近年來，隨着農村經濟改革的不斷深入，涉及農村土地承包經營權糾紛的案件與日俱增，案件類型也日益複雜。農地承包合同糾紛已成為三大涉農案件（其餘兩類為農村税費糾紛和農村徵地糾紛）之首。在這些糾紛的背後交糅着各種利益衝突和傳統觀念與現代文明的碰撞，農村土地問題糾紛已成為社會共同關注的熱點、難點問題。因此，在司法實踐中理性思考有關土地承包糾紛問題，認真總結這類案件的審判經驗，對於維護農民根本利益、穩定農村社區、構建和諧社會具有重要意義。本文根據筆者所在法院近幾年受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區這類案件的類型特點及問題成因，探討審理實務中有關農村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問題，並根據一些案例提出了幾點思考和體會。
一、農村土地承包合同糾紛案件的基本情況
1、案件總量明顯增加。筆者所在法院近幾年受理的案件統計顯示，20xx年我院受理農村土地承包糾紛案件4件，20xx年受理18件，20xx年僅1-5月就已受理23件。農村土地承包案件在民事案件中所佔的比重也逐年增大。
2、集體訴訟和類似訴訟增多。由於村社組織將集體土地承包給他人後引發糾紛，村民起訴，要求確認承包合同無效，或要求將承包地收回重新發包。此類案件往往原告眾多，而且容易引發羣體上訪，法院審理難度大。本院20xx年受理了合川市獅灘鎮任家村3社78户農户訴被告李隆富、任家村3社的糾紛後 ，20xx年又分別受理了任家村1社97户農户訴被告李隆富、任家村1社和任家村5社97户農户訴被告李隆富、任家村5社兩起同類型案件。此外，20xx年2月，我院第一人民法庭受理了雲門鎮太平村3個社、吉福村5個社、任溝村1個社和水碓村1個社分別訴重慶萬壽生物醫藥開發有限公司共10起相同類型的案件。這類糾紛主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。
3、村社當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有農户之間的糾紛，也有村組起訴村民或農户的，但目前村組當被告的案件較多。20xx年我院受理的18件農村土地承包合同糾紛中，村社當被告的就有6件，比例高達的33%。村社當被告或因發包土地過程中單方提高承包費標準，或因一地多包，或因收回村民土地，或因農户轉讓承包經營權後另行發包。其中，既有剝奪農村集體組織成員土地經營權的違法行為，也有執行當地政策和依約履行承包合同的“合法”行為。
4、徵地或租地補償費用糾紛增多。隨着城鎮化進程的加快，緊靠城鎮的土地被大量徵用，徵地補償費如何公平、公正地分配，成為農民密切關心的問題，伴隨着徵地款而引發的分配收益糾紛日益突出。同時，很多土地承包糾紛案件，表面看，可能是訴請繼續履行承包合同，或者請求返回承包經營權，但其實質是請求分配因土地被徵用或租用而產生的各種補償費。因筆者所在法院轄區自然資源豐富，近年來，隨着轄區內草街水利樞紐工程、富金壩水電站、西師育才學院、以及一些中小型水泥廠、礦石場的興建，大量糾紛因徵地補償費或租地費分配引發。以前因種地無利可圖而漠視甚至放棄土地經營權的農村集體組織成員，在利益的驅動下突然也對其經營權珍視起來。
二、農村土地承包合同糾紛案件的主要類型
本院受理的農村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權糾紛，大致有以下幾類：
1、確認是否享有土地承包經營權的糾紛。主要是因集體經濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農轉非、參加工作等變更引起的糾紛。包括：(1)沒有取得承包地的，是否有土地承包經營權；(2)結婚後，户口未遷出，是否應保留土地承包經營權；(3)死亡後，土地承包經營權是否隨承包地存在；(4)取得承包地後，因升學、進城等，户口也遷出，土地承包經營權是否隨承包地存在；(5)自動放棄承包地，進城經商務工辦企業，但户口仍在原地，土地承包經營權是否存在。
2、經營權流轉糾紛。由於國家“三農”優惠政策的出台，農村土地越來越俏。因以前農村土地流轉手續不完備、不配套，土地流轉行為不規範而引發的土地承包糾紛頻頻發生。一是轉包轉讓型糾紛。税改前，種田效益不高，一些農户將土地讓給他人承包，其税費也相應地由接受者承擔。現在不僅土地税費全免，而且國家還倒補貼，原承包户主張轉包要求被轉讓户退還其承包地，接收户主張轉讓不願退，於是雙方發生糾紛。二是代耕代種型糾紛。以前不少農民棄田荒地，外出務工經商，又不承擔税費和提留等。村幹部為不使税費落空，讓其他農户代耕代種，代耕代種農户又履行了税費義務，且税改時這些耕地面積又納入了代耕代種農户的計税面積。現在原承包户回來了，找代耕户或村組集體要求收回自己的承包地，雙方發生糾紛。
3、土地補償費分配糾紛。前文已經提到，隨着城市開發建設的加快和城鄉建設的迅猛發展，徵地或租地補償費用糾紛逐年增多。需要説明的是，這類糾紛不但包括承包地被依法徵收的承包方請求發包方給付已經收到各類補償費糾紛，也包括原土地承包者請求土地實際耕種者返回已經領取的土地補償費糾紛，還包括表面上訴請返回土地承包經營權實質上因返還土地不能而希望返回土地補償費的糾紛。前兩者案件是單純的給付之訴，後者則需要先確定原告是否享有土地承包經營權以及其承包經營權是否遭到侵害。
4、承包合同糾紛。一是因承包方違約引發的糾紛。包括在承包合同履行過程中，承包人拖欠承包費和承包人隨意變更土地使用方式等 。其中前者佔此類糾紛的絕大多數，承包人有的是因為對發包方在履行合同義務方面有意見，有的是合同對承包費交納的期限約定不明，有的是因為經營不善，有的是故意不交納承包費。二是因發包方違約引發的糾紛。如在農業承包合同期限中，發包方將農民的承包地隨意收回。這類糾紛既有違約，也包含了侵權。三是因承包合同損害了合同外第三人利益而被請求確認其無效。如本文開頭提到的“李隆富”系列案件。
5、經營權侵權糾紛。(1)違法收回“農轉非”承包地。農户進入小城鎮落户後，集體經濟組織收回其土地 。(2)侵害婦女依法享有的土地承包經營權。承包時對婦女實行有別於男子的歧視性土地承包政策；承包期內強制收回出嫁女承包地。(3)強迫承包方流轉土地承包經營權。基層政府為搞退耕還林等政績工程，假借少數服從多數強迫承包方放棄土地承包經營權，強制收回農民承包地，由村社組織出面進行其他方式的承包。
三、農村土地承包合同糾紛的成因
1、歷史原因造成我國農村土地現狀比較亂，是糾紛產生的歷史性根源。建國以來，我國土地政策多經變化，一直處於一種多變的不穩定狀態。短短的50餘年，歷經了農民土地所有制和土地集體所有制兩個大的階段，導致了農村土地產權關係大混亂。建國伊始的土地改革運動，實現了中國農民夢寐以求的“耕者有其田”，從而確立了農民土地所有制，接下來是互助組運動，1953年開始初級合作社運動，農民的土地入股進行集體經營，1956年上升到高級合作社，剝奪了農民的土地所有權，隨後在全國確立了人民公社制度。直到改革開放，實行了家庭聯產承包責任制，採取土地所有權和經營權分離的制度，成為了中國農村土地產權制度演變過程中的一個重要里程碑，實現了“集體公有，農户經營”。但是因為經營權範圍的限制和“政農不分”的中國特色，實施過程中農民的自主經營權受到嚴重限制。歷史的原因造成了我國農村土地現狀的混亂局面。
2、法律和政策銜接不協調，是糾紛產生的法制性根源。從1983年1月中共中央關於《當前農村經濟政策的若干問題》的出台，到20xx年3月《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）、20xx年7月最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱[20xx]法釋6號）的實施，歷經20餘年的發展過程中，我國對農業土地承包經營中產生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整並重直到目前主要依靠法律調整的歷程。法律、政策的多變性和靈活性與土地變動緩慢的過程性、滯後性產生矛盾。例如我國在實行家庭聯產承包責任制後，曾經推廣過“兩田制”，而在這種制度被國家認定不利於土地的長期利用之後，很多地區卻還在積極的繼續施行，與國家政策和法律脱節。
