我國城市基層管理體制的轉型

第一篇：我國城市基層管理體制的轉型

二十世紀八十年代以來，我國城市現代化進程突飛猛進。不同經濟成分的快速發展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統單位體制的侷限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業將大量的社會和服務職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔。因此，建立適應社會主義市場經濟、符合現代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

一

新中國成立後，中國共產黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區級建制進行合併重組，形成市、區兩級政府。區之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設街道人民政府，如武漢、大連；二是設街道辦事處，作為區政府派出機構，如上海、天津；三是不專設機構，只在公安派出所內設民政幹事，承擔領導居民的有關工作，如北京、重慶。街之下均不設政府組織，由居民在政府指導下自行組織居民委員會、防護組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />1954年12月31日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統一規定：十萬人以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關。居民委員會是羣眾自治性的居民組織，參照公安户籍段的管轄區域設立，一般每一百户至六百户設一個居委會，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業職工居住集中的住宅區或者較大的集體宿舍，可以設立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，街居兩級組織的名稱、性質、任務和機構設置實現了全國統一。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式進入國家政治制度的視野。

從封建社會的“什伍”制、“鄰保”制到民國時期的“保甲”制，我國傳統的社會管理思想都是以對居民個人的控制為基礎。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報告中寫道：“由於我們現在的工業還很不發達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現在工業較發達的城市中，仍有很多不屬於工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織並逐漸使之就業或轉業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處。[2]（p241）”這就是説，國家通過機關、學校、企業等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實現了對體制內居民的控制，還需要設立街道辦事處和居民委員會管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實上是由兩部分組成：一是包括黨政機關、團體、企事業在內的黨政單位、企業單位和事業單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會。他們的管理對象是極少數沒有單位的城市居民。市區政府無法透過“單位”與這類居民發生關係，街道辦事處和居委會的作用就可以發揮了。可見，與計劃經濟體制相適應，“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充[3]（p121－124）。

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個特點：一是街道和居委會的權力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達各類城市管理信息，進行社會組織、社會動員和資源分配，街居自身處於邊緣性地位外，區政府各類職能部門還在街道設立了相應的對口單位實行所謂的“條條”管理，於是“區政府政策實施主要通過各職能部門，然後再由各局傳達到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動員，以及隨同税務人員和工商人員進行檢查等。[4]”儘管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴張，機構也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創辦託兒所（幼兒園）、副食品經營網點、組織生產經營活動、開展有限度的社會保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務為主，並不侵入傳統的“單位”內居民原有的利益圈。二是“單位”承擔了過多的社會和服務職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會權力的存在空間。在“低工資、高就業率”的計劃經濟時代，“單位”就是一個小社會，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳墓”的各種生活服務。源於軍事供給制的“單位”制度承擔的不僅是經濟職能，更多的是政治、教育、行政管理以及後勤服務等職能，這種複合功能特徵使它具備了超強的動員和管理社會的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數量極少的無單位居民範圍內。三是造成居民工作空間與居住空間的區域分離。對單位體制內的城市居民來説，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規定負責為其分配工資、福利及各種政治、社會資源，大到就業、升遷，小到結婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關係。街居組織由於無法介入居民生活，不可能有效實施社會管理①。四是強化了居民的身份特徵。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特徵。有單位的可以根據單位性質享受相應的政治、福利和社會待遇，沒有單位的則處於城市社會的邊緣。由於個人在單位中的不同序列及單位在整個單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會感受。單位的封閉性特徵則使單位外人員很難有機會流入單位內，單位與單位之間的成員流動也大都藉助“關係”等非正式資源。

