則從法理方面論述過去三大法學派之“附腐失用”，並考慮社會和經濟變遷的影響。張氏還注意了歐洲三大民法典與社會學法學興起的相互關係，並率先引介了美國法學家龐德的社會利益學説。張氏並不囿於某國某位法學家之觀點，對法國之孔德、狄驥，德國之耶林、柯勒、施塔姆勒，美國之龐德、卡多佐皆有考查，描繪了一幅相對完整的社會學法學之“世界譜系”。面對社會學法學在西方的強勢傳播，張氏並未盲目尊之為“法律發展之趨勢”，而是仔細考查了批評者的觀點，經考證之後才相信“法律進步之道，其在斯乎”。以上種種表明，張志讓對社會學法學的理解，較之此前的學者，要略高一籌。1920年代，社會學法學之理論與思想在中國速興起。先有陳啟修、李炘、陳霆鋭等人介紹，後有張志讓等人詳細論述，其後更有吳經熊、陸鼎揆、丘漢平等東吳法學院學者之發揚，當時在法學界最有聲望的北京大學、朝陽大學、東吳法學院、北京法政大學等學校幾乎都成了社會學法學的傳播平台，絕大多數法學家相信社會學法學之思想是“法學進化之趨勢”。社會學法學之強勢，由此可見一斑。此一時期，中國現代法學的發展尚難稱成熟，社會學法學對法學理論和各部門法學皆有不小的影響，從而對中國現代法學的發展起到了某種導向作用。學界對社會學法學在法理上的共識，又影響到後來南京國民政府的立法和司法，從而間接地影響了近代中國的法制進程。張志讓在社會學法學方面的貢獻，也是對中國現代法學之發展的貢獻。本文僅從社會學法學方面立論，權當拋磚引玉，以期引起更多學者關注此問題。無論如何，在中國法學發展史上，張志讓是一名不能被忽略的“法學家”。
為了完成“中央廣播電視大學人才培養模式改革與開發教育試點”法學專業本科教學計劃；加強對國情、民情以及社會政治經濟、文化生活，尤其是對我國司法實踐的瞭解；培養和訓練認識、觀察社會的能力以及運用法學理論和法律知識分析問題、解決問題的基本能力。我於20xx年2月10日至3月20日對當塗縣整體城管執法狀況進行了調查，現就調查情況做如下報告：
一、我縣城管執法狀況的總體評價
（一）調查問卷中的評價。
外部對本縣城管執法的總體評價：滿意32.35%，比較滿意44.12%，不滿意23.53%。其中，對城管執法實施前、後效果比較，認為明顯好的20.53%，較好54%，不明顯25.45%；對城市管理難點問題處理的滿意度，滿意32.44%，基本滿意41.34%，不滿意26.17%。參加調查的人大代表的評價：比較滿意。城管大隊內部的自我評價：滿意56%，比較滿意44%，不滿意沒有。從調研情況看，調查問卷中的評價與座談和訪談中的評價基本一致，外部與城管內部對綜合執法的總體評價存在着一定的差異。
（二）城管執法的作用和成效。
縣鎮總面積110平方公里，人口15萬，轄區內有企業2000餘家。當塗縣在新舊產業更替中，產生了大量下崗和失業人羣，加上地處城鄉結合部，各類市場集中，流動人口和外來暫住人口較多，經濟落後，造成環境衞生、公共服務，社區治安等發展參差不齊，與其它區相比稍顯滯後，因此流動攤販、亂貼亂畫、亂搭亂建等現象嚴重，治理城市“八亂”的壓力較重。近年來，縣政府高度重視城市管理工作，把加強城市管理工作作為改善人居環境、提升城市形象、增強城市綜合功能、保障城市經濟社會可持續發展的重要任務來抓，城市管理工作取得了明顯成效。
二、當前城管執法存在的主要問題
隨着我區城市化進程的加快，城市管理相對滯後的問題比較突出，已在一定程度上制約了建設效益的發揮，影響了城市化總體水平。
（一）對城市管理工作重要性認識不到位，社會支持參與度不高。城市管理工作的重要性還沒有真正在全社會形成共識，特別是在當前城市面貌“一年一變樣、三年大變樣”的新形勢下，城市建設戰線長、任務重、壓力大，政府及其部門正全力以赴推進、集中力量攻堅，尚沒有足夠的時間精力去研究和推進城市管理，致使城市管理滯後於城市建設，存在重建設、輕管理的現象。同時，由於宣傳教育等諸多方面的原因，社會公眾對城市管理要求高，但部分市民對城市管理認知度和支持度、參與度不高，以自我為中心、我行我素的現象普遍存在，市民文明素質有待進一步提高。