調查時間：20xx 年8月3日至8月8日
調查地點：河北省泊頭市文廟鎮
調查對象：全鎮人民
調查方法：實地考察、訪談、查閲相關資料
調查內容：土地資源的使用情況，土地流轉現狀
調查目的：土地是人類賴以生存的根本，所以解決土地問題是解決民生問題的關鍵所在。
隨着我國生產力的逐漸提高，農民的生活水平快速提高。但是隨着二三產業的快速發展，本村的外出務工經商的人員大幅度增加，致使出現了土地使用分散，閒置等問題，甚至出現了土地荒廢的現象，這一問題制約了農村經濟就的發展。因此我們應該抓好土地流轉工作，認真貫徹落實《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，把分散的土地集中起來，優化土地資源配置，實施農業規模經營，降低生產交易成本，從而增加農民收入，促進農業發展。
為了瞭解現在農村土地流轉的狀況，就文廟鎮的土地流轉狀況進行了專題調研。現將此次調查的情況報告如下：
一、本鎮的基本情況
從統計數據來看，截止到今年七月底，全鎮家庭承包經營的農户有4987户20092人，13209個勞動力，承包耕地面積14883畝。土地承包經營權流轉受讓方53户119起，本鎮土地流轉面積達1034畝，佔承包耕地面積的2.8 %，其中耕地流轉面積達出624畝，林地流轉面積達410畝。全鎮流轉情況涉及10個村民委員會，39個村民小組，256户農户。流轉出的土地主要以種植糧食作物為主。流轉期限以中短期為主，以5年以下為主。同時不少土地正面臨着被廢棄的現狀。由於本鎮採取土地入股等形式，依託農民專業合作社和種數糧大户，搞土地規模經營，有力地促進了農村土地流轉，實現了土地資源的優化配置和合理利用，發揮了規模效益。
二、存在的問題
近年來，本鎮農村土地流轉工作在市、縣兩級政府和各級農業主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多有待完善的地方。
1、現有土地使用不規範
我國實施土地承包30年不變的政策，農村現存的農用地管理模式落後，傳統的模式給土地資源的合理利用帶來了很多弊病。村裏的人口變動使土地出現多寡現象，土地分配有失公平。還有一些人隨意改變土地的使用類型，在耕地上建房、種樹，嚴重浪費了有限的耕地。
2、法律意識較淡薄，農村土地流轉手續不規範，引發矛盾糾紛多。表現在：一些農民對土地承包經營法律、法規認識度低，知道有《土地承包法》的多，但通讀過全文了解精
神的不多，有的土地流轉未經村委會同意或備案。調查中發現多數流轉不簽訂合同或合同不規範，大部分土地流轉都沒有合同，更多的是口頭協議。有些人認為籤不籤合同不重要，以口頭協議代替合同，有的流轉後再籤合同，埋藏下矛盾糾紛隱患；即使有合同，也存在不規範、不完善之處，不規範的主要因素是農民法律意識淡薄，自我保護意識不強，不知曉土地流轉的程序及相關手續；另外農户間土地流轉期限較短，短期行為嚴重。農民務工經商收入不穩定，農民仍把土地作為經營風險的退路，土地轉出方怕失去土地，所以大部分採取短期轉包的形式流轉土地，由於流轉期限較短，造成轉入户在生產上的短期行為和掠奪式經營，導致土壤肥力嚴重不足；三是單家各户經營的土地面積碎化；土地承包工作中，仍有一些村組幹部對黨的土地承包政策和法規領會不夠，為解決人地矛盾，搞“幾年一調”，土地打亂重分，給土地流轉造成了困難和障礙。
3、對土地流轉的意義和認識不足，流轉機制不完善。
許多農民還沒有把土地流轉作為整合土地資源、提高土地產出率、轉變經營方式、解放農村生產力、發展多種經營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農民依然存在小富即安的傳統觀念，不願意離開那塊能提供給自己有限收入的土地。土地流轉需要進一步規範。各地沒有完全健立和實施土地流轉登記備案制度。有的流轉主體和行為還不能完全依法運行。對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權讓變更手續。合同文本還沒有統一。還存在土地流轉引起的糾紛現象，親戚、鄰里關係不和諧，有的甚至反目成仇。
4、土地流轉範圍窄，流轉收益少。調查中發現多數農户土地流轉都是發生在親戚及鄰居之間，甚至有些是被動流轉。農户因無力耕種，導致土地質量下降，有能力耕種的，因土地流轉渠道不暢通，轉入土地困難。土地無法向大户和種田能手集中，土地流轉收益少，尤其是在取消農業税、鄉統籌、村提留前，還存在轉出土地“倒貼錢”的現象，税費改革後許多農户又返要回了自家原轉包出去的承包田地（順水村、趙米克村有這情況），就這樣守着、認着、規模窄小地經營着。
三、對策與建議
1、要廣泛宣傳，提高農民流轉土地的積極性。結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，採取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。
2、積極調研，及時解決土地流轉存在的問題。要把土地流轉作為一個課題，組成調研組，深入縣（區）、鄉村和農户對泊頭市土地流轉情況開展調研，及時掌握全市土地流轉情況和存在的問題，積極探索農村土地流轉新模式、新辦法。
3、加強典型引導，營造土地流轉的良好轉氛圍。要把培育土地流轉典型作為促進土地流轉的重要手段，總結典型經驗，加強引導。
4、要健全制度，依法規範土地流轉。健立和實施土地流轉登記備案制度。加強具體指導幫助，及時幫助解決土地承包經營權流轉中出現的困難和問題，加快土地承包經營權流轉步伐。確保流轉主體和行為符合有關法律和政策規定，規範引導農民依法、自願、有償進行土地流轉，從源頭上化解農村土地糾紛，通過構築縣、鄉（鎮）、村、組四級服務平台，對農民自行協商達成土地流轉協議並要求主管機關給予變更登記的，要做到有人辦理、限時辦理、辦就辦好的工作程序流程。對流轉合同及有關資料進行歸案並妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權讓變更手續。建立和實施土地流轉合同管理制度，指導流轉雙方在自願協商的基礎上，建立穩定規範的流轉關係。使用省裏統一制定的合同文本。較大規模或涉及主體較多的流轉，必須由農經站指導流轉雙方簽訂流轉合同，進行合同登記、鑑證。
5、重視糾紛調處，保護土地流轉。為保護土地流轉雙方的合法權益，該市各縣區於20xx年全部成立了農村土地承包仲裁機構，要充分發揮作用，把農村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。
6、創新體制機制，探索流轉形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關規定為準繩，鼓勵農户依法採取轉包、轉讓、出租、互換等多種方式流轉土地承包經營權，積極探索土地流轉合作社等土地流轉組織形式。在保持原承包關係不變的前提下，由享有土地承包經營權的農户自願申請，並以土地經營權入社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社進行集中統一規劃、統一經營。這種模式以股份制和合作製為基本形式，實行“三權分離”，即村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，土地流轉合作社擁有土地經營權，實行社員代表大會、理事會、監事會的管理制度，農户按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉出來，促進高效規模現代農業的發展和新農村建設，又可以克服其他土地流轉形式存在的弊端，有利於提高農民的組織化程度，維護承包農户和經營業主的合法權益，提高農民分享土地增值收益，促進農村勞動力轉移和農民增收，有利於壯大村級集體經濟，促進農村社會公益事業發展。
經過改革開放二十餘年的洗禮，目前農村經濟已進入不斷向市場經濟邁進的實踐階段。分析這個階段的新實踐，農村經濟已逐步出現這樣一個明顯特點：土地活則經濟活，土地流轉正成為推動農村經濟實現新一輪發展的“興奮點”。
我縣作為一個欠發達的內陸山區農業縣，如何緊緊把握農村經濟發展的新趨勢，積極探索農村土地流轉的實現方式和途徑，促進農村土地規範、高效流轉，全面盤活、開發利用好土地這一與發展經濟聯繫至關密切、潛能極為巨大的生產要素，對加快發展縣域經濟具有重大的現實意義。帶着這一課題，我們對全縣農村土地流轉的情況進行了一次認真的調查。
