關於提高規範性文件制定質量和執行效率的幾點思考

摘要：規範性文件是行政機關實施法律、法規、規章，履行行政管理職能的重要方式，是法律法規內容的直接體現和具體細化。財政規範性文件的制定，對於制定財政政策、管理預算資金以及行使財政管理職能起着更為直接、更為具體的作用。提高規範性文件執行效率，直接關係到財政管理的科學化、規範化水平。

關鍵詞：財政規範性文件；制定質量；執行效率

規範性文件是指除規章以外，由行政主體依照法定權限和規定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，並具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規範性文件和部門規範性文件。財政工作實踐中常見的規範性文件一般包括規定財政管理體制、税收政策、非税收入徵收及使用管理、財政重大項目、民生工程和社會事業支出管理等方面的文件。財政規範性文件是財政管理的重要依據，是財政服務經濟社會發展各項政策的主要載體。規範性文件是否合法、規範，直接關係到財政管理行為的合法性。

一、當前規範性文件制定及執行現狀

2011年至2017年，**共制定並公佈規範性文件43件，其中，規定專項資金管理類規範性文件20件。近年來，**從源頭加強規範性文件制定，從過程加強規範性文件管理和執行，有效預防了違法和不當行政行為的發生，為推進法治財政標準化管理、加快法治政府建設進程提供了有力保障。

（一）嚴格程序管控，突出規範性文件源頭管理。制定出台《**縣財政局規範性文件管理制度》，打造規範性文件全方位、全過程管理；明確規定規範性文件由各業務科室負責起草，送交法制科進行合法性審查；涉及公眾切身利益，或者社會關注度較高的重要行政規範性文件應當公開徵求意見；發佈規範性文件,需經局辦公會議審議決定,並由主要負責人簽發，20日內向社會公開發布，未向社會公佈的,不得作為實施行政管理的依據。每年年初制定規範性文件制定計劃，明確規定未列入年度規範性文件立項計劃的規範性文件草案，局法制科原則上不予審查。

（二）堅持扎口管理，保障規範性文件執行效力。建立規範性文件“三統一”制度，所有規範性文件實行扎口管理，由辦公室統一登記，統一編制“寶財規”文號，並由辦公室統一對外公佈。同時建立規範性文件定期清理工作機制，對不符合經濟社會發展要求，與上位法相牴觸、不一致的規範性文件進行及時修改、廢止，對有效、失效的規範性文件進行確認。2011年以來，**共開展4次定期集中清理，清理公佈現行有效的規範性文件35件，清理廢止3件，需要修改5件，進一步摸清了現行規範性文件的底數，保證所制定的規範性文件都能有效適用。

（三）嚴格合法性審核，確保規範性文件合法合規。堅持“有件必審、有錯必糾”原則，局法制科對規範性文件制定主體、制定依據、制定權限、制定程序、送審稿內容和形式是否合法進行審核，對專項資金管理辦法根據《**省省級財政專項資金管理辦法》《**縣縣級財政專項資金管理辦法(試行)》進行審查，同時對制定規範性文件的必要性、可行性進行一併審核，對審核中發現的問題，依法提出處理意見和建議，提升規範性文件制定質量。

（四）強化執行力度，增強財政管理威信。大多數起草規範性文件的業務科室能依據所制定的規範性文件，注重執行力度，明晰部門管理職責，做到了管理“不越位”、“不缺位”；按照項目申報、資金撥付、管理監督等程序，加強財政專項資金全過程管理，紮緊專項資金管理的籠子，提高了財政資金使用效益。

二、規範性文件制定與執行中存在的問題

（一）立法技術不過硬。一是結構不規範。有的規範性文件沒有明確法律適用關係，即以往相關規定是否繼續適用、如有不同規定如何處理等內容；規範性文件屬單獨制發的，不需單列明解釋權條款，聯合制發的應當明確解釋權，有的規範性文件沒有解釋規定。部分規範性文件沒有寫明實施時間或者規定的實施時間不符合間隔30日的要求，甚至溯及既往。二是語言不準確。有的用口頭語代替書面語、同一概念前後用語不一致、具體概念籠統化，規範性文件條文意思表達不夠清楚，存在理解上的歧義。三是引用不合法。個別規範性文件制定的依據引用不合法，僅以市、縣文件作為制定依據，一般情況下規範性文件應以法律、法規和規章為制定依據，不直接引用黨政機關普通公文和其他規範性文件作為依據，確有必要的可以進行概括表述為“根據×××等有關規定”並在印發通知中説明，引用依據需要注意法律、法規、規章應用全名不標註字號，其他文件應當使用全稱並標註發文字號。

