漁民扶貧工作調研報告

【概述】

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【正文】

台州是全國主要漁區、浙江漁業大市。全市有25個海洋漁業鄉鎮、157個海洋漁業村，擁有海洋漁業户口73578户，海洋漁業人口227414人，其中傳統漁民32032人。據2018年度台州漁民收入與支出情況調查，調查樣本户數100户，其中海洋捕撈60户、養殖40户，家庭總收入2556.53萬元，其中家庭經營收入2006.3萬元、工資性收入438.51萬元、財產淨收入0.32萬元、轉移性收入30.62萬元；漁民人均收入26500元，同比增長8.26%。

一、台州市漁業系統扶貧政策

（一）關於漁民轉產轉業。2014年在全省“一打三整治”專項執法行動啟動後，我局在台州市海洋與漁業綜合管理和產業發展專項資金中，每年專門安排100萬元用於大陳生計漁民的轉產轉業，着力增強生計漁民的自我造血能力。

（二）關於漁民養老保障。認真貫徹落實省人力資源和社會保障廳等3部門印發的《關於加快推進海洋捕撈漁民養老保障工作的指導意見》（浙人社發〔2016〕65號）的文件精神，出台關於貫徹落實《浙江省人力資源和社會保障廳等3部門關於加快推進海洋捕撈漁民養老保障工作的指導意見》的通知（台人社發〔2016〕140號），並在台政辦函〔2018〕74號文件、台政辦函〔2017〕69號文件、台政辦函〔2017〕92號中對海洋捕撈漁民養老保障工作進行強調，全力督促推進漁民社會養老保障工作；温嶺、臨海、三門、玉環等地均出台相關政策。全市參保漁民總數約3.6萬人，同比增長10%，參保人數、險種、保障水平均走在全省前列。

二、台州漁民收入狀況分析

改革開放以來，台州漁民收入不斷增長。漁民人均收入從1978年的41.7元增加到2013年16850元，增幅為403.08倍，平均年增長18.71%。分析35年來的漁民收入變化，大體可分為6個階段。第一階段為1978年—1983年，全市漁民人均收入從41.7元增加到189元，平均每年增長35.27%，是我市漁民收入增長的啟動階段。第二階段為1984年—1992年，全市漁民人均收入從356元增加到2217元，平均每年增長25.69%，是我市漁民收入快速增長階段。第三階段為1993年—1995年，全市漁民人均收入從2934元增加到6547元，平均每年增長49.33%，是我市漁民收入高速增長階段。第四階段為1996年—1999年，全市漁民人均收入從6456元增加到7675元，每年僅增長4.05%，是我市漁民人均收入增長趨緩階段。第五階段為1999年到2003年，全市漁民人均收入從最高的7675元連續下降到6976元，每年減少2.36%，是我市漁民人均收入滑坡階段。第六階段為2003年至2018年，全市漁民人均收入從6976元增加到26500元，平均每年增長9.36%，是我市漁民收入恢復性增長階段。

三、漁民收入增長趨緩的原因

漁業是弱質產業、漁民是弱勢羣體，與城鎮居民和農民橫向相比，漁民收入增長趨緩。從表面看，造成漁民收入增長趨緩是漁業內部多年矛盾的積累形成。

（一）海洋捕撈產能嚴重過剩。受經濟利益的驅使和漁民轉產轉業步履艱難，我市海洋捕撈產能嚴重過剩。據年報統計，2018年，全市海洋捕撈生產漁船4895艘、67.16萬噸、99.73萬千瓦，平均噸位137噸/艘，平均功率204千瓦/艘。與此同時，國家雖然實施了捕撈漁船控制制度，但違反國家“雙控”政策，違規建造海洋捕撈漁船的現象仍時有發生，導致涉漁“三無”、“三證不齊”漁船不斷產生。加上“大機小標”、船證不符現象較為普遍，不僅使海洋捕撈漁船控制效果大打折扣，也進一步加大了海洋捕撈生產能力過剩的狀況。近幾年來，漁獲物運銷船和水產冷藏船快速發展，從延長海洋捕撈漁船生產時間和提高捕撈產量、降低生產成本、提高水產品質量和經濟效益以及捕撈社會分工的角度看，有非常顯著的積極作用，但也進一步放大了海洋捕撈強度，強大的捕撈能力與有限的漁業資源的矛盾越來越突出。