1980年代以後，隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立，個體私營經濟獲得快速發展，社會結構不斷分化，城市社會發生了根本性變革。社會的轉型對傳統的二元城市基層管理體制構成了挑戰。一是“單位人”向“社會人”的迅速轉化。勞動用工制度和社會保障制度的改革逐步弱化了“單位”對職工的約束力，職工與單位之間的關係越來越鬆散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會待遇。現在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內容越來越少，職工越來越多的個人隱私可以不必在“單位”內坦承。另外，大批國有企業的破產或準破產以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依託，迅速轉化為“社會人”。二是社會組織的多樣化特徵日益明顯。除傳統的行政事業單位外，出現了大量不具備“單位”體制特徵的組織。比如三資企業、個體私營企業、民辦非企業組織，非營利性社會組織等。據1999年的統計，僅個體工商户和私營企業就吸納了8300萬人就業，佔總就業人口的12％[6]。三是流動人口不斷增加。由於人力資源配置方式的變革和城鄉二元治理結構的打破，城市居民選擇的機會越來越多，農村大量剩餘勞動力也開始湧入城市，使得城市流動人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動人口都達到上百萬人。流動人口顯然無法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開始向社會轉移。單位辦社會的後果是製造了大量的後勤服務人員，工作效率奇低。歷次政府機構改革、高校後勤管理改革以及企業管理體制改革等的目標就是把“單位”承擔的社會職能轉移出來，使“單位”只從事自己的本業，其餘的交由社會來辦理。“單位”的服務功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關係正在向純粹的僱傭關係發展。五是城市基層管理的內容越來越多。為了解決就業及彌補財政的不足，街居創辦了大量經營性組織，其經濟職能迅速膨脹，街辦經濟、居辦經濟發展迅速。城建、市容、社會治安、外來人口管理、社會救濟金髮放、再就業培訓等過去聞所未聞的工作統統壓向街居。“街居是個筐，什麼都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區參與要求愈來愈強烈。包括福利分房制度在內的社會保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關係。過去沒有人關心的治安、綠化、衞生、違章建築等成了居民們人人心繫之的頭等大事，促使他們越來越關注並渴望參與街居組織的決策過程。上述六個方面的變革表明，“單位”制度在社會轉型的大背景下正在走向衰落，其整合社會的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應新形勢，進行相應的變革。

二

面對社會形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業單位轉移社會服務項目的需要出發，提出了“社區服務”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區服務工作座談會，對社區服務的內涵作了定義，明確了社區服務的發展方向。1991年5月31日，民政部部長崔乃夫在談到基層政權建設工作時，明確提出推進社區建設的要求。1992年10月，中國基層政權建設研究會在杭州專門召開了“全國城市社區建設理論研討會”。這樣，以開展社區建設為標誌，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開。

進入1990年代以後，隨着各項改革事業的逐步深入，城市基層基礎工作引起了社會各界的廣泛關注。一方面，如前所述，附着在“單位”身上的政治、社會、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會在維護轄區社會治安、引導下崗工人再就業、落實居民最低生活保障、營造良好的經濟發展環境等方面發揮着越來越重要的作用。社區，正在形成城市社會管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、瀋陽、武漢等地先後開展了社區建設試點工作。2014年11月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》，明確提出社區建設的指導思想是：“改革城市基層管理體制，強化社區功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎和羣眾基礎，加強城市基層政權和羣眾性自治組織建設，提高人民羣眾的生活質量和文明程度，擴大基層民主，密切黨羣關係，維護社會政治穩定，促進城市經濟和社會的協調發展。”自此，我國城市基層管理體制進入全面轉型時期。

上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開始了“兩級政府、三級管理”的改革試點，以街道為核心推動社區建設，通過調整“條塊”關係、轉變政府職能、下放管理權限，促進城市管理重心的下移[7]（p28－36）。瀋陽市則從構建新型社區組織體系入手，按照有利於實施管理、有利於資源配置、有利於提高工作效率的原則，將全市2700多個居委會調整為1277個具有不同功能特徵的社區居民委員會。1999年1月，民政部發布《全國社區建設實驗區工作實施方案》，在全國各城區中選定26個社區建設實驗區進行全面的城市基層管理體制改革試驗，有力地推動了社區建設的發展。目前，大部分城市的社區規模調整工作已經基本完成，社區黨組織和社區居民委員會也已逐步建立健全，新的社區管理體制已初步形成。

從近些年來各地開展社區建設的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導型向街居社區主導型轉變，具體表現在這樣幾個方面：一是進一步弱化單位的複合功能。主要是指國有經營性單位和國家財政供養單位繼續分離辦社會的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學校、醫院以及其他服務性機構脱鈎，通過深化住房制度改革、醫療保障體系改革和養老保險制度改革等把單位的後勤保障逐步推向社會，實行市場化管理。二是通過簡政放權，強化街居職權。按照有關法律、法規或者區政府的授權，街道辦事處享有或者擴張了綜合協調權、執法權、處置權、監督檢查權等，從而能夠行使相應的政府管理職能，對轄區內的社會治安、市容市貌、便民服務、精神文明建設、街區建設等進行有效的管理。武漢市江漢區按照費隨事轉、財隨責走，責、權、利相配套的原則，把職權和工作重心下沉到社區，使社區居委會有職、有權、有錢。三是組建社區居民委員會。這是新型城市基層社會管理體制的組織基礎。對原來的居委會按照居民居住的自然地緣關係、社區資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同等原則進行重組，以適應功能擴張、人口居住密集度增加以及管理手段現代化的客觀情況。調整後的社區居委會規模一般在1000户至3000户之間。原來從屬於各單位的家委會也一併轉製為社區居委會。四是加大居民社區參與力度。居民參與社區事務是社區建設得以健康發展的動力源泉和根本保證。目前的居民社區參與正呈現出良好的發展態勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內容也得到了前所未有的擴展。除了三年一次的居民委員會選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會的試點工作，並準備大面積推廣。瀋陽、武漢等地在社區內普遍建立了由社區居民和社區單位代表組成的社區成員代表大會，每年定期召開會議，討論決定社區內的重要事項。居民已經可以通過自己的代表參與到社區政治、經濟、文化等事務的決策中來。