（二）體制不順，管理職能交叉分散。雖然我縣採用了“7+X”城市管理機制，但“兩級政府、三級管理、四級落實”的城市管理體系未能真正形成，管理體制上存在條塊縱橫，政出多門，各自為政的現象還不同程度存在，部門分散執法力度不到位，形成“都管都又不管”局面。比如現有的城市管理涉及到的市容市貌、環境衞生、園林綠化、市政設施、市場管理、噪聲和環境污染及車輛管理等職能，相應地分散在建設、城管、工商、環保、公安等部門，職能過於分散，又沒有綜合的職能機構予以牽總協調，工作難以銜接，部門之間相互推諉和扯皮的現象時有發生，削弱了管理權威，使城市管理整體功能難以得到最大發揮。
（三）規劃控制及配套設施建設滯後，加大了城市管理難度。隨着城市化的進程加快，縣城人口逐年劇增，部分老城區的規劃由於受諸多因素的限制，詳細規劃滯後，加之受體制的影響，在城中村、城鄉結合部等區域亂搭亂建、違規建設、無序開發的問題非常突出，進一步加大了城市拆遷改造成本，增加了城市管理難度。另外，我縣集貿市場、公廁、停車場、垃圾轉運站等配套設施建設總量不足且佈局不合理，導致市容環境衞生管理與民生之間的矛盾突出。佔道經營、亂行亂走、亂停亂、亂搭亂建、亂排亂放、建築工地亂象等問題屢禁不止，嚴重影響和制約城市管理水平的提高。同時，老城區部分建成區排污管網設計不合理、管網陳舊，下水道經常堵塞，依靠社區治理難，開發的力度在不斷加大，但排污管網建設卻一直滯後，社會反響強烈。
（四）城市管理投入不足，城管機構職能有待加強，執法難較突出。由於歷史欠帳多，我縣的市政基礎設施普遍存在簡陋老化、數量不足等問題。隨着城市的擴容，城區市政設施大幅增加，城市管理運行成本大大提高，但城市維護費沒有同步增加，遠遠不能適應現行城市管理的需要。城管機構的職能有待加強，目前縣行政執法局儘管有行政執法人員49人，協助執法人員32人，但我縣城市建設起步晚，市民的文明意識不強，增加了管理難度，相應增大了城市管理壓力，城管任務艱鉅。同時因其執法主體資格不合法，行政處罰權該集中的不能完全集中，執法難問題比較突出。
（五）城市管理的制度體系需進一步完善。我縣城市管理執法目前主要依據的是國家和省的一些法律法規，沒有與之相配套的實施細則、制度辦法，缺乏針對性和操作性，特別是隨着城市化進程的加快，城市管理面臨新的形勢和任務，未能建立起有利於深入推進城市管理的新機制、新辦法。
三、城管和諧執法的建議及相應解決對策
（一）進一步加大宣傳教育，營造全民參與氛圍。要切實加大對城市管理的宣傳教育力度，不斷增強廣大市民的道德意識和綜合素質。要充分發揮市民自治作用，積極引導市民加強自我約束、自我教育、自我管理，並利用新聞媒體等多種平台加強對市民的城管相關法律法規教育，不斷增強市民的城市意識、環境意識、社會公德意識，提高經營者的守法經營意識，使廣大市民和企、事業單位積極支持理解並自覺參與到城市管理中去，強力推進“除陋習、樹新風”活動，努力增強市民參與城市管理的責任感，形成全社會齊抓共管的良好氛圍。
（二）進一步整合力量，形成城市管理合力。縣政府要進一步完善提升現行“7+X”城管工作模式，積極探索職能部門之間雙邊或多邊聯合執法和委託執法，探索職能部門適當地有針對性地將相關管理職能委託與街道辦事處，切實增強條塊管理的互補性。按照“管理、服務、執法”三位一體的“大城管”格局，進一步加強城管機構職能和社區在管理城市中的職能，全面整合現有城管資源，着力完善城市管理機制。要進一步加強城市管理工作的協調，在條塊之間、部門之間建立有效的聯繫溝通、事前告知和定期通報制度。要進一步完善城市管理制度體系，建立有利於深入推進城市管理的新機制、新辦法。
（三）進一步加大城市建設管理投入力度，確保基礎設施配套。 縣政府要繼續加大對城市建設管理的投入力度。要着力完善城市管理配套公共設施，不斷增強城市綜合服務功能，努力解決好各種基礎設施不配套、不完善的問題 。
（四）進一步加強職能部門執法隊伍建設，提高綜合行政執法水平。要加強對職能部門行政執法人員的教育，樹立執法就是服務的理念，大力推行陽光執法、文明執法，努力建設一支素質高、紀律嚴、作風硬、善於打硬仗、羣眾滿意的行政執法隊伍，以此適應城市管理不斷髮展的需要。