（二）“東海無魚”幾成事實。漁業資源是公有資源，漁民往往從追求經濟效益最大化出發，安排自己的作業結構和作業方式，導致選擇性差、對資源破壞較大的拖網、張網作業比例過高，而圍網和釣業等選擇性作業的比例過低，作業結構極不合理，“公地悲劇”發生不可避免。主要表現在三個方面。一是作業時間減少，因資源衰退，2018年起我國各海域全面進入史上最嚴的伏季休漁期，伏季休漁期比往年延長1個月，單位時間、單位功漁獲物量呈現遞減態勢，如單位能耗漁獲量（每kw功率年捕撈量）由20世紀80年代末的1.3t/kw，下降到目前的0.7t/kw，下降幅度高達46.15%。二是部分經濟魚類消失或漁獲量減少。由於敲罟作業的影響，大黃魚資源早已枯竭已成為不諍事實。近年來大規模發展大型燈光圍網作業，繼大小黃魚、墨魚資源枯竭後，帶魚資源也開始衰退。三是漁獲物營養級逐漸走低。捕撈漁獲物營養級已從20世紀六七十年代的3.5下降到1990年的2.8，1991年後有所上升，但基本維持在3.0水平。四是漁獲物日趨低齡化、小型化。漁獲物組成由以原剩餘羣體為主，轉變至以幼魚和低齡魚為主。

（三）漁業發展空間不斷縮小。新一輪沿海開發的浪潮，許多歷史上形成的優良養殖灘塗被圍墾或其他海洋開發項目佔用，海灣面積不斷變小。城市化、工業化迅猛推進，一些企業將海洋或內陸水域作為天然的排污場所，使得漁業水域不斷惡化，隱性減少水產養殖面積；一些大中型水庫成為城市的飲用水源保護區，喪失了水產養殖功能。受航運業快速發展和、海底管線的大量鋪設以及中日、中韓協定水域的漁船逐步退出，海洋捕撈的作業漁場也在縮小。受海洋督查、環保督查整改要求的影響，我市的養殖空間特別是海水養殖空間大幅壓縮，一些規劃外的灘塗、圍塘養殖都將在近期內逐步清理，如至2018年三季度，温嶺海水養殖面積減少1.5萬畝，同比下降17.5%。隨着中央環保督察回頭看和國家海洋督察整改全面鋪開，海上的紫菜養殖、灘塗養殖和圍塘養殖縮減顯著，養殖業將面臨着養殖空間大為縮減的困境逐漸顯現。

（四）海洋生態環境狀況不樂觀。一些高污染、高能耗、高風險產業在重要海洋生態區域佈局，產業佈局與環境承載力不相協調的矛盾較為突出，局部海域生態功能退化，季節性海水富營養化問題突出，赤潮災害時有發生，海水環境質量形勢依然嚴峻。受圍塗造地、港口建設、傾廢排污等的影響，港灣淤積、海岸侵蝕現象頻現，自然岸線保有率接近極限，魚、蝦、蟹和貝藻類產卵場、育肥場及越冬場逐漸減少，海域生物多樣性急劇下降。《2017年台州市海洋環境公報》顯示，全市近岸符合第一、二類海水水質標準的海域面積佔比在11-29%之間，海水中主要超標指標為無機氮和活性磷酸鹽。如椒江口灘塗養殖區及鄰近海域底棲生物的數量和密度與1998年相比分別下降了29.7%和69.8%。

（五）漁業生產成本直線上升。漁業生產成本直線上升。燃油成本快速增長，生產物資也普遍上漲。勞動力成本保持高位運行，普通船員工資伏休後上升到1.2-1.3萬元/月，對漁民的增收產生一定的困難。水產養殖成本方面，除飼料、人工成本上升外，養殖塘租金不斷刷新，這也提高了養殖成本和風險。