向街居社區主導型體制轉型反映了我國政府以人為本治理現代化國家的新理念，對於當代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關注的不是基於行政區域劃分後的控制，而是對人的關懷，強調的是與居民生活環境息息相關的日常事務。從管理目的來説，由過去的控制向服務轉變。單位體制限制人口流動，固化了職工與單位之間的關係，強調資源在單位內部的相對公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實現城市管理的目標。社區體制則以服務為核心，強調合理配置社區資源，大力發展社區事業，努力為社區居民營造管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關係和諧的人文居住環境，並不關注居民流動或其工作單位的變更。實現城市管理的鏈條是政府－社區－居民。從管理形式來説，由過去行政命令式的統治向強調居民參與的治理轉變。在計劃經濟時代，單位具有很強的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關係。市區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關係也都按照行政命令模式運行。社區體制則強調透明、迴應與參與，要求社區事務的處理、各項措施的制定、實施必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應，從而拓寬了政府與居民之間的對話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會為導向下放權力是街居社區體制的一個重要特點。上海、北京等地都通過授權、委託等方式下放部分管理權，賦予街道辦事處更多的權限[8]，街道也同樣向社區居委會下放權力。政府權力的回縮為社區組織的發展釋放了更多的權力空間，不僅為居民代表會議、居民議事會等法定性社區組織提供了活動平台，而且促進了社區志願者服務隊、晨練隊、法制宣傳隊、秧歌隊等非法定社區組織的發展。街居社區體制從根本上改變了居民與社區之間的關係。社區不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區。社區成了居民實現利益訴求的必備通道，居民願意為社區發展出策獻力。當居民與社區之間建立起緊密的利益關係，生活的重心從單位轉移到社區，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區組織的活動，對社區事務的處理“説三道四”，從而維護自身的合法權益時，受單位的束縛就會越來越少，也就為人力資源的合理流動打下了基礎。

三

推動城市基層管理體制轉型的標誌性工作是開展社區建設。儘管目前全國的城市社區建設呈現出整體推進、全面拓展的可喜局面，但並沒有從根本上扭轉單位體制在城市基層管理中佔據主體地位的基本態勢。許多城市開展的社區建設尚處於示範和總結階段。總體上説，目前的城市基層管理體制轉型還處於初始階段，政府機關、企事業單位仍然是人們經濟收入及福利分配的主要來源，絕大多數最具活力的社會成員仍然集中於各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨着各項改革的逐步深入，單位體制正呈現出逐步弱化的趨勢，街居社區體制在探索中創新、在創新中完善，正呈現出逐步強化的趨勢。

社區主導型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當代治理理論在公共管理領域的理念。公共管理領域的治理以善治為目標。“善治實際上是國家的權力向社會的迴歸，善治的過程就是一個還政於民的過程。[9]（p326）”這一體制承認政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區事務交由社區自己管理，強調居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學者提出將“善治”作為城市社區建設的目標模式[10]。對照善治的合法性、透明性、責任性、法治、迴應和有效性六個基本要素[11]，可以發現當前的城市基層管理體制轉型還存在着一些問題，需要引起有關部門的高度重視。

第一，行政化傾向誘發了社區管理機構的合法性危機。這裏的合法性是指被社區居民內心所體認並服從的權威和秩序，與法律規範沒有直接關係。根據有關法律規定，街道辦事處是區政府的派出機構，居委會是基層羣眾性自治組織。但事實上，居委會自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會管理工作，並沒有被居民體認為“自己的組織”。各地在社區建設中重構的社區居民委員會、社區管理委員會等社區管理機構多數由户代表象徵性選舉產生，即使是在直接選舉的地方，也都採取先選後聘的辦法。功能上與過去的居委會沒有實質性差別，主要工作仍然是承辦“上級”部署的任務，工作人員的薪酬亦由政府財政撥款解決。在社區管理機構看來，政府是老闆，社區居民是管理對象。行政化了的社區管理機構不能表達社區居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導致居民與社區管理機構之間的合作出現斷裂。社區是居民生活的環境依託，只有居民知道社區真正需要什麼。社區管理機構如果不瞭解社區居民的實際需求，就會事倍功半，費力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區居民的廣泛參與，建立管理機構與居民之間協調的、穩定的合作關係。目前的現實情況是，居民參與普遍不足，參與機制很不完善。一方面，社區管理機構提供的、供居民參與的事項極少涉及社區公共權力的運作，居民對參與的價值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區事務的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區管理機構感到有必要了，就召集居民來開會、佈置、傳達，或者是政府有關部門提了要求，街道和社區居委會趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會的社區，什麼時候開、討論什麼主題也都是由社區管理機構定，居民代表只有“聽”的份。居民參與社區事務缺乏一套詳細、規範、操作性強的程序或規定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區管理機構與居民之間的有效合作。