一、我縣土地流轉的基本特點和成效
據不完全統計，我縣土地的流轉面積達7.62萬畝，其中耕地1.8萬畝，山林3.5萬畝，果園2.2萬畝，水面0.12萬畝。調查中，我們發現土地流轉較好的主要集中在209國道沿線和靖洪國防公路沿線的坪村、堡子、連山、林城、團河、黃茅、若水等鄉鎮，這些鄉鎮土地流轉的面積約佔全縣的54%，其中土地流轉較好的坪村鎮共流轉土地1532畝（其中耕地816畝，山地400畝，水面316畝）。綜觀我縣土地流轉情況，主要具有三個明顯的特點：
1、流轉的面積逐步擴大。
從1995年實行第二輪土地承包責任制以來，我縣土地流轉的面積逐年增加。1995年全縣土地流轉面積不到2.1萬畝，今年已達7.62萬畝，增長了3.5倍。特別是近兩年來，初步出現了由小塊流轉向成片規模流轉的新變化。據不完全統計，全縣一次性流轉面積達20畝以上的就有370餘宗。
2、流轉的形式不斷豐富。
據調查，我縣農村土地流轉主要有五種形式：一是委託代管，即外出務工的農户委託親戚、朋友、鄰居耕種，税費負擔與收益分配由代管人與委託人簽訂書面或口頭協議商定，全縣有80%以上的屬於這種形式。二是反租倒包，即鄉、村集體根據結構調整等需要將承包户的土地租過來，然後又轉租給原承包户或其他農户。如堡子鎮政府租賃該鎮新店村、樓落村農户的200畝稻田，然後又轉租給原來的農户或其他農户，用來集中連片開發無籽西瓜。三是股份合作，即集體或個人以土地入股，與他人或單位進行共同開發經營，分享效益。如林城鎮大石板村粟多坤、粟多遇等人負責技術和資金，連山鄉宋家洲村的9户農户以118畝稻田入股，實行股份合作，共同開發優質葡萄。這種分户管理的股份合作形式既解決了種田大户無田可種的矛盾，又解決了田主缺資金、缺技術搞開發的矛盾。四是集體重新發包或轉包，即村組將集體“四荒地”、農户棄耕拋荒的土地重新發包或轉包給農户。如團河鎮向陽村以150元/畝的租金，承包了該村120畝土地（其中耕地80畝，河灘荒地40畝），經整理後以2.5萬元/年的租金，發包給本村3户農户，規劃用於建立雞、鴨、豬、羊、魚綜合養殖場。憘五是對外招租，即村組集體將集中連片的低產田，或將集體原來統一經營或承包的山林、果園、水面及荒地，以招標的形式租給大户經營。團河鎮官舟村將兩塊分別為300畝和500畝的荒地發包給兩名洪江籍的農户，承包期20年，承包者帶資金和技術落户團河，發展板栗和臍橙等優質水果。此外，拍賣、以租抵債等形式在土地流轉中也佔有一定的比例。
3、土地跨區域流轉逐漸增多。
隨着農村經濟的發展，土地潛能的不斷釋放，許多能人大户已不滿足於本地有限的土地資源，從而使土地跨村、跨鄉、跨縣流轉的面積逐步擴大，土地經營逐步打破了傳統的區域界限。據初步統計，全縣跨區域流轉的土地已達1.9萬畝，佔全縣流轉土地的25.2%。僅團河鎮就對外（外縣）招租1100餘畝。連山、坪村、林城鎮等交通方便的鄉鎮，對外更具吸引力。地靈鄉的草莓大户吳國華就到坪村承包了稻田20畝，在國道邊發展草莓；若水鎮的胡清在連山承包30多畝耕地，同時轉戰懷化鴨嘴巖租賃荒山發展脆蜜桃。
我縣土地流轉雖然起步較晚，但產生的效益和影響是十分明顯和積極的。
一是推動了農村產業結構調整。不少能人租賃集體或個人的土地，不再侷限於耕種質次效低的農作物，而是逐步傾向於作物耕種的多樣化、規模化，由耕種比較效益較低的油茶、水稻轉向耕種優質水果、西瓜、大棚蔬菜、葡萄等比較效益較高的作物。目前全縣在土地流轉中已湧現出了一批調整結構的“排頭兵”，為推動全縣農村產業結構調整作出了示範。如坪村鎮大順村張光前等6户農户承包耕地84畝，全部改種水稻為種無籽西瓜、葡萄、草莓等，帶動了當地農民調整產業結構，加快了全鎮產業結構調整的步伐。在他們的帶動下，全鎮有120多户農户參與承包土地300多畝，用於種植無籽西瓜，獲得了很好的收益。
二是促進了農村剩餘勞力的合理轉移。土地流轉一方面催放了土地的巨大潛能，同時又進一步解放了勞動力。據不完全統計，全縣大約有2萬餘名農村勞動力將耕地以流轉的形式處理後，紛紛外出經商、開店、打工，從而有效解決了目前農村勞力過剩、棄耕拋荒現象嚴重的問題。
三是提高了土地使用價值。土地合理流轉後，土地逐步向大户和能人集中，經營者實現了市場化、規模化的生產，改變了農村經濟長期存在的品種老化、管理落後、經營小打小鬧的不良佈局，使土地的潛能得到了大幅度的釋放。如坪村鎮農户張崇華承包了32畝耕地，用來種植無籽西瓜，今年產值達2.8萬元，而32畝耕地用於種植水稻總收入僅1.4萬元，只有種植無籽西瓜的50%。
四是培植了一批農村大户。憗隨着土地流轉的推進，生產要素不斷向生產大户和能人集中，實現了生產要素的優化配置，使生產大户和能人有了“用武之地”，一批發展農村經濟的大户脱穎而出。目前，全縣承包5畝土地以上的經營大户就有2100餘户。黃茅鄉白洋村陸明建等9户農民於1997年租賃本村300畝荒山，承包30年，至今已累計投入資金11萬元，栽種優質板栗XX株，優質梨樹3000多株，楊梅、碰柑、脆蜜桃等1000多株，預計進入盛果期產值可達25萬元以上，可以為15人以上提供勞動就業機會。
二、我縣土地流轉存在的問題
我縣的土地流轉經過幾年的發展，取得了一定成效，推動了了農村經濟的發展，但是由於思想意識、機制束縛等因素的影響，我縣土地流轉仍存在許多突出的問題，這些問題嚴重影響了我縣土地合理、規範、高效流動。這些問題主要表現在：一是土地流轉的組織引導乏力。我縣土地流動主要是農户自發進行的，個體化傾向較重。各級黨委、政府缺乏有效的組織和引導，至今沒有規範的政策指導操作，沒有明確具體的部門規範管理，致使我縣農村土地難以實現規範、有序和高效流轉。二是土地流轉的市場培育滯後。全縣幹部羣眾“土地市場”的觀念十分淡薄，縣、鄉、村三級都沒有建立為土地流轉服務的中介組織，市場培育嚴重滯後，從而導致土地流轉的供求信息、交易管理都存在諸多問題。三是土地流轉的檔次不高。主要表現在兩個方面：其一是流轉的形式檔次不高。我縣土地流轉絕大部分仍屬最低層次的委託代管形式。在我縣7.62萬畝流轉土地當中，委託代管形式佔82.4%以上。堡子鎮流轉的1235畝土地當中，委託代管形式流轉的就達1000餘畝，佔流轉總面積的81%，其它形式流轉的僅佔19%。而實踐證明，低層次的委託代管所產生的效益仍然是比較低的。其二是流轉地的開發檔次不高。許多流轉地仍處於自發的、粗放的、低層次的經營狀態，流轉規模小、投入低、科技含量不高、抵制市場風險的能力不強。林城鎮一户居民低價承包了8畝良田，但一年四季都是栽種一些“大路菜”，幾分至2角錢一斤，效益很低，連上交那低得不能再低了的租金也成了問題。四是土地流轉的管理欠規範。由於至今沒有指導性文件，沒有具體的部門組織管理，導致土地流轉的管理欠規範。主要表現在：流轉雙方忽視必要的法律手續；交易監督滯後，集體“暗箱操作”仍有發生；流轉服務體系欠完善，流轉的檔案、信息、價格都沒有規範建立；利益保障還比較乏力，一些流轉地的經營者反映要進一步寬鬆環境，支持他們生產發展。
三、促進我縣土地合理有序流動的對策建議
根據我縣土地流轉的現狀及存在的問題，我縣要實現土地的規範高效流轉，應從以下幾個方面下功夫：
1、提高認識，將推進土地流轉作為實現農村經濟新一輪大發展的關鍵來抓。
土地是最重要、也是最基本的生產要素，“土能生萬物，地可發千祥”就高度概括了土地的巨大潛能。但從新的農村經濟發展形勢來看，離開了土地流轉，土地的。潛能發揮受到了極大的束縛。長期形成的土地平均擁有、所有權和經營權機械統一的模式已明顯不適宜農村市場經濟和現代農業的發展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉活起來。因此，各級黨委、政府和涉農部門要切實提高對土地流轉的認識，要充分認識土地流轉對合理配置農村土地資源，推動農村經濟新一輪發展的重大意義的認識，充分認識土地流轉是進一步深化和完善農村雙層經營體制改革的需要，切實加強對土地流轉的領導。要大力解放思想、轉變觀念，牢固樹立“土地市場”的觀念，轉變領導方式和職能，利用市場引、政策推、行政促、典型帶等方式，大力活化土地這一生產要素，積極加快土地流轉的進程。
2、強化宣傳和引導，使土地流轉由自發逐步轉向自土地是農民的命根子，羣眾是土地流轉的主體。
因此，要抓好土地流轉，必須千方百計調動廣大羣眾的積極性。