但從深層次分析，制約我市漁民收入增長的因素為：

（一）漁業經營體制機制不完善。一是漁區改制已久，漁船股份合作制的規範化工作不進反退，影響正常的漁業生產。二是漁船股份合作制承擔無限責任，老大權力過大，又沒有任何法律加以約束，經營單位小散弱，組織結構鬆散，漁船股份合作制制度本身存在着諸多缺陷。三是漁業產業化經營水平還較低。漁業龍頭企業不強，漁業專業合作經濟組織有些發展規模偏小，自我發展能力較差，沒有真正結為“利益共享、風險共擔”的共同體。

（二）漁業現有扶持政策不協調。漁業柴油補貼政策和轉產轉業政策作為近年來中央出台的兩項重要的支漁惠漁政策，其設立的目的、政策定位、受益範圍各不相同，政策設計初衷是好的，但在實踐中由於漁業柴油補貼政策的實施，使每艘機動漁船每年可拿到幾萬甚至幾十萬的補貼資金，造成減船轉產“不划算”，漁民和企業想方設法保留漁船以獲取高額補貼。

（三）漁民轉產轉業舉步維艱。由於漁民文化素質和漁區的經濟結構等多種因素，過多的漁業勞力只能長期滯留在海洋捕撈業上，爭奪有限的海洋漁業資源。同時，單一的漁民棄船轉產轉業收效不太明顯，特別是部分年老和文化素質較低的轉業漁民由於沒有一技之長，很難找到新的就業崗位，往往又重操舊業。

（四）漁區二三產業發展緩慢。台州漁區大多數處在偏僻的海島和邊遠，特殊的地理位置決定祖祖輩輩漁民以海為生，以捕為主，二三產業發展相對緩慢，漁區還遠未完成工業化、城鎮化。

四、促進漁民增收的政策建議

促進漁民增收是一項複雜的系統工程，既要着眼於體制機制和政策創新，又要促進產業發展和資源養護；既要眼睛向內要潛力，又要跳出漁業求發展。為此，我們按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，採取有效的政策措施，積極探索促進漁民增收的長效機制。

（一）建立漁民增收的體制機制。深入貫徹黨的十八屆三中全會《決定》，全面深化漁業領域改革，建立漁民增收的體制機制，進一步解放和發展漁業生產力。要積極推進養殖權、捕撈權制度的落實，保障漁業生產者依法享有長期而穩定的水域、灘塗承包經營權和使用權，維護漁民的合法權利。要加快新型漁業經營主體的培育，進一步扶持壯大漁業合作社、家庭農場、漁業龍頭企業，積極推進農民專業、供銷、信用合作“三位一體”農村新型合作經濟組織建設，鼓勵漁民、漁業合作社與龍頭企業、加工流通企業等開展合作，建立多種形式的利益聯結機制，形成有效的對接。要加快科技創新體系建設，推動飼料、種苗產業、病害防治技術的解決，推動近海漁業資源基礎調查和評估研究工作的深入，為海洋漁業科學發展和漁民增收提供支撐。

（二）完善漁業產業政策。深入調查研究，完善和落實支漁惠漁富漁強漁政策，促進漁技創新體系的建立和完善，在保護傳統生計漁業的基礎上，引導工商資本加快進入水產養殖業和遠洋漁業，提高產業開發能力和素質，促進漁民在發展和壯大產業中增收。按照“有保有壓”的原則，調整漁業資源增殖保護費徵收標準，重點提高拖網、帆張網等收費標準，減免釣具等作業類型的資源費。通過實施政策“組合拳”、多管齊下，為漁民增收提供“正能量”，同時通過補貼的治標，為促進漁民增收長效機制的治本贏得時間和奠定基礎。