第三，法律滯後模糊了社區各類組織之間的權利界線。法律是公共管理的最高準則，社區各類組織和居民都必須在法律劃定的範圍內活動。如果法律沒有清楚地劃定社區組織、居民之間的權利界線，就容易引發爭議，造成管理的低效率。如果法律的規定得不到遵守，也同樣不可能實現城市基層管理體制的轉型。目前涉及城市基層社區的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會組織法》。前者制定於1954年，後者於1990年頒佈實施。由於制定時間較早，這兩部法律已不能適應社會發展的需要。比如對居委會結構、功能、範圍、組織、產生等方面的規定就與當前社區建設的要求有很大差距，也可以説已經突破了法律所調控的範圍。關於居委會與街道辦事處之間指導與被指導關係的規定，並沒有得到很好的執行。街道往往利用自己掌握的政治和經濟資源，將居委會“改造”為自己的“派出機關”，形成事實上的上下級關係。一些新興的社區組織，如物業管理、業主委員會、社區志願者服務等與街道、居委會之間的關係，也缺少法律上的規範。由此引發的各類組織之間的權利糾紛時有發生，一定程度上影響了高效、協調的社區管理機制的形成。

第四，職能轉變不到位妨礙了社區管理的成效。新型社區管理體制的核心是居民參與社區公共權力的運作。如果居民沒有足夠的權力參與社區的選舉以及公共事務的決策、管理和監督，就不可能熱心於社區事務，所謂的善治也就喪失了基礎。現在的問題是，政府部門的職責功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過多的應由非政府組織承擔的職能；有些方面又缺位，對社區羣眾自治組織、中介機構、社會工作團體的培育、指導不力，對介入社區發展的專業性非政府組織的“資助性投入”不足[12]。另外，還存在着職權不足的問題。雖然各地在推行社區建設的過程中，也都按照重心下移、費隨事轉的原則開展了簡政放權工作，但效果並不理想。出於自身利益的考慮，許多條條上的實權部門並不情願將權力下放給街道，建立“小政府、大社會”的城市基層管理新格局還有相當一段路要走。由於職能轉變不到位、責權利不對等，街道的管理儘管門類齊全，但效率並不高。街道對社區權力的制度性侵蝕，又削弱了居委會的凝聚力和號召力，阻礙了社區自治的正常發展。

妥善解決上述問題，是構築新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認為，各地在開展城市社區建設的過程中，應着重從如下幾個方面入手：

一是加快社區立法進程。當前較為緊迫的任務是修改《居民委員會組織法》，儘快制定《物業管理條例》、《社區服務辦法》等一系列與社區居民日常生活密切相關的法律法規。修改後的《居委會組織法》應吸收近些年來各地在推行社區建設過程中創造的經驗和行之有效的做法，使之與城市社區建設的現實需求相適應。在國家層面的法律法規沒有出台之前，各地應從實際出發，先行制定地方性法規，規範社區內各權利主體的活動。

二是深化街道體制改革。重點是以“小政府、大社會”為目標認真轉變職能，進一步理清與區政府和社區居委會之間不同的職責定位和相互關係。一方面要努力完善自身職能，依據法律法規和區政府的授權，確立街道辦事處對轄區管理負總責的地位；另一方面要從深化“服務”入手，充分調動非政府組織開展社區工作的積極性，並從制度上約束街道的“創收”衝動，使其專致於指導、監督和資金、政策上的引導。尤其要徹底擯除街道隨意向居委會下派任務的制度根源，使街道與居委會之間的指導與被指導關係落到實處。

三是推動居民利益社區化。以街居社區整合城市居民的關鍵在於居民利益社區化。當社區與居民的切身利益息息相關時，居民的生活重心自然就會轉向社區。因此應當強化居民與社區之間的利益關係，使居民在利益關係的基礎上產生參與社區事務的願望。從城市社區建設的發展史不難發現，社區建設本身就是居民利益社區化的重要表徵，只是在深度和廣度上還顯不足。由於“單位”體制改革的不徹底，使得許多職工與單位之間的利益關係仍然非常緊密，這在黨政機關、國有企事業單位表現的尤為明顯。這就要求我們必須適應社會主義市場經濟建設的需要，進一步將單位的服務功能向社區轉移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關係都能在社區得到體現。