一是要加強對土地流轉現實意義的宣傳。要充分利用電視、廣播、牆報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳，通過宣傳，讓廣大農民羣眾充分認識盤活農村土地對發展農村經濟、增加農民收入的重要性。基層幹部要深入村組，深入到土地流轉過程當中，向羣眾講清盤活土地與固守原有土地甚至棄耕拋荒的利弊，通過前後效益對比，提高農民對土地流轉的重要性的認識。
二是要加強對土地流轉典型的宣傳。對那些在土地流轉過程中，觀念較新，經營效益較好的經營大户要充分利用各種媒體進行大力宣傳，切實發揮典型的帶動作用。通過宣傳，讓更多農村或城鎮的富餘勞動力感到經營土地有利可圖，從而自覺投入到土地流轉當中，利用好土地資源，推動農村經濟的發展。
三是各級黨委政府、基層幹部要善於調動農户的積極性。在土地流轉過程中，各級黨委、政府要充分發揮黨。
為鞏固和擴大學習實踐科學發展觀活動成果，進一步轉變不適應科學發展的工作作風，增強黨員幹部的宗旨意識、服務意識、羣眾觀念，20XX年初，萬年縣委、縣政府要求全縣幹部結合“創業服務年”活動，下鄉進村入户做羣眾工作。萬年縣人保局積極響應縣委、縣政府號召，全局幹部分成三組分別到xx村，通過民情調查、上門訪談等形式宣傳黨的基本政策及法律知識；發現矛盾與糾紛，積極協助基層幹部進行調解，從源頭上防範和化解矛盾；協助基層黨組織抓好基層各項工作的落實，進一步加強對基層組織黨建工作的指導；圍繞提高羣眾收入水平這一中心，為發展出謀劃策，促進羣眾增收。配合基層做好防災減災、項目推進和羣眾工作。本文為局幹部在對xx村土地流轉情況進行深入調查後形成的調研報告。
xx地處梓埠鎮東南方，東面、北面與xx接壤，是進入梓埠鎮的東大門。全村轄10個村小組，800户，農業人口4000人。實有耕地面積xx畝，山林6000多畝。近年來，該村根據《土地承包法》及有關政策精神，按照“依法、有償、自願”的原則，率先在全縣實行農村土地經營權的流轉，推動農村土地規模經營，加快了農業產業化進程。
一、土地流轉的主要特點
xx村土地流轉始於20XX年，在全縣屬於較早實行土地經營權轉包的行政村。經過6年來的不斷探索，已形成了比較成熟的操作模式，主要有以下幾個特點：
1、土地流轉形式以出租和轉包為主。在全村土地流轉中，以出租形式流轉1210畝，佔流轉面積的46%；以轉包形式流轉1420畝，佔流轉面積的54%。
2、土地流轉類型多為耕地流轉。到目前為止，全村3420畝耕地面積，用於土地流轉面積達2630畝，佔家庭承包面積的77%；涉及全村719户農户，佔家庭承包户的93%。從土地流轉的類型上看，主要是耕地流轉，佔流轉總面積的100%；6000多畝林地和“四荒地”流轉較少。
3、土地發包以黨員“首議制”制度集中發包。該村在土地經營權轉讓中按照“黨員先醖釀、支委定方向、兩委拿意見、羣眾作決定”的黨員“首議制”原則集中發包，增加了土地轉包過程中的透明度，土地租金逐年提高。20XX年，土地轉包租金平均達到300元/畝。
4、村集體組織和農民的維權意識較強。流轉合同都以書面形式簽訂，據調查統計，全村所有流轉耕地均簽訂了正式的書面合同，佔總流轉面積的100%。
二、椒源村土地流轉產生的成效
1、促進了規模化經營，實現了農民專業化。農户將土地經營權委託給村小組，由村小組統一發包給經營大户。土地經營權的轉變，既解決了土地季節性拋荒的難題，又使土地經營權向大户集聚。隨着規模化程度的不斷提高，一批新型的專業農民正在形成。
2、促進了村集體事業建設，加快了新農村建設步伐。椒源村在土地流轉中實行土地租金歸集體所有，國家對土地的補貼歸家庭承包户所有，使村集體建設有了經濟來源。全村2630畝土地參與流轉，每年給全村帶來70多萬元的財務總收入，村裏把這部分錢投入到新農村建設中，全村10個村小組都對道路進行了硬化。幾年時間，使鄉村道路變通暢了、環境變得優美了。如：椒上村建起了村文化廣場、老人活動中心、硬化了近10公里的村內道路；毛公山村建起了村小組辦公場所。
3、促進了農村勞動力轉移就業，增加了農民收入。土地使用權的流轉，使村內勞動力持續穩定地向非農產業轉移提供了可能，越來越多的農民轉讓土地經營權，實現了就業轉移，拓寬了農民增收渠道。從土地中解放出來的農民一是外出務工。全村外出務工人員達860多人，每個務工農民一年可增加收入近萬元；二是從事養殖業。該村養殖20頭母豬以上的家庭有30多户，成立了生豬養殖協會，帶動了生豬養殖的發展；三是從事廢品收購。在村廢品收購協會的幫助下，目前從業人員已達600多人，遍佈省、內外十多個城市，已成為椒源村民重要的創收渠道。通過土地流轉，村民收入有了大幅度提高，全村農民年人均純收入由20XX年的2700元年增到20XX年的4600元。
三、存在的問題
1、缺乏專業技術人才的指導。調查中發現，在所有的承包户中還是依靠較為傳統的方式種植，大多沒有農業專業技術人員的指導。農民種田、養殖的科技水平還比較低。要建設現代農業和繁榮農村經濟，依靠科技進步和提高勞動者的素質是必不可少的。
2、缺乏土地流轉中介組織和支持農村土地流轉的政策措施。我縣目前尚無土地流轉中介組織，更未形成統一規範的土地流轉市場，流轉信息渠道少而不暢。
3、規模經營效益不高。目前，承包户規模還不大，20多家承包户共承包了2630畝耕地，最多的承包了210畝，最少的只有10多畝。承包户不敢大規模搞農業開發，土地規模經營效益不高。
4、種植品種較為單一。據調查，全村轉包的土地中種植的農作物大多是水稻，蔬菜、花卉等其它高產值的經濟作物種植較少，土地收益率不高。
5、租賃期限較短，投資回報率不高，不敢大膽投入。全村所有出租和轉包的土地期限都是一年時間，期限短，承包户不敢加大投入，特別是水利設施得不到有效建設，影響土地綜合利用率和產出率。
四、對策及建議
加快農村土地流轉，既是當前我縣加快農業結構調整，提高農業規模效應，促進農業產業發展的必然選擇，也是當前解決農民收入不高、增長不快的關鍵所在。不僅有利於促進農業規模經營和產業發展，推動農村土地資源優化配置，提高單位土地產出效益和農業生產比較收益，實現農業增效農民增收，而且有利於促進資本進村、科技和信息進村，農村勞動力出村、農產品出村的“雙進雙出”，實現農村經濟的健康穩定發展。
1、成立土地流轉中介組織。依託鄉鎮農業綜合服務站組建土地流轉中介組織，及時提供和更新土地流轉、技術諮詢等方面的消息，確保土地流轉供求信息的暢通。
2、加強對土地流轉合同的管理，積極引導農民在進行土地流轉時簽訂書面協議，制定切合實際的流轉合同樣本，並加強對簽訂合同的指導，明確雙方的責、權、利，避免因此造成的糾紛隱患。
3、建議制定全縣土地經營權合法流轉的暫行辦法，確保土地流轉規範、有序進行。
4、借鑑外地土地流轉的成功經驗，鼓勵農民以土地使用權作價入股，興辦企業或合作組織，提高土地收益效率。
調查時間：
調查地點：河北省泊頭市文廟鎮
調查對象：全鎮人民
調查方法：實地考察、訪談、查閲相關資料
調查內容：土地資源的使用情況，土地流轉現狀
調查目的：土地是人類賴以生存的根本，所以解決土地問題是解決民生問題的關鍵所在。
隨着我國生產力的逐漸提高，農民的生活水平快速提高。但是隨着二三產業的快速發展，本村的外出務工經商的人員大幅度增加，致使出現了土地使用分散，閒置等問題，甚至出現了土地荒廢的現象，這一問題制約了農村經濟就的發展。因此我們應該抓好土地流轉工作，認真貫徹落實《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，把分散的土地集中起來，優化土地資源配置，實施農業規模經營，降低生產交易成本，從而增加農民收入，促進農業發展。
為了瞭解現在農村土地流轉的狀況，就文廟鎮的土地流轉狀況進行了專題調研。現將此次調查的情況報告如下：
一、本鎮的基本情況
從統計數據來看，截止到今年七月底，全鎮家庭承包經營的農户有4987户20092人，13209個勞動力，承包耕地面積14883畝。土地承包經營權流轉受讓方53户119起，本鎮土地流轉面積達1034畝，佔承包耕地面積的2.8 %，其中耕地流轉面積達出624畝，林地流轉面積達410畝。全鎮流轉情況涉及10個村民委員會，39個村民小組，256户農户。流轉出的土地主要以種植糧食作物為主。流轉期限以中短期為主，以5年以下為主。同時不少土地正面臨着被廢棄的現狀。由於本鎮採取土地入股等形式，依託農民專業合作社和種數糧大户，搞土地規模經營，有力地促進了農村土地流轉，實現了土地資源的優化配置和合理利用，發揮了規模效益。