我們知道，教育部高等學校法學學科教學指導委員會規定的法學16門核心必修課分別是：法理學、憲法學、民法學、刑法學、民事訴訟法學、刑事訴訟法學、行政法與行政訴訟法學、商法學、經濟法學、知識產權法學、國際法學、國際私法學、國際經濟法學、中國法制史、環境與資源保護法學、社會保障與勞動法學。[4]這16門核心課程是所有的法學專業學生必須要修滿規定學分的專業課程。但是在我們的法學專業本科教學計劃中，5個學期裏只看到了商法學、知識產權法學、國際法學、國際私法學、國際經濟法學、中國法制史和勞動法學這6門的核心課程。其他的10門核心課程在本科階段的學習中都沒有涉及。
另外，我們看到在法學本科教學計劃中有法律思想史、證據學、婚姻與家庭法學等一些省級必修課的身影，除此外還有計算機應用基礎、學位論文指南等一些和專業搭不上邊的必修課程。我不反對在教學計劃中安排和實際工作聯繫密切技能訓練，但法學專業最重要的幾大部門法和程序法都沒有在教學計劃中體現出來，這樣培養出來的學生如何能夠達到“在國家機關、企、事業單位和社會團體從事法律工作的高級應用型專門法律人才”這一培養目標呢？
電大開放教育法學本科的培養目標是：“本專業培養適應社會主義建設需要的，德、智、體全面發展，系統掌握法學知識，熟悉我國法律、法規，達到全日制高等學校法學專業四年制本科畢業的水平，能在國家機關、企 事業單位和社會團體，特別是能在司法機關、行政機關、仲裁機構和法律服務機構從事法律工作的高級應用型法律專門人才”[2]。我認為這個培養目標的制定不符合電大學生實際，有待商榷。
首先，全日制高等學校法學專業四年制本科應達到什麼樣的水平，我們不妨通過中國政法大學的法學專業培養目標來了解一下。中國政法大學的法學專業本科培養目標是：“本專業培養具有厚基礎、寬口徑、高素質、強能力的高級法學專門人才。學生具有廣泛的人文、社會科學、自然科學領域的知識基礎，系統的掌握法學知識和法律規定，瞭解國內外法學理論發展及國內立法信息，並能用一門外語閲讀專業書刊；具有較高的政治理論素質、較強的分析能力、判斷能力和實際操作能力；能較熟練的應用有關法律知識和法律規定辦理各類法律事務，解決各類法律糾紛，並具有從事法學教育和研究工作的基本能力和素質”[3]。通過比較，我們不難看出，電大開放教育本科的培養目標非常籠統，並不向其他高校的法學專業的培養目標那樣的具體。
其次，“達到四年全日制法學本科學生的水平；能在國家機關、企、事業單位和社會團體從事法律工作的高級應用型專門法律人才”，這個培養目標對於只有2年半學制的電大法學本科學生來説要想達到是很不現實的。來到電大學習的大部分學生肯定都是因為這樣或那樣的原因沒有機會接受全日制的高等教育後才會選擇電大，而且在電大學習的學生也主要是以成人學生為主，成人學生既要做好本職工作，還要在工作之餘利用自己的業餘時間來兼顧學習和生活，這勢必會造成他們的學習時間肯定沒有全日制本科生的充裕。最重要的是還要在兩年半的時間內達到四年全日制本科畢業生的水平。一個是全日制四年，一個是利用業餘時間學習2年半，可以説，電大的學生到畢業的時候是很難達到全日制4年專業學習的水平的。所以，我認為這個培養目標是急需要進行修改的。
隨着社會的不斷髮展進步，在我國現今的法制環境下，依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略已經深入人心。切實推行這一治國方略的堅定施行離不開我們廣大的基層法律工作者，也離不開像電大開放教育這樣面向基層、面向農村、以最普遍的廣大勞動者為教育對象的法學教育。
電大自99年實施法學開放教育以來，為我國基層培養了數以萬計的法律專門人才。具不完全統計，僅筆者所在的貴州省黔西南電大分校截止2008年法學專業的畢業生人數就有1919人，其中專科畢業生949人，本科畢業生970人。[1]近幾年法學專業學生在校生人數還在快速增長。在電大法學開放教育快速發展的今天，一方面為基層提供了急需的專門法律人才，另一方面，隨着法學開放教育辦學的不斷深入，也暴露出了一些在培養目標、課程設置和教學方法，考核方式上的一些不足。
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