四是努力構建社區參與平台。參與衝動的強弱受制於社區與自身利益的關聯度和參與渠道是否通暢。在城市，由於工作單位不同，居民們儘管生活在同一個社區，彼此卻大都不認識。人文環境的陌生弱化了居民的社區歸屬感。因此必須努力構建適宜的參與平台，使居民的參與衝動能夠有機會釋放出來。構建居民社區參與平台應以居民代表會議、居民議事會、户代表會議等法定性平台為主，以社區志願者服務隊、秧歌隊等非法性平台為輔。

五是促進社區自治制度化。作為社區建設的基礎和依託，社區自治應走制度化之路，逐步健全和落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，使社區居民切實享有對社區自治組織的選舉權、罷免權和監督權，以及對社區事務的參與權和決策權。首先要依法選舉社區自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規範居民日常議事程序，不同的社區要依據本社區的實際情況制定一套詳細的、操作性強的議事規則；再次要推行區務公開，社區事務的決策情況、實施情況、存在問題等都要及時向居民公佈，便於居民監督。

六是建立一支專業的社區工作者隊伍。隨着社會經濟的不斷髮展，城市基層社區的需求也逐步向多元化邁進。過去那種以退休老人為主體的居委會成員結構已經遠遠不能滿足當前的社區需求。因此，應將社區工作者及相關的社區專業工作，納入正規的職業範圍，促進社區工作的職業化、專業化和規範化，吸引更多的高素質人才投身城市基層社區管理。同時要加強社區工作的學歷教育、職業教育、在職培訓和崗前培訓，儘快造就一支專業的社區工作者隊伍。

第二篇：我國城市基層管理體制的轉型

二十世紀八十年代以來，我國城市現代化進程突飛猛進。不同經濟成分的快速發展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統單位體制的侷限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業將大量的社會和服務職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔。因此，建立適應社會主義市場經濟、符合現代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

一

新中國成立後，中國共產黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區級建制進行合併重組，形成市、區兩級政府。區之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設街道人民政府，如武漢、大連；二是設街道辦事處，作為區政府派出機構，如上海、天津；三是不專設機構，只在公安派出所內設民政幹事，承擔領導居民的有關工作，如北京、重慶。街之下均不設政府組織，由居民在政府指導下自行組織居民委員會、防護組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。1954年12月31日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統一規定：十萬人以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關。居民委員會是羣眾自治性的居民組織，參照公安户籍段的管轄區域設立，一般每一百户至六百户設一個居委會，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業職工居住集中的住宅區或者較大的集體宿舍，可以設立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，街居兩級組織的名稱、性質、任務和機構設置實現了全國統一。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式進入國家政治制度的視野。

從封建社會的“什伍”制、“鄰保”制到～時期的“保甲”制，我國傳統的社會管理思想都是以對居民個人的控制為基矗街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報告中寫道：“由於我們現在的工業還很不發達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現在工業較發達的城市中，仍有很多不屬於工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織並逐漸使之就業或轉業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處。[2]（p241）”這就是説，國家通過機關、學校、企業等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實現了對體制內居民的控制，還需要設立街道辦事處和居民委員會管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實上是由兩部分組成：一是包括黨政機關、團體、企事業在內的黨政單位、企業單位和事業單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會。他們的管理對象是極少數沒有單位的城市居民。市區政府無法透過“單位”與這類居民發生關係，街道辦事處和居委會的作用就可以發揮了。可見，與計劃經濟體制相適應，“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充[3]（p121－124）。

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個特點：一是街道和居委會的權力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達各類城市管理信息，進行社會組織、社會動員和資源分配，街居自身處於邊緣性地位外，區政府各類職能部門還在街道設立了相應的對口單位實行所謂的“條條”管理，於是“區政府政策實施主要通過各職能部門，然後再由各局傳達到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動員，以及隨同税務人員和工商人員進行檢查等。[4]”儘管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴張，機構也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創辦託兒所（幼兒園）、副食品經營網點、組織生產經營活動、開展有限度的社會保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務為主，並不侵入傳統的“單位”內居民原有的利益圈。二是“單位”承擔了過多的社會和服務職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會權力的存在空間。在“低工資、高就業率”的計劃經濟時代，“單位”就是一個小社會，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳墓”的各種生活服務。源於軍事供給制的“單位”制度承擔的不僅是經濟職能，更多的是政治、教育、行政管理以及後勤服務等職能，這種複合功能特徵使它具備了超強的動員和管理社會的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數量極少的無單位居民範圍內。三是造成居民工作空間與居住空間的區域分離。對單位體制內的城市居民來説，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規定負責為其分配工資、福利及各種政治、社會資源，大到就業、升遷，小到結婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關係。街居組織由於無法介入居民生活，不可能有效實施社會管理①。四是強化了居民的身份特徵。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特徵。有單位的可以根據單位性質享受相應的政治、福利和社會待遇，沒有單位的則處於城市社會的邊緣。由於個人在單位中的不同序列及單位在整個單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會感受。單位的封閉性特徵則使單位外人員很難有機會流入單位內，單位與單位之間的成員流動也大都藉助“關係”等非正式資源。