（二）制定程序不規範。一些起草科室對規範性文件的重要性認識不夠，片面認為規範性文件制定程序複雜、內容要求嚴格，於是將本應該以規範性文件名義制發的文件以普通文件制發，規避了法制科的統一審查把關，直接導致文件執行效力難以保障。一些科室規範性文件的制定缺乏全面、超前謀劃思考，在某項專項資金需儘快使用時才想起來制定該辦法，導致集體審議不及時，甚至個別規範性文件在制發後才經局辦公會議審議，影響了規範性文件制定的法律效率。同時公開徵求意見流於形式，對一些涉及公民、法人或者其他組織切身利益的規範性文件，沒有按要求向社會公開發布、徵求意見，直接導致規範性文件的合理性、全面性、準確性得不到保證。

（三）文件質量有待提高。一是專項資金管理職責不清。有的專項資金管理辦法僅規定專項資金由財政部門和業務主管部門共同管理，未就部門間的管理職責進行具體劃分，甚至兩者之間職責互相混淆，從而變更了法定行政執法主體的行政管理權限。二是專項資金要素不全、重複支持。相當一部分專項資金管理辦法未明確專項資金的績效目標、執行期限；資金分配沒有可執行的量化標準；對同一個項目進行重複支持。

（四）文件執行不到位。部分科室重規範性文件制定，輕文件的解釋、宣傳、執行和評估。文件制定後，沒有及時向文件所涉及的相關方進行宣傳，對單位的財務管理、資金使用沒有進行必要的指導和前期跟蹤，不利於形成財政管理的良好外部環境，導致部分單位在財務管理、資金使用等方面出現了一些問題，以致被問責處理。按照規定，規範性文件實施滿一年後要對其文本質量、實施實效作出定性和定量的分析和評價。2011年以來，**僅對《**縣縣級預算單位公務卡管理辦法》進行評估，評估範圍小、評估方法單一，而且未根據規定的評估方法進行評估，評估效果不明顯。

三、提升規範性文件制定質量和執行效率的建議　　

規範性文件管理是法治財政標準化管理中的重要一環。規範性文件制定質量和執行效率如何，不僅將關係到行政效率和行政機關的權威、形象，而且直接影響到行政管理相對人的權益，還對財政管理中的風險與隱患的排除具有重要的作用。　　

（一）從維護財政部門公信力角度進一步重視規範性文件管理。新《行政訴訟法》中規定在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查，經審查認為規範性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，並向制定機關提出處理建議。規範性文件不合法，將直接削弱部門公信力，影響部門在社會中的形象。這一規定也有助於加強對抽象行政行為的司法監督，所以各業務科室要進一步提高對規範性文件重要性的認識，嚴格執行《**縣財政局規範性文件管理制度》，強化法治意識，淡化人治觀念；注重制定質量，堅持依法行政，以法治約束行政權的行使，提高行政決策質量，增強依法理財能力，規避涉法涉訴風險。

（二）從提高規範性文件全面性角度進一步完善制定程序。認真貫徹《**省財政規範性文件標準化管理規範》，不僅要實現文件形式、格式的標準化，更要實現文件制發程序和實質內容的標準化，有效提升規範性文件制定質量。一是加強立項管理。強化規範性文件源頭管控，每年年初根據工作重點，在充分調查研究的基礎上選擇急需的、發文條件成熟的項目列為年度規範性文件制定計劃。制定計劃一經確定，必須嚴格執行。二是提升公眾參與度。遵守民主參與和效率原則，吸收利益相關人蔘與到規範性文件起草過程中來集思廣益，通過座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取意見，採納合理的意見和建議，對於規範性文件中涉及分歧較大的問題要及時進行溝通和協調，使規範性文件制定工作步入制度化、程序化、科學化的軌道。

三是加大合法性審查力度。規範性文件草案起草完畢後必須經法制科進行合法性審查，未經審查的，不得上會研究或簽發。重點審查內容是否合法，是否與其他規範相牴觸；結構是否合理適當；是否超越權限；文字的表述、文種使用、文本格式是否符合法定要求；制定要素是否齊全。四是重點提高專項資金管理辦法的制定水平。嚴格按照“一項資金一個辦法”的原則，結合專項資金清理整合情況，重點提升規範性文件文本質量，把握結構要素，全面修訂專項資金管理辦法。