二、存在的問題
近年來，本鎮農村土地流轉工作在市、縣兩級政府和各級農業主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多有待完善的地方。
1、現有土地使用不規範
我國實施土地承包30年不變的政策，農村現存的農用地管理模式落後，傳統的模式給土地資源的合理利用帶來了很多弊病。村裏的人口變動使土地出現多寡現象，土地分配有失公平。還有一些人隨意改變土地的使用類型，在耕地上建房、種樹，嚴重浪費了有限的耕地。
2、法律意識較淡薄，農村土地流轉手續不規範，引發矛盾糾紛多。表現在：一些農民對土地承包經營法律、法規認識度低，知道有《土地承包法》的多，但通讀過全文了解精
神的不多，有的土地流轉未經村委會同意或備案。調查中發現多數流轉不簽訂合同或合同不規範，大部分土地流轉都沒有合同，更多的是口頭協議。有些人認為籤不籤合同不重要，以口頭協議代替合同，有的流轉後再籤合同，埋藏下矛盾糾紛隱患；即使有合同，也存在不規範、不完善之處，不規範的主要因素是農民法律意識淡薄，自我保護意識不強，不知曉土地流轉的程序及相關手續；另外農户間土地流轉期限較短，短期行為嚴重。農民務工經商收入不穩定，農民仍把土地作為經營風險的退路，土地轉出方怕失去土地，所以大部分採取短期轉包的形式流轉土地，由於流轉期限較短，造成轉入户在生產上的短期行為和掠奪式經營，導致土壤肥力嚴重不足；三是單家各户經營的土地面積碎化；土地承包工作中，仍有一些村組幹部對黨的土地承包政策和法規領會不夠，為解決人地矛盾，搞“幾年一調”，土地打亂重分，給土地流轉造成了困難和障礙。
3、對土地流轉的意義和認識不足，流轉機制不完善。
許多農民還沒有把土地流轉作為整合土地資源、提高土地產出率、轉變經營方式、解放農村生產力、發展多種經營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農民依然存在小富即安的傳統觀念，不願意離開那塊能提供給自己有限收入的土地。土地流轉需要進一步規範。各地沒有完全健立和實施土地流轉登記備案制度。有的流轉主體和行為還不能完全依法運行。對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權讓變更手續。合同文本還沒有統一。還存在土地流轉引起的糾紛現象，親戚、鄰里關係不和諧，有的甚至反目成仇。
4、土地流轉範圍窄，流轉收益少。調查中發現多數農户土地流轉都是發生在親戚及鄰居之間，甚至有些是被動流轉。農户因無力耕種，導致土地質量下降，有能力耕種的，因土地流轉渠道不暢通，轉入土地困難。土地無法向大户和種田能手集中，土地流轉收益少，尤其是在取消農業税、鄉統籌、村提留前，還存在轉出土地“倒貼錢”的現象，税費改革後許多農户又返要回了自家原轉包出去的承包田地（順水村、趙米克村有這情況），就這樣守着、認着、規模窄小地經營着。
三、對策與建議
1、要廣泛宣傳，提高農民流轉土地的積極性。結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，採取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。
2、積極調研，及時解決土地流轉存在的問題。要把土地流轉作為一個課題，組成調研組，深入縣（區）、鄉村和農户對泊頭市土地流轉情況開展調研，及時掌握全市土地流轉情況和存在的問題，積極探索農村土地流轉新模式、新辦法。
3、加強典型引導，營造土地流轉的良好轉氛圍。要把培育土地流轉典型作為促進土地流轉的重要手段，總結典型經驗，加強引導。
4、要健全制度，依法規範土地流轉。健立和實施土地流轉登記備案制度。加強具體指導幫助，及時幫助解決土地承包經營權流轉中出現的困難和問題，加快土地承包經營權流轉步伐。確保流轉主體和行為符合有關法律和政策規定，規範引導農民依法、自願、有償進行土地流轉，從源頭上化解農村土地糾紛，通過構築縣、鄉（鎮）、村、組四級服務平台，對農民自行協商達成土地流轉協議並要求主管機關給予變更登記的，要做到有人辦理、限時辦理、辦就辦好的工作程序流程。對流轉合同及有關資料進行歸案並妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權讓變更手續。建立和實施土地流轉合同管理制度，指導流轉雙方在自願協商的基礎上，建立穩定規範的流轉關係。使用省裏統一制定的合同文本。較大規模或涉及主體較多的流轉，必須由農經站指導流轉雙方簽訂流轉合同，進行合同登記、鑑證。
5、重視糾紛調處，保護土地流轉。為保護土地流轉雙方的合法權益，該市各縣區於2006年全部成立了農村土地承包仲裁機構，要充分發揮作用，把農村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。
6、創新體制機制，探索流轉形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關規定為準繩，鼓勵農户依法採取轉包、轉讓、出租、互換等多種方式流轉土地承包經營權，積極探索土地流轉合作社等土地流轉組織形式。在保持原承包關係不變的前提下，由享有土地承包經營權的農户自願申請，並以土地經營權入社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社進行集中統一規劃、統一經營。這種模式以股份制和合作製為基本形式，實行“三權分離”，即村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，土地流轉合作社擁有土地經營權，實行社員代表大會、理事會、監事會的管理制度，農户按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉出來，促進高效規模現代農業的發展和新農村建設，又可以克服其他土地流轉形式存在的弊端，有利於提高農民的組織化程度，維護承包農户和經營業主的合法權益，提高農民分享土地增值收益，促進農村勞動力轉移和農民增收，有利於壯大村級集體經濟，促進農村社會公益事業發展。
近年來，全縣各地在堅持穩定農村土地承包政策的前提下，積極引進業主，不斷探索和創新土地流轉機制，推進土地集約化經營，有效地促進和帶動了農村產業結構調整和農業產業化經營，促進了土地資源向土地資本轉變。為深入瞭解全縣土地流轉和經營狀況，對全縣土地流轉情況進行了調查，並就目前土地流轉中還存在的問題及對策進行了探討。
一、基本情況
截止目前，全縣土地流轉面積已達17000畝，佔全縣耕地總面積的 %，涉及29個鄉鎮112個村314個組8500餘户33940餘人。全縣從事土地承包經營的業主共有108個，其中土地承包經營規模達1000畝以上的業主共有 個，承包經營面積達5000畝的 個，業主共投資1326萬元，年創造產值5060萬元，年收入3100萬元，農户年獲益896萬元，年人均增收29元。土地流轉的年限一般為30年，短的二、三年，最長的達到50-70年（主要是荒山、荒坡），其中，土地流轉年限30年以上的約佔土地流轉總面積的 %。
二、主要形式
1、轉包。經村社同意，在農民集體經濟組織內部，承包農户將土地經營權以不超過剩餘年限轉包給第三方，自己仍保留承包權，轉入方擁有使用權，雙方簽訂契約，明確各方權利與義務，而承包方與發包方仍按原承包合同履行雙方的權利、義務。這種方式目前較為普遍，涉及農户15[]00户，5000餘人，土地面積20xx餘畝（主要是田），約佔流轉面積的12%。
2、租賃。集體經濟組織或承包農户，將土地使用權出租給社外的業主從事農業開發，並與之簽訂相應的土地租賃協議，由業主向農户或集體支付租金。全縣最具代表性的是##鎮南陽片區（原3#鄉）的南陽村、川山村、石桅村、南峯村和鳳陽村，土地被成都桃園實業有限公司租賃，現租賃面積 畝，公司規劃三年間在%%片區租憑土地1萬畝，獨資經營50年，發展伏季水果、種草養畜和發展旅遊業。當地農民不但可以直接從土地上每畝收入100-300元租金外，還可在該公司務工，人平年勞務收入可達3000--5000元。該種流轉形式涉及農户6000餘户，20xx0餘人，土地面積14000畝，約佔流轉面積的82%。