1980年代以後，隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立，個體私營經濟獲得快速發展，社會結構不斷分化，城市社會發生了根本性變革。社會的轉型對傳統的二元城市基層管理體制構成了挑戰。一是“單位人”向“社會人”的迅速轉化。勞動用工制度和社會保障制度的改革逐步弱化了“單位”對職工的約束力，職工與單

位之間的關係越來越鬆散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會待遇。現在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內容越來越少，職工越來越多的個人隱私可以不必在“單位”內坦承。另外，大批國有企業的破產或準破產以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依託，迅速轉化為“社會人”。二是社會組織的多樣化特徵日益明顯。除傳統的行政事業單位外，出現了大量不具備“單位”體制特徵的組織。比如三資企業、個體私營企業、民辦非企業組織，非營利性社會組織等。據1999年的統計，僅個體工商户和私營企業就吸納了8300萬人就業，佔總就業人口的12％[6]。三是流動人口不斷增加。由於人力資源配置方式的變革和城鄉二元治理結構的打破，城市居民選擇的機會越來越多，農村大量剩餘勞動力也開始湧入城市，使得城市流動人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動人口都達到上百萬人。流動人口顯然無法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開始向社會轉移。單位辦社會的後果是製造了大量的後勤服務人員，工作效率奇低。歷次政府機構改革、高校後勤管理改革以及企業管理體制改革等的目標就是把“單位”承擔的社會職能轉移出來，使“單位”只從事自己的本業，其餘的交由社會來辦理。“單位”的服務功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關係正在向純粹的僱傭關係發展。五是城市基層管理的內容越來越多。為了解決就業及彌補財政的不足，街居創辦了大量經營性組織，其經濟職能迅速膨脹，街辦經濟、居辦經濟發展迅速。城建、市容、社會治安、外來人口管理、社會救濟金髮放、再就業培訓等過去聞所未聞的工作統統壓向街居。“街居是個筐，什麼都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區參與要求愈來愈強烈。包括福利分房制度在內的社會保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關係。過去沒有人關心的治安、綠化、衞生、違章建築等成了居民們人人心繫之的頭等大事，促使他們越來越關注並渴望參與街居組織的決策過程。上述六個方面的變革表明，“單位”制度在社會轉型的大背景下正在走向衰落，其整合社會的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應新形勢，進行相應的變革。

二

面對社會形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業單位轉移社會服務項目的需要出發，提出了“社區服務”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區服務工作座談會，對社區服務的內涵作了定義，明確了社區服務的發展方向。1991年5月31日，民政部部長崔乃夫在談到基層政權建設工作時，明確提出推進社區建設的要求。1992年10月，中國基層政權建設研究會在杭州專門召開了“全國城市社區建設理論研討會”。這樣，以開展社區建設為標誌，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開。

進入1990年代以後，隨着各項改革事業的逐步深入，城市基層基礎工作引起了社會各界的廣泛關注。一方面，如前所述，附着在“單位”身上的政治、社會、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會在維護轄區社會治安、引導下崗工人再就業、落實居民最低生活保障、營造良好的經濟發展環境等方面發揮着越來越重要的作用。社區，正在形成城市社會管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、瀋陽、武漢等地先後開展了社區建設試點工作。

2014年11月19日，中共中央辦公廳、xx辦公廳轉發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》，明確提出社區建設的指導思想是：“改革城市基層管理體制，強化社區功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎和羣眾基礎，加強城市基層政權和羣眾性自治組織建設，提高人民羣眾的生活質量和文明程度，擴大基層民主，密切黨羣關係，維護社會政治穩定，促進城市經濟和社會的協調發展。”自此，我國城市基層管理體制進入全面轉型時期。

上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開始了“兩級政府、三級管理”的改革試點，以街道為核心推動社區建設，通過調整“條塊”關係、轉變政府職能、下放管理權限，促進城市管理重心的下移[7]（p28－36）。瀋陽市則從構建新型社區組織體系入手，按照有利於實施管理、有利於資源配置、有利於提高工作效率的原則，將全市2700多個居委會調整為1277個具有不同功能特徵的社區居民委員會。1999年1月，民政部發布《全國社區建設實驗區工作實施方案》，在全國各城區中選定26個社區建設實驗區進行全面的城市基層管理體制改革試驗，有力地推動了社區建設的發展。目前，大部分城市的社區規模調整工作已經基本完成，社區黨組織和社區居民委員會也已逐步建立健全，新的社區管理體制已初步形成。

