基層反映：耕地地力保護補貼制度存在問題及對策建議

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耕地地力保護補貼已在全國推行近兩年，基層反映文件規定和實際操作中補貼發放大多未與地力保護的具體措施掛鈎,導致現行補貼政策在保護地力方面發揮的實際作用非常有限。

財政部、農業部在《關於調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（財農〔2015〕31號） 中指出：“享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低……要調動農民加強農業生態資源保護意識，主動保護地力，鼓勵秸稈還田，不露天焚燒。”《財政部農業部關於全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》（財農〔2016〕26號）規定：“將農業‘三項補貼’中直接發放給農民的補貼與耕地地力保護掛鈎，明確撂荒地、改變用途等耕地不納入補貼範圍，鼓勵農民秸稈還田，不露天焚燒，主動保護耕地地力，加強農業生態資源保護意識，實現藏糧於地……鼓勵各地創新方式方法，以綠色生態為導向，提高農作物秸稈綜合利用水平，引導農民綜合採取秸稈還田、深鬆整地、減少化肥農藥用量、施用有機肥等措施，切實加強農業生態資源保護，自覺提升耕地地力。”從中央的規定可以看出，一方面，中央制定的方案實際上只是指明瞭利用補貼政策保護耕地地力所要達到的中介目標，卻缺乏能夠有效實現中介目標的具有可操作性的手段和方式，因而僅僅只是方向性的、原則性的；另一方面，從“鼓勵各地創新方式方法”的提法看，可以説中央將制定具體操作方案的權力下放到了地方。從各省政策看，不管是省級層面的規定，還是地市級、區縣級、鄉鎮一級的規定，在多數地方，幾乎是完全“複製—粘貼”中央的規定，包含耕地地力保護補貼政策內容的文件的特點與中央相同，也同樣未將補貼發放與地力保護的具體措施掛鈎。具體表現在：有的地方完全沒有與地力保護有關的內容；有的規定質量達不到耕種條件的耕地不得享受補貼則要求過低；有的保護地力的具體措施僅侷限於秸稈處理方面；有的完全沒有指明保護地力的具體措施，只是規定“享受補貼的農民要做到地力不降低”，這種要求太過籠統和模糊，這種名義上的補貼發放與地力要求掛鈎在實踐中難免演變為脱鈎。

對策建議：要求各地將中央倡導的地力保護措施進一步具體化和深化，做到實現補貼發放和推廣應用測土配方施肥和水肥一體化技術、種植綠肥、利用畜禽糞便施用農家肥、引導農民施用商品有機肥、通過青貯發展食草畜牧業、推廣適合本地的秸稈還田技術等地力保護具體措施掛鈎。同時，在制定具體措施時因地制宜，不要不切實際地將施用商品化有機肥或生物農藥作為發放補貼的硬性條件和要求，可以選擇一些耗費成本較低、農户比較容易做到、能夠有效促進農民增產增收的生態環境要求來與補貼發放掛鈎，例如禁止秸稈焚燒、秸稈綜合化利用（包括還田）、殘膜回收等。