3、借用。承包農户將土地承包經營權無償借給他人使用，借用人無需向出借人支付土地承包經營權的使用費，農業税仍由原承包人承擔。涉及農户500餘户，1500餘人，土地面積1000餘畝，約佔流轉面積的6%。
4、入股。承包農户在自願的基礎上，將擁有的土地使用權作價入股，與其他生產要素相結合，組建股份制或股份合作制企業。如雙河鎮銅鑼、佛頭、大佛、筆架、犁頭、楊柳等8個村社，通過土地入股，建立股份合作製茶場，經營收入在扣除應交税費和成本後，按股分紅，農户還可應聘進企業務工，獲得勞動報酬。
5、拍賣。主要是對那些閒置的“四荒”地，由鄉鎮、村社以公開招標的方式，對其年限的使用權進行拍賣。如竹海鎮益心村集體有荒山40畝，原以每畝10元/年的價格分户承包給農户經營，由於農户經營能力弱，效益低下，承包費從未收齊過，後村兩委經批准對荒山使用權進行公開招標拍賣，每畝25元/年，30年一次付清，既壯大了集體經濟，盤活了閒置資產，農户又可就近打工，增加收入。
6、互換。農户為方便耕種或流轉，與集體或其他農户在自願互利的基礎上，對各自的土地經營權進行交換。目前全縣互換土地涉及農户100餘户，200餘人，100餘畝土地，約佔流轉面積的12%。
三、存在的問題
從目前情況看，我縣土地流轉機制改革還處於探索階段，總體上是健康、有序的，對提高農民組織化程度和農業綜合效益起了積極作用。但由於土地使用權流轉政策性強，涉及面廣，當前在一些地方仍然還存在以下幾方面的問題：
（一）政策宣傳不到位，羣眾思想認識有待提高。一些鄉鎮政府沒有把推進農村土地流轉放到推進農業產業結構調整和增加農民收入這個大局來認識。對土地流轉政策的宣傳不夠深入，羣眾對土地流轉的認識還存在誤區，主要表現為一些農户和部份土地承包業主對推進土地流轉還存在“三怕”：一是部份農民怕土地轉包出去後，自己喪失了土地經營權，沒有了生活的最低“保障線”，因此部份農民外出打工後，寧願土地荒蕪也不願轉包出去。二是部份業主怕政策不穩，政府收回土地承包租賃權，不敢大膽投入。三是部份業主怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規模搞開發。
（二）土地流轉的管理機制、服務機制不健全，制約了土地流轉的進程。當前土地流轉大都是羣眾的自發性行為，缺乏約束力和規範性，政府在土地流轉上缺少應有的管理、引導和服務，制約了土地流轉的規模和速度。一些鄉鎮和村社沒有認識到土地流轉的主體是農民，在工作中還存在錯位、越位的現象，在土地流轉問題上採取“一刀切”的簡單化操作方式，個別村社強行要求農民退出承包地統一轉包給業主，羣眾對此不滿意，甚至引發了新的幹羣矛盾。
（三）土地集中成片流轉難，業主開發難成規模。在農村家庭聯產承包制下，土地分户經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間存在矛盾。由於推行土地家庭聯產承包責任制後，業主在實施土地規模流轉時，往往因為一户或幾户承包户不能談妥，而使土地規模化流轉難以成功，從而導致土地流轉比較分散，制約了規模經濟的發展。
（四）融資困難，業主開發資金匱乏，制約了土地流轉的規模。大面積承包土地從事高效農業開發需要較大的資金投入，而土地承包大户一般沒有x款擔保單位，又不能將土地使用作為x款抵押，因此很難從銀信部門貸到x款，加之一些地方交通等基礎設施和自然基礎條件較差，更難籌集資金或引進資金，致使部份業主在土地開發上存在嚴重的資金困難，規模難以擴大，效益難以提高。
（五）部份土地流轉合同不規範，容易產生合同糾紛，影響農村社會、政治穩定。突出表現為一是合同的主體不合法，《農村土地承包法》明確規定家庭承包經營土地流轉的主體是農户，集體“四荒地”流轉的主體是農業社，而部份業主承包土地時不管是何種土地，一律與村社直接簽訂協議，致合同的主體不合法，不能生效。二是合同承包期限不合法。協議中籤定的土地流轉的期限超過了第二輪土地延包期的剩餘期限，致使合同無法履行。三是部份業主借土地流轉改變了土地所有權的性質和土地的農業用途，致使合同不合法。這三種表現形式都會造成維繫農户與承包經營户、業主之間土地承包關係的協議無法生效和履行，加之農民的法律意識不強，受市場經濟的趨利性、排他性的影響，使作為農民最後生活底線的土地，必然是農民的最終選擇，從而形成農民與承包户間的矛盾，嚴重的甚至會造成新的社會矛盾，阻礙土地流轉進程，影響農村穩定。
四、對策建議
（一）解放思想，轉變觀念，切實解決好認識問題。
土地流轉是農村產業結構調整的重點內容，是實現規模農業、效益農業，推動農業產化經營的前提和基礎。土地是最基本的生產要素，土地流轉的主體是農民。因此，解決好農民的思想認識問題，打破阻止土地適度規模流轉的思想桎梏尤為重要。首先，要打破傳統的小農經濟意識，摒棄“搞土地流轉就是搞土地私有化、搞資本主義”等思想觀念，牢固樹立發展的觀念、創新的觀念、市場的觀念、效益的觀念。其次，政府要切實轉變觀念，要把土地流轉放推進農業產業化經營和發展農村經濟這個大局來認識，正確引導規範，強化服務意識，改進工作方法，切實將農民的積極性保護好、發揮好、引導好。
（二）加強引導和規範，切實解決好土地流轉的管理機制、服務機制的問題。
正確引導和規範是加快土地流轉速度的關鍵。為此我們要進一步建立健全土地流轉的管理機制、服務機制，促進土地流轉的健康快速發展。一是要政策引。要加大土地流轉政策的宣傳力度，切實做好土地流轉示範工作。在平等、自願、互利原則下，通過公司加農户、業主加農户等方式，鼓勵、支持、引導農民大膽試點，以點帶面，滾動發展，進一步加快農業產業化經營。同時，要堅決杜絕“一刀切”、“運動式”、簡單化的操作處置。二是要環境促。加強軟硬環境建設，對運用土地流轉進行優勢產業和新興產業立項開發的，給予資金、技術、税費等方面的傾斜。同時，要抓好市場建設，疏通流通環節，縮短小生產與大市場之間的距離，讓農民、業主有想頭、有幹頭。三是要服務幫。加強信息服務、科技服務，為農民、土地承包户提供準確的市場信息和科技信息，主動做好政策、法律的諮詢和指導調解工作，引導土地流轉步入正軌。
（三）科學規劃、統籌安排，切實解決土地流轉的規模問題。
現代經濟越來越朝着規模經濟的方向發展。沒有規模，就沒有效益，也就沒有市場競爭力。加快土地流轉速度，突出規模效益的關鍵是要解決好土地難以集中成片，不易形成規模的問題。解決土地流轉規模問題，首先，地方鄉村兩級在完善土地承包經營責任制時要統一規劃，科學安排。其次，要做好“四荒”土地的調查和統計，在此基礎上超前規劃，合理安排，要在耕地的深度開發，非耕地的廣度開發上下功夫。第三，要在充分尊重農民自願的基礎上，以土地託管為載體，對撂荒土地進行統一規劃和開發。建立土地信託服務中心，對擬流轉的土地集中統一管理，使之形成規模開發。政府要積極引導，健全土地流轉機制，充分發揮農民、業主的主動性和積極性，依託資源優勢，發揮比較優勢，突出土地流轉的規模經營，體現規模效應，促進土地合理、有序流轉。
（四）加大資金扶持，切實解決好業主開發資金匱乏的問題。
生產啟動資金匱乏是阻礙土地流轉進程的主要因素之一，因此必須從多方面加大對土地流轉所需資金的扶持力度。一是加大銀信部門的x款支持力度。對利用流轉土地搞規模開發，比較效益高，優勢明顯的項目，要在政策和資金上給予扶持，銀信部門要積極給予x款支持。二是積極向上爭取專項資金。政府要加大農業資金投放力度，對利用流轉土地搞高效農業、規模農業的優先投放資金。三是通過公司、業主的投入解決資金問題。採取承租反包、購買土地使用權、股份合作等模式，讓公司、業主和農户共同投入資金搞高效農業、特色農業，從而降低業主和農户風險，有效解決土地流轉資金難的問題。
（五）加強對契約的規範管理，切實解決好土地流轉契約不規範的問題。
當前，農民與承包經營户、業主之間的承包關係都是用契約來維繫，而且大部分契約又具有不規範性、不穩定性和鬆散性。因此，在推進土地流轉工作中，一方面要加強對契約的規範管理，進一步明確承租雙方的責、權、利，引導承包方和農民遵守合同協議，積極做好法律諮詢和法律服務。另一方面，要切實加大《合同法》、《農業法》、《農村土地承包法》等法律法規的宣傳力度，增強農民的法律意識，規範雙方的履約行為，促進土地流轉健康有序發展。