從近些年來各地開展社區建設的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導型向街居社區主導型轉變，具體表現在這樣幾個方面：一是進一步弱化單位的複合功能。主要是指國有經營性單位和國家財政供養單位繼續分離辦社會的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學校、醫院以及其他服務性機構脱鈎，通過深化住房制度改革、醫療保障體系改革和養老保險制度改革等把單位的後勤保障逐步推向社會，實行市場化管理。二是通過簡政放權，強化街居職權。按照有關法律、法規或者區政府的授權，街道辦事處享有或者擴張了綜合協調權、執法權、處置權、監督檢查權等，從而能夠行使相應的政府管理職能，對轄區內的社會治安、市容市貌、便民服務、精神文明建設、街區建設等進行有效的管理。武漢市江漢區按照費隨事轉、財隨責走，責、權、利相配套的原則，把職權和工作重心下沉到社區，使社區居委會有職、有權、有錢。三是組建社區居民委員會。這是新型城市基層社會管理體制的組織基矗對原來的居委會按照居民居住的自然地緣關係、社區資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認同等原則進行重組，以適應功能擴張、人口居住密集度增加以及管理手段現代化的客觀情況。調整後的社區居委會規模一般在1000户至30

00户之間。原來從屬於各單位的家委會也一併轉製為社區居委會。四是加大居民社區參與力度。居民參與社區事務是社區建設得以健康發展的動力源泉和根本保證。目前的居民社區參與正呈現出良好的發展態勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內容也得到了前所未有的擴展。除了三年一次的居民委員會選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會的試點工作，並準備大面積推廣。瀋陽、武漢等地在社區內普遍建立了由社區居民和社區單位代表組成的社區成員代表大會，每年定期召開會議，討論決定社區內的重要事項。居民已經可以通過自己的代表參與到社區政治、經濟、文化等事務的決策中來。

向街居社區主導型體制轉型反映了我國政府以人為本治理現代化國家的新理念，對於當代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關注的不是基於行政區域劃分後的控制，而是對人的關懷，強調的是與居民生活環境息息相關的日常事務。從管理目的來説，由過去的控制向服務轉變。單位體制限制人口流動，固化了職工與單位之間的關係，強調資源在單位內部的相對公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實現城市管理的目標。社區體制則以服務為核心，強調合理配置社區資源，大力發展社區事業，努力為社區居民營造管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關係和諧的人文居住環境，並不關注居民流動或其工作單位的變更。實現城市管理的鏈條是政府－社區－居民。從管理形式來説，由過去行政命令式的統治向強調居民參與的治理轉變。在計劃經濟時代，單位具有很強的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關係。市區政府、街道辦事處和居委會之間的互動關係也都按照行政命令模式運行。社區體制則強調透明、迴應與參與，要求社區事務的處理、各項措施的制定、實施必須體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應，從而拓寬了政府與居民之間的對話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會為導向下放權力是街居社區體制的一個重要特點。上海、北京等地都通過授權、委託等方式下放部分管理權，賦予街道辦事處更多的權限[8]，街道也同樣向社區居委會下放權力。政府權力的回縮為社區組織的發展釋放了更多的權力空間，不僅為居民代表會議、居民議事會等法定性社區組織提供了活動平台，而且促進了社區志願者服務隊、晨練隊、法制宣傳隊、秧歌隊等非法定社區組織的發展。街居社區體制從根本上改變了居民與社區之間的關係。社區不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區。社區成了居民實現利益訴求的必備通道，居民願意為社區發展出策獻力。當居民與社區之間建立起緊密的利益關係，生活的重心從單位轉移到社區，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區組織的活動，對社區事務的處理“説三道四”，從而維護自身的合法權益時，受單位的束縛就會越來越少，也就為人力資源的合理流動打下了基矗

三

推動城市基層管理體制轉型的標誌性工作是開展社區建設。儘管目前全國的城市社區建設呈現出整體推進、全面拓展的可喜局面，但並沒有從根本上扭轉單位體制在城市基層管理中佔據主體地位的基本態勢。許多城市開展的社區建設尚處於示範和總結階段。總體上説，目前的城市基層管理體制轉型還處於初始階段，政府機關、企事業單位仍然是人們經濟收入及福利分配的主要來源，絕大多數最具活力的社會成員仍然集中於各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨着各項改革的逐步深入，單位體制正呈現出逐步弱化的趨勢，街居社區體制在探索中創新、在創新中完善，正呈現出逐步強化的趨勢。