（三）從提高規範性文件到位率角度加強規範性文件執行。一是積極開展規範性文件管理工作的交流、培訓和宣傳。規範性文件管理工作既面向行政機關內部，也面向社會公眾。要進一步加強專業培訓與業務學習，特別是要加強依法行政和新頒佈的法律、法規以及全面依法治國背景下行政管理新知識、新觀念的學習，不斷提高自身政策水平和法律素質，以適應新形勢下規範性文件制定及管理工作的要求。在機關內部，要開展經常性的培訓和交流，促使大家瞭解和遵守規範性文件管理的各項制度規定，懂得正確運用規範性文件來行使職權，履行職責。對於社會公眾，要通過媒體廣泛宣傳規範性文件管理工作重要作用和意義，提高社會關注度，增強社會影響力，動員社會各界對規範性文件進行外部監督，形成內外監督相互促進的良好局面。二是常態化開展規範性文件清理。嚴格執行規範性文件清理制度，除縣政府法制辦組織的清理外，局每兩年清理一次，重點對不適應現實狀況和發展要求或與新出台的法律、法規相牴觸的規範性文件，及時進行相應修改或廢止，並向社會公佈現行有效的規範性文件目錄，明確作為行政管理依據規範性文件的有效期限。凡未列入有效目錄的規範性文件一律不得作為行政管理的依據，當事人有權拒絕執行，確保規範性文件質量管理的常態化。三是穩步開展規範性文件後評估。起草科室要牽頭對實施滿一年的規範性文件進行分析評估，採取跟蹤調查、問卷調查、實地調研和邀請行政執法人員、法律專家、管理相對人召開聽證會、座談會等形式對規範性文件在實施過程中出現的問題及實施效果進行科學論證評估。主要評估規範性文件的實施是否達到預期目的和效果，規範性文件本身是否健全完善、科學合理，使用範圍和調整力度規定的是否合理恰當、行之有效。四是實行規範性文件責任追究制度。探索建立規範性文件過錯責任追究規定，堅持“誰制定、誰負責”原則，規範性文件經法院確認違法，並因其實施給公民、法人和其他組織造成危害後果的，依法追究相關人員責任。

參考文獻：

[1]《財政部規範性文件制定管理辦法》（財辦〔2013〕42號）

[2]《江蘇省規範性文件制定和備案規定》(省政府令54號)

關於提高規範性文件制定質量的幾點思考

信息來源：市法制辦    

近年來，安慶市規範性文件制定工作落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《安徽省行政機關規範性文件制定程序規定》的要求，取得了長足的發展，規範性文件的制定質量不斷提高，制定程序不斷完善。在工作過程中，市政府法制辦對規範性文件的工作開展有了一些新的認識，總結了一些經驗。下面從政府法制機構的角度，分為對規範性文件的理解、實務中的問題以及解決的對策三個方面，談一談如何有效的提高規範性文件制定質量。

一、對規範性文件的基本認識

對規範性文件的認識，不宜拔高到行政法淵源的層次，認為只要有文件即可作為行政行為依據；也不宜簡單認為其界定不清、範圍模糊，否定其應有的地位。規範性文件有着自身的定位和作用，是行政管理過程中必不可少，也是行之有效的重要方式之一。主要可以從以下幾個方面來把握：

一是貫徹落實法律法規的需要。規範性文件依據法律、法規和規章而來，也是對法律、法規、規章的具體和細化，是立法的延伸和補充，是實施法律、法規和規章所不可缺少的內容，可以講，相當一部分法律法規的實施，都需要依靠規範性文件來具體落實。

二是促進依法行政的需要。規範性文件是行政機關重要的抽象行政行為，是規範政府行為、推進法治建設的制度基礎。通過規範性文件的形式，可以有效約束政府行政職權的行使，也利於公眾對權力公開運行的監督。但同時也要注意的是，因為適用對象是不特定的多數人，相比於具體行政行為，如果規範性文件出現問題，所造成的影響要更大、持續時間更長、不良後果更嚴重，培根有句名言：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪只是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源”。規範性文件是行政機關依法行政的“水源”之一，影響遠大於具體行政行為。  

三是提高行政管理效能的需要。規範性文件制發的程序較為靈活，更能適應行政管理複雜化、專業化和經濟社會動態多變的形勢，有助於提高行政管理效率，增強管理措施的適應性、針對性，從安慶市近年情況來看，規範性文件制定大幅增加，可以反映出對規範性文件的作用的進一步認識，也為本市的近年來社會經濟的迅速發展發揮了重要作用.