幾年來，xx市一直把搞好土地有序流轉作為促進農業增效、農民增收、維護農村穩定的大事來抓，認真貫徹落實《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，從促進農村生產要素的合理流動和優化配置、促進農業結構調整、增加農民收入的高度出發，積極引導和規範農村土地有序流轉，取得了較好成效。截止20xx年末，全市農村土地流轉面積達81574公頃，涉及55700個農户，分別佔承包耕地面積的10.8%和總農户的11.2%。其中流向種養大户和龍頭企業的為1907公頃，佔流轉總量的2.3%;流向農民專合作組織的1980公頃，佔流轉總量的2.4%;流向農户的77687公頃，佔流轉總量的95.3%。在土地流轉總量中轉包的61574公頃，出租的8143公頃，互換的389公頃，轉讓的7252公頃，入股的1980公頃，其他形式的2236公頃，分別佔流轉總量的75.5%、10%、0.5%、8.9%、2.4%、2.7%。流轉的土地中自發流轉的75873公頃，佔流轉土地的93%；鄉村組織提供信息流轉的1461公頃，佔流轉土地的1.8%；委託鄉村組織流轉的4240公頃，佔流轉土地的5.2%。流轉出的土地主要以種植糧食作物為主，佔流轉總量的80%以上，種植經濟作物和蔬菜佔流轉總量的10%左右。流轉期限以中短期為主，5年以下流轉面積佔88.4%，5～10年佔4.3%，10年以上佔7.3%。由於xx市採取土地入股等形式，依託農民專業合作社和種數糧大户，搞土地規模經營，有力地促進了農村土地流轉，實現了土地資源的優化配置和合理利用，發揮了規模效益。一是促進了農村土地規模化經營。通過土地入股流轉，使農村土地向農民專業合作組織和有能力經營的農民集中，實現了土地規模經營。二是實現了轉移勞動力和農民增收雙贏。農村土地流轉後使一些會手藝、頭腦活、善經營的農民擺脱了土地束縛，或打工，或經商，服務於二、三產業。既增加了農民收入，又活躍和繁榮了城鄉經濟，加快了小城鎮建設步伐。三是推動了農業產業化經營的發展。通過成立農村土地流轉合作社，規範土地流轉操作程序，加快土地流轉進程，採取公司+流轉合作社＋基地＋農户等形式，吸引大量社會資本投向農業，促進了先進生產技術、現代裝備、現代管理在農業領域的運用和推廣。
主要問題
近年來，xx市農村土地流轉工作在市、縣兩級政府和各級農業主管部門的高度重視下，對依法推進土地流轉進行了積極的探索，雖然取得了一定成效，但還存在許多亟待完善的地方。一是對土地流轉的意義和認識不足。許多農民還沒有把土地流轉作為整合土地資源、提高土地產出率、轉變經營方式、解放農村生產力、發展多種經營、拓寬增收渠道等有效手段和必然途徑。有些農民依然存在小富即安的傳統觀念，不願離開自己那塊有限收入的土地。二是土地流轉需要進一步規範。各地沒有完全健立和實施土地流轉登記備案制度。有的流轉主體和行為還不能完全依法運行。對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權讓變更手續。合同文本還沒有統一。還存在土地流轉引起的糾紛現象。三是土地流轉的體制機制和流轉形式還不能適應市場經濟發展的需求。換言之，以土地經營方式的變革為顯著標志的農村生產力和生產關係的發展需要進一步協調。
對策與建議
一是要廣泛宣傳，提高農民流轉土地的積極性。結合農村土地承包法律法規學習宣傳活動，採取電視、廣播、標語、條幅、下發宣傳單等多種方式，廣泛宣傳土地流轉的意義及土地流轉政策措施，以及流轉土地農民增收的實際效果，消除農民思想顧慮，提高土地流轉意識。
二是積極調研，及時解決土地流轉存在的問題。要把土地流轉作為一個課題，組成調研組，深入縣（區）、鄉村和農户對xx市土地流轉情況開展調研，及時掌握全市土地流轉情況和存在的問題，積極探索農村土地流轉新模式、新辦法。
三是加強典型引導，營造土地流轉的良好轉氛圍。要把培育土地流轉典型作為促進土地流轉的重要手段，總結典型經驗，加強引導。
四是要健全制度，依法規範土地流轉。健立和實施土地流轉登記備案制度。確保流轉主體和行為符合有關法律和政策規定。對流轉合同及有關資料進行歸案並妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權讓變更手續。建立和實施土地流轉合同管理制度，指導流轉雙方在自願協商的基礎上，建立穩定規範的流轉關係。使用省裏統一制定的合同文本。較大規模或涉及主體較多的流轉，必須由農經站指導流轉雙方簽訂流轉合同，進行合同登記、鑑證。
五是重視糾紛調處，保護土地流轉。為保護土地流轉雙方的合法權益，該市各縣區於20xx年全部成立了農村土地承包仲裁機構，要充分發揮作用，把農村土地承包糾紛全部納入依法管理的軌道。
六是創新體制機制，探索流轉形式。堅持以《土地承包法》及中央和省相關規定為準繩，鼓勵農户依法採取轉包、轉讓、出租、互換等多種方式流轉土地承包經營權，積極探索土地流轉合作社等土地流轉組織形式。在保持原承包關係不變的前提下，由享有土地承包經營權的農户自願申請，並以土地經營權入社的形式，組建農村土地流轉合作社，由土地流轉合作社進行集中統一規劃、統一經營。這種模式以股份制和合作製為基本形式，實行“三權分離”，即村集體擁有土地所有權，農民擁有土地承包權，土地流轉合作社擁有土地經營權，實行社員代表大會、理事會、監事會的管理制度，農户按入社土地面積從合作社獲取分紅收益。這種形式既能夠把土地集中流轉出來，促進高效規模現代農業的發展和新農村建設，又可以克服其他土地流轉形式存在的弊端，有利於提高農民的組織化程度，維護承包農户和經營業主的合法權益，提高農民分享土地增值收益，促進農村勞動力轉移和農民增收，有利於壯大村級集體經濟，促進農村社會公益事業發展。
接到市政府研究室的通知後，我縣高度重視，專門成立了由主管縣長為組長，政府辦、農委等相關部門參與的調查組，深入到各鄉鎮，通過召開鄉村幹部座談會、走訪農户、問卷調查等方式，對全縣農村土地流轉情況進行了全面認真的調查。現將有關情況作以簡要彙報。
一、我縣農村土地流轉的現狀
近年來，我縣緊緊圍繞農業增效和農民增收這個主題，切實把推動土地流轉作為促進“三農”工作的重點來抓，強化引導，注重規範，使農村土地流轉呈現出了較好的態勢，有力地促進了農業結構調整，加快了農業產業化經營和農村經濟的發展步伐。從調查的情況看，我縣農村土地流轉主要有五個特點：
1、流轉規模日趨擴大化。我縣耕地總面積＊＊萬畝，其中水田＊＊萬畝，旱田＊＊萬畝，人均耕地面積6.15畝。家庭聯產承包責任制實行以來，我縣農村土地流轉規模小，數量少，範圍窄，並且多是一種零星、分散式的流轉。但自20xx年以來，隨着農村經濟的不斷髮展，特別是勞務輸出規模的不斷壯大，農民的擇業渠道日益拓寬，許多農民離開土地，走出家門尋找致富門路，加速了農村土地的流轉。加之專業大户、農業龍頭企業、下崗職工等紛紛進入農業領域創業開發，擴大了對流轉土地的需求。20xx年我縣土地流轉面積達到15.1萬畝，佔總耕地面積的11.1%，20xx年全縣土地流轉面積達16.6萬畝，佔總耕地面積的12.2％，同比提高了1.1個百分點。
2、流轉形式日趨多樣化。從調查看，我縣的土地流轉主要有四種類型。一是轉包型。指原承包方將部分或全部土地的經營權轉移給其他農户，承包方與發包方原承包關係不變。目前這種形式是我縣土地流轉的主要形式。20xx年全縣轉包土地面積達x萬畝，佔土地流轉總面積的x%。二是租賃型。就是農户將土地租賃給本集體經濟組織以外的單位或個人。20xx年以這種形式流轉土地的面積達x畝，佔土地流轉總面積的x%。三是互換型。為了耕種方便或發展規模經營的需要，農户之間或農户與集體經濟按照自願、互利的原則串換承包地，原承包關係不變。20xx年以互換的形式流轉土地x畝，佔土地流轉總面積的x%。四是入股型。就是農民將土地以股份的形式參與公司經營，按照風險共擔的原則，與公司結成共同體。目前全縣有x畝土地以入股型進行流轉，佔土地流轉總面積的x%。
3、流轉主體日趨多元化。過去農村土地流轉主要在農户間進行，參與的主體也主要是農户。現在，參與農村土地流轉的主體除農户外，工商企業、科研機構、城鎮居民等都紛紛下鄉租地、包地開發農業。20xx年農户間的土地流轉面積為13.7萬畝。非農業户參與土地流轉達到300多户，流轉面積達x萬畝。
4、流轉用途仍呈單一化。從調查的情況看，流轉後的土地用途基本都是用於種植業生產，搞其他行業的較少。20xx年土地流轉後用於種植業生產的達x畝，佔流轉總面積的90.3%，20xx年土地流轉後用於種植業生產的達x畝，佔流轉總面積的88.6%.