社區主導型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當代治理理論在公共管理領域的理念。公共管理領域的治理以善治為目標。“善治實際上是國家的權力向社會的迴歸，善治的過程就是一個還政於民的過程。[9]（p326）”這一體制承認政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區事務交由社區自己管理，強調居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學者提出將“善治”作為城市社區建設的目標模式[10]。對照善治的合法性、透明性、責任性、法治、迴應和有效性六個基本要素[11]，可以發現當前的城市基層管理體制轉型還存在着一些問題，需要引起有關部門的高度重視。

第一，行政化傾向誘發了社區管理機構的合法性危機。這裏的合法性是指被社區居民內心所體認並服從的權威和秩序，與法律規範沒有直接關係。根據有關法律規定，街道辦事處是區政府的派出機構，居委會是基層羣眾性自治組織。但事實上，居委會自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會管理工作，並沒有被居民體認為“自己的組織”。各地在社區建設中重構的社區居民委員會、社區管理委員會等社區管理機構多數由户代表象徵性選舉產生，即使是在直接選舉的地方，也都採取先選後聘的辦法。功能上與過去的居委會沒有實質性差別，主要工作仍然是承辦“上級”部署的任務，工作人員的薪酬亦由政府財政撥款解決。在社區管理機構看來，政府是老闆，社區居民是管理對象。行政化了的社區管理機構不能表達社區居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導致居民與社區管理機構之間的合作出現斷裂。社區是居民生活的環境依託，只有居民知道社區真正需要什麼。社區管理機構如果不瞭解社區居民的實際需求，就會事倍功半，費力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區居民的廣泛參與，建立管理機構與居民之間協調的、穩定的合作關係。目前的現實情況是，居民參與普遍不足，參與機制很不完善。一方面，社區管理機構提供的、供居民參與的事項極少涉及社區公共權力的運作，居民對參與的價值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區事務的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區管理機構感到有必要了，就召集居民來開會、佈置、傳達，或者是政府有關部門提了要求，街道和社區居委會趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會的社區，什麼時候開、討論什

強社區工作的學歷教育、職業教育、在職培訓和崗前培訓，儘快造就一支專業的社區工作者隊伍。

第三篇：我國城市基層管理體制的轉型

二十世紀八十年代以來，我國城市現代化進程突飛猛進。不同經濟成分的快速發展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統單位體制的侷限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業將大量的社會和服務職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔。因此，建立適應社會主義市場經濟、符合現代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

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新中國成立後，中國共產黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區級建制進行合併重組，形成市、區兩級政府。區之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設街道人民政府，如武漢、大連；二是設街道辦事處，作為區政府派出機構，如上海、天津；三是不專設機構，只在公安派出所內設民政幹事，承擔領導居民的有關工作，如北京、重慶。街之下均不設政府組織，由居民在政府指導下自行組織居民委員會、防護組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。<?xml:namespace prefix = st1 ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:smarttags" />1954年12月31日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統一規定：十萬人以上的市轄區和不設區的市，應當設立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區和不設區的市，如果工作確實需要，也可以設立街道辦事處，作為市轄區和不設區的市的派出機關。居民委員會是羣眾自治性的居民組織，參照公安户籍段的管轄區域設立，一般每一百户至六百户設一個居委會，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業職工居住集中的住宅區或者較大的集體宿舍，可以設立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，街居兩級組織的名稱、性質、任務和機構設置實現了全國統一。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式進入國家政治制度的視野。

從封建社會的“什伍”制、“鄰保”制到民國時期的“保甲”制，我國傳統的社會管理思想都是以對居民個人的控制為基礎。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報告中寫道：“由於我們現在的工業還很不發達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現在工業較發達的城市中，仍有很多不屬於工廠、企業、學校、機關的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織並逐漸使之就業或轉業，為了減輕現在區政府和公安派出所的負擔，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設立市或區人民政府的派出機關，我們的意見是設立街道辦事處。[2]（p241）”這就是説，國家通過機關、學校、企業等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實現了對體制內居民的控制，還需要設立街道辦事處和居民委員會管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實上是由兩部分組成：一是包括黨政機關、團體、企事業在內的黨政單位、企業單位和事業單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會。他們的管理對象是極少數沒有單位的城市居民。市區政府無法透過“單位”與這類居民發生關係，街道辦事處和居委會的作用就可以發揮了。可見，與計劃經濟體制相適應，“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充

第四篇：城市基層管理體制轉型

二十世紀八十年代以來，我國城市現代化進程突飛猛進。不同經濟成分的快速發展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統單位體制的侷限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業將大量的社會和服務職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔。因此，建立適應社會主義市場經濟、符合現代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。<?xml:namespaceprefix=ons="urn:schemas-microsoft-com:office:office"/>

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