（三）推動漁業產業持續健康發展。要運用政策推動和依靠科技創新，堅持內涵挖潛和質的提高基礎上推動外延拓展和量的增長，積極拓寬漁業發展空間，提高漁業綜合生產能力，在發展漁業產業中促進漁民增收。一要加快推進現代漁業園區建設。按照產業做精、層次做高、規模做大、實力做強的要求，加快發展高標準生態型圍塘養殖和工廠化養殖。培育創新生態循環養殖模式，大力推廣循環水養殖、水質調控技術、環保裝備的應用，加快推進原有設施養殖的生態化改造。二要積極拓展水產養殖發展空間。在加快沿海圍墾區的高效設施養殖開發的同時，要重點放在發展淺海貝藻類和大型深水網箱、圍網養殖，積極推廣農漁結合、生態循環的農作制度模式和淺海立體養殖的碳匯漁業發展模式，進一步拓展水產養殖業的發展空間，助推“五水共治”。三要積極穩妥發展遠洋漁業。抓住國家加大對遠洋漁業的支持力度的政策機遇，加快遠洋漁船的建造，儘快實施遠洋漁業項目，推動我市過洋性和大洋性漁業發展，實現遠洋漁業新的突破。

（四）推進海洋捕撈漁民轉產轉業。漁民增收深層次的矛盾是人均佔有資源量偏少，增收的焦點是在傳統的捕撈漁民。為此，要突破資源瓶頸制約，採取多渠道轉移捕撈勞動力。一是繼續推進捕撈漁民轉產轉業。要在尊重羣眾意願和市場規律的基礎，繼續發揮政策的導向和項目的示範作用，引導捕撈漁民轉產轉業，並逐步建立起漁民退出捕撈業的長效機制，以減少漁民的數量來增加漁民收入。二是全面實施漁民素質培訓工程。適應產業發展對勞動力素質的提高和就業競爭日益加劇的新形勢，把提高漁民就業技能作為促進漁民增收的重大舉措來抓。重點做好轉產漁民的就業技能培訓，使他們掌握謀生本領，切實把漁民從捕撈行業中轉移出來。三是發揮小城鎮在漁民增收中的作用。漁區小城鎮建設，可帶動漁村二三產業發展。要加快城市基礎設施向漁區延伸，積極推進漁區新型城鎮化，為漁民發展非漁產業增加收入拓展空間。四是加快建設現代漁港經濟區。在建設標準漁港的基礎上，全面實施水面、岸線和陸地聯合開發，加快實施椒江前所、路橋金清、臨海紅腳巖、玉環坎門、温嶺石塘、三門健跳等六大漁港經濟區建設，通過發展漁港產業，拓寬漁民增收渠道。

（五）積極修復振興“東海魚倉”。東海漁場是個天然的養殖場，是漁民持續增收的物質基礎。儘管東海漁場資源狀況已跌破“資源紅線”，但只要採取有效措施，帶魚、小黃魚等尚具自我恢復能力的種羣資源將迅速增加，一些瀕臨滅絕的種質資源也有望逐步恢復。要圍繞浙江漁場修復振興目標，全面貫徹落實全省“一打三整治”行動部署，堵疏結合，着力整頓海上漁船生產秩序，保障漁業資源永續利用。一要壓縮海洋捕撈強度。繼續堅持並完善捕撈漁船控制制度，加大壓減海洋捕撈漁船和主機功率，嚴厲打擊非法捕撈和取締涉漁“三無”船舶，清理“船證不符”漁船和禁用漁具，逐步使海洋捕撈強度與漁業資源的可再生能力相適應。二要優化捕撈作業結構。按照生態捕撈的要求，重點壓減對資源殺傷力強的張網、拖網類作業漁船，積極轉向釣業、圍網等選擇性好的作業方式，優化捕撈作業結構，促進海洋捕撈業向資源節約型、環境友好型方向發展。三要強化伏季休漁管理。認真總結伏休管理的經驗與教訓，建立完善舉報獎勵、專羣結合、外地漁船定點休漁等制度，對應休漁運船全面實施船位抽查，建議開展憑證加油及伏休期間漁獲物憑證銷售試點，努力切斷非法捕撈的補給和銷售渠道。四要加大海洋資源生態修復。要通過水生生物增殖放流和海洋牧場建設，加快建成一批水生生物自然保護區和種質資源保護區，修復海洋生態和漁業資源，突破資源“魔咒”，有效恢復受損海洋生態系統功能和結構振興“東海魚倉”。