5、流轉效益日趨綜合化。從調查的情況看，土地流轉對於農村經濟發展，促進農民增收起到了積極的推動作用。一是提高了農產品品質。土地流轉使土地向種田能手轉移，形成規模經營，促進了農業機械化水平的提高，統一了糧食品種，提高農產品品質，增強市場競爭力。二是節約種糧成本。土地經過流轉形成規模經營，生產者可以對規劃決策、組織生產等各方面進行科學安排，合理配置，精確計算，從而實行科學種田，節約成本，提高效益。三是增加了農民收入。從調查的情況看，土地流轉之後，對促進農民增收主要體現在三個方面：一方面轉出方增加了地權收入。20xx年，農民人均轉讓承包土地土地經營權收入達x元。另一方面，轉出方從事二、三產業或外出勞務獲得新的收入。僅20xx年，我縣外勞務輸出實現總收入x萬元，拉動農民人均增收650元。再一方面，轉入方形成規模經營，增加收入。據統計，20xx年，土地流轉的轉入方平均增收x元。
二、存在的問題
從調查的情況看，我縣的土地流轉仍處於較低層次，流轉範圍較窄，流轉的規模較小，流轉的層次不規範。主要表現為“五多五少”。
一是農户間轉包的多，租賃、轉讓、拍賣等流轉形式少。全縣轉包土地x畝，佔土地總流轉面積的x%，其收益普遍偏低。土地租賃的收益較高，全縣土地租賃總面積x畝，僅佔總土地流轉面積的x%。農村土地轉讓、拍賣等流轉形式發展緩慢。
二是流轉給一般農户的多，流轉給專業大户的少。全縣土地流轉共涉及x户，其中流轉給一般農户的達x户，而流轉給專業大户的僅有x户，佔總户數的x%，沒有形成規模效應。
三是流轉期短的多，期長的少。20xx年全縣土地流轉期5年以下的土地面積為x畝，佔流轉總面積的x%；流轉期在5年以上的土地面積為x畝，僅佔流轉總面積的x%。這種情況容易出現短期行為，不利於土地的可持續利用。
四是口頭流轉的多，書面流轉的少。調查中發現，多數農户在土地流轉時，以口頭協議進行流轉的多，未簽訂書面協議或合同。即使有的簽訂了書面協議，內容也很簡單，形式不規範不健全。由於落實“一免兩補”政策使土地增值，部分轉出土地農民借合同不規範的機會索要回土地經營權，引發了很多農村土地糾紛，給農村社會造成了不穩定因素。
五是農户間自發流轉的多，經村集體組織流轉的少。土地流轉多以農户自發的流轉為主，經過村集體統一組織或上報經村集體備案的很少。20xx年全縣土地流轉的x畝土地，經過村集體組織或報村委會備案的只有x畝，僅佔x%。
三、幾點建議
加快農村土地流轉是提高土地集約化使用、推進農業產業化經營、加快小城鎮建設、增加農民收入的有效途徑，是解決“三農”問題的現實選擇。結合＊＊的實際，我們認為要加快土地流轉進程，提高土地流轉質量，需抓好以下四項工作。
1、要把轉變農民的思想觀念放在首位，不斷提高農民流轉土地的積極性。讓農民意識到土地流轉的重要性，是加快土地流轉的前提。因此，要充分利用各種行之有效的形式，廣泛宣傳土地流轉的意義，引導農民增強流轉土地的自覺性。要大力宣傳政策法規。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》以及中共中央《關於做好農户承包地使用權流轉工作的通知》精神以及相關的政策法規，教育廣大農民和基層幹部知法、懂法、用法。要加大典型引導力度。鄉鎮和涉農部門要充分發揮外出創業有成人員和種田大户的典型示範作用，用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。
2、要把加強管理作為根本，不斷規範農村土地流轉行為。一方面，要加強土地轉出方的管理。對農户自發的土地流轉行為，教育引導農户簽訂流轉協議，並報所屬村集體經濟組織備案。要規範鄉村集體經濟組織參與土地流轉的行為，不得以任何名義強迫農户流轉土地，也不得阻撓農户自願合理地流轉土地。另一方面，要加強土地轉入方的管理。為防止土地投機行為，已流轉的農村土地，受讓方不得進行再流轉。土地流轉年限不能超過農户家庭承包土地的剩餘承包期。流轉期滿後，經雙方協商，可續簽土地流轉協議。應引導有條件的地方探索組織以股份制為基礎的農業公司，農户間以土地使用權為股權，本着自願、互利的原則，發展土地股份合作制。
3、要把加快勞務經濟發展作為重中之重，不斷拓寬農村土地流轉的空間。要拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造條件。要加強對農村勞動力的技術、技能培訓，搞好信息服務、政策服務、法律服務和組織管理，為農村勞動力永久性、實質性向二、三產業轉移提供條件，讓大量的農村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農村人口離開土地，離開農村，向城市轉移，為農村土地流轉創造必然條件和有效空間。
4、要把提供優質服務突出出來抓，為農村土地流轉營造良好的環境。一要建立健全組織體系。要把土地流轉工作納入縣、鄉兩級政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的組織機構，綜合、協調、統一領導當地的土地流轉工作。二要積極發展市場中介組織。要注意發展農村土地流轉的中介組織，使土地流轉進入市場，依靠市場調節完善流轉機制，推動土地流轉的健康運行。三要認真解決土地糾紛。土地糾紛是農民土地流轉後的遺留問題，如果解決不到位，勢必影響農民的積極性，從而影響整個土地流轉工作。針對農村土地糾紛的實際，縣、鄉兩級應建立強有力的專門仲裁機構，着力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患。從綏稜的實際看，應該抽調農委、信訪辦的人員和公、檢、法部門的退休人員，組成土地仲裁委員會，專門研究解決土地糾紛問題。四要健全農村社會保障機制。要加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，把長期以來農民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解除農民的後顧之憂，使農民放心走出去，進而為土地流轉創造良好的條件。
為了更好地滿足國土資源管理、規劃、保護和合理利用及第二次土地調查工作的需要，確保我縣城鎮地籍調查工作的順利實施，全面落實中央關於加強土地管理的相關政策，切實加快西部大開發的步伐，維護土地的社會主義公有制原則，保護土地使用者的合法權益，建立健全土地管理制度，促進和服務於我縣經濟發展和現代化建設，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理實施條例》和國家《城鎮地籍調查規程》、《土地登記辦法》以及省市國土資源局的有關文件要求，特制定縣建制鎮地籍調查實施方案。
一、調查範圍、內容和任務
這次城鎮地籍調查的範圍為1997年《縣土地利用總體規劃》和20xx年《縣小城鎮規劃》測定的規劃區域，面積16。2平方公里。調查的內容主要包括權屬調查、地籍測量、編繪圖件、面積量算。通過地籍調查，在明確每一宗土地的位置、界線、數量、權屬及用途等基本情況的基礎上，準確掌握6個建制鎮區域內的土地數量以及商業用地、工業用地、市政用地、公共建築用地、住宅用地、交通用地、水域用地、農業用地及其它用地的分類，以滿足土地權屬管理、土地登記管理、土地信息管理、土地利用管理、第二次土地調查和縣經濟發展的需要。
二、調查方法
本次地籍調查由縣國土資源局安排部署，採用聯合調查的方式，權屬調查由縣國土資源局負責完成，測繪工作向外承包，在縣國土資源局的監督下完成。
三、調查步驟
（一）準備工作階段：（20xx年11月1日―20xx年2月1日）
1、舉辦培訓班。由縣國土資源局負責組織工作人員學習地籍調查有關政策和技術業務知識，通過崗前培訓，明確任務，熟悉規程，提高政策水平和業務能力；
2、由縣國土資源局對協作單位進行資格審查，擇優選用，雙方共同編寫《縣建制鎮地籍調查技術任務設計書》，經審核批准後，由甲乙雙方法人代表正式簽訂合同，付諸實施；
3、縣國土資源局要按照《規程》要求，印製各種表冊，製作界址標樁；
4、發佈“通告”，利用各種形式開展政策宣傳，使地籍調查工作的重要意義家喻户曉，人人皆知。
（二）外業工作階段（20xx年2月2日－20xx年6月30日）
1、權屬調查；
2、平面控制測量；
3、地籍細部測量。
（三）內業工作階段（20xx年7月1日－20xx年8月31日）
1、依據控制測量的工作底圖，按土地類型進行宗地面積量算；
2、彙總各類土地面積統計表；
3、整理編繪1：500城鎮地籍圖；
4、建立數據庫。
（四）總結驗收階段（20xx年9月1日―20xx年9月30日）
1、編寫地籍調查技術報告和工作總結報告；
2、整理資料，分類歸檔，迎接省、市全面檢查驗收。
四、主要措施
（一）統一思想，提高認識。地籍調查是土地管理的基礎，與我縣經濟的整體運行緊密相連，直接關係到我縣工業生產的發展和城區建設的速度，因此，我們要以切實保護耕地為治本之策，落實在本次地籍調查工作中，地籍調查工作難度大，涉及部門多，關係到千家萬户的土地權益。要把此項工作列入重要議事日程中，深入研究、周密組織，精心指導，要做好宣傳動員和羣眾的思想工作。要從人力、物力和財力上給予充分保證，為地籍調查人員創造良好的工作環境。
（二）採取有效措施，抓好地籍調查隊伍組建工作。高質量完成地籍調查成果，離不開高素質的地籍調查專業人才。切實抓好地籍調查專業人才的配備，把事業心強、能吃苦、懂業務的人員抽調到這項工作中來。同時，承包方要安排高技術專業隊伍和人才以滿足我縣地籍調查工作的需要。
（三）嚴格要求，切實把好政策關和質量關。要按照國家和省、市的規程、規定和技術操作規範嚴把技術關，履行檢查驗收程序。對調查中出現的新情況、新問題要及時解決，避免出現走彎路和返工現象，確保此項工作的順利進行。
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