四是展示本地良好形象的需要。規範性文件的公開性，是對本地政務環境、發展環境的展示，比如本市出台的工業、農業、自主創新、現代服務業這樣的產業政策，投資者可通過規範性文件瞭解投資環境，判斷投資前景。做好規範性文件制定工作，也就是在提高本地經濟社會發展的軟實力。

二、規範性文件制定中存在的問題

從我市規範性文件工作現狀，結合調研考察中瞭解到的其他地區情況，近年來，在規範性文件數量和質量均大幅提高的同時，也存在着一些共性的問題，主要體現在以下幾個方面：

一是起草程序不嚴謹。在規範性文件的起草過程中，部分存在未進行調研論證，對與公民、法人或其他組織密切相關的文稿，未做到廣泛徵求相對人意見和其他部門意見，送審前本部門法規科未進行合法性審查，諸如此類，致使送審的規範性文件質量參差不齊，甚至出現合法性問題。

二是報送材料不完整。報送合法性審查的文件，未按要求提供相應的説明材料和背景資料，導致合法性審查時不瞭解背景情況，降低了審查效率，影響了審查質量。

三是制定依據不明確。文件中涉及行政權力事項，以及設定公民、法人或其他組織的義務時，沒有註明法律法規依據，

四是送審文稿不規範。將不屬於市政府規範性文件範圍的材料，如活動方案、工作計劃之類，提請合法性審查，另外，部分存在照搬照抄上級文件和其他省、市文件的文稿。送審這些不規範的文稿，拖慢了部門的行政效能，也是對合法性審查資源的一種浪費。

三、提高規範性文件質量的幾點對策

根據對規範性文件性質和作用的認識，結合實際中普遍存在的一些問題，若要提高規範性文件的質量，可以從以下幾點着手：

一是要嚴格遵守制定程序，《安徽省行政機關規範性文件制定程序規定》作為綱領性文件，是制定規範性文件必須遵循的準則規範。同時各地可以根據本地實際，進行細化和補充。安慶市在2015年8月份就對《安慶市行政機關規範性文件制定程序規定》進行了大幅修訂，突出問題導向，聚焦關鍵環節，從規範制定程序、明確職能分工、提高文件質量等方面進行了完善。

二是要嚴格做到合法合理。從合法性上講，政府規章的起草必須符合上位法規定，維護法制統一，規範性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費、政府性基金以及其他應當由法律、法規、規章規定的內容，沒有法律、法規依據,不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定。從合理性上講，就是要遵循經濟社會發展規律，符合社會公序良俗，體現公平正義。

三是認真把好審查關卡。充分發揮好政府法制機構合法性審查職能，在審查過程中，綜合採取書面審理、徵求意見、實地調查、座談論證、專題調研等多種方式，充分與起草部門溝通，掌握文稿制定背景，瞭解本市客觀實際，審查時做到嚴格、客觀、精細，確保文稿合法、科學、實用。將審查結果與依法行政考核掛鈎，形成倒逼機制，促進起草部門主動提高文件起草質量。

四是開展制定技能培訓。規範性文件制定工作政治性、政策性、專業性強，而且任務重、責任大，但目前各部門從事規範性文件制定工作的較少為法律專業人員，組織開展業務培訓非常有必要。規範性文件的制定，一定程度上屬於技術性工作，對起草的準備事項、必經的各項程序、文稿的結構佈局、語言的具體表述等方方面面均有嚴格要求。通過開展培訓，可以有效提高規範性文件制定水平。安慶市2015年12月，針對市直各部門法規科長進行了規範性文件審查備案專項培訓，取得了良好的效果。

以上對規範性文件制定工作的一些技術性思考，規範性文件的制定屬於重大決策的範疇，在做到以上幾點之外，還需嚴格遵循重大決策的程序。公眾參與，多種途徑廣泛徵求社會公眾意見；專家論證，通過專家論證會、書面諮詢等方式聽取專家建議；風險評估，科學研判各類風險，預先制定處置方案；合法性審查，落實起草部門法制機構前期審查和政府法制機構整體把關的審查機制；集體討論，規範性文件經市政府常務會、專項會議等形式集體討論後出台。總而言之，規範性文件的制定應做到程序與實體並重，務實戒虛，謀定而動，方能用力多而收功遠。