基層民警行政執法面臨的困境分析

在我國社會經濟和人民生活水平不斷提升，城市化進程持續深入發展，社會利益主體和訴求多元化的同時，居民間的貧富差距不斷擴大，階層流動存在一定的固化傾向，這就導致社會矛盾和糾紛空前激化，持續出現的綜合性問題給政府治理和公共安全管理帶來巨大挑戰。公安機關查處案件數持續在一個較高水平運行，同時由於移動互聯網時代的到來，智能手機等移動終端的普及，移動支付、網絡溝通和互聯網對傳統行業產業的顛覆性創新改造，給居民生活帶來便利舒適體驗的好處之餘，犯罪手段也逐步智能化、組織化、高科技化，以往需要面對面才能達到犯罪目的的違法活動現在可以依託網絡遠距離實現。而公安機關的工作理念、處置能力和技術手段存在一定的滯後性，與社會公眾所期待的理想狀態不相匹配，給基層警察的行政執法活動帶來壓力和挑戰。警察隊伍需要在執法規範化建設、提升專業執法能力等方面多下苦功。在外部環境中，社會治理方面，需要以政府為主，公安機關、政府和社會力量形成治理合力，提升治理能力和治理水平，實現公共管理活動的外部正效應。挖掘內部潛力，在地方政府機構編制總量控制的背景下，進行警力資源的優化配置，力圖實現在無增長的條件下改善警力，確保基層公安工作的可持續發展。

2.1基層民警行政執法現狀

隨着社會事務的日趨複雜，社會治安領域的內涵也大大擴張，公安機關基層警察是各項公安基礎工作的主要工作人員，對於基層工作，一般用“上面千條線，下面一根針”來説明一線警察職能的多樣和繁重。在面向轄區羣眾開展工作時，既有“110”接處警工作和上級佈置的打擊任務，還有來自政府、上級公安機關、轄區的非警務活動要求，民警的執法能力和水平直接關係政府和公安機關的社會治理形象。近年來，一些重大涉警輿情事件的發生，從輿論監督、隊伍建設等方面對警察行政執法活動提出挑戰，也深刻地推動着警務機制改革和民警執法水平的提高，社會整體法治環境改善，居民的獲得感、幸福感、安全感逐步提升。

一是基層警察的法治意識明顯加強。通過在公安部指導下各級公安機關組織開展廉政教育和法治教育、業務知識學習、電腦及智能手機辦公培訓等，基層民警普遍深刻認識到，警察的執法權威來自嚴格依照法定程序行使權力，合法性是基層基礎工作的基石，依法行使權力在警務工作中具有基礎性、全局性的地位。經過學習，對於服務於羣眾的一線民警，更加牢固地樹立依法用權的法治思維，注重辦案流程的程序意識，公平公正地開展工作。特別是公安機關緊跟時代發展潮流，利用微博、微信、公眾號等新媒體平台開展宣傳和業務公眾，拉近與公眾的距離，公開接受羣眾監督，也快捷、便民、高效地為羣眾服務。

二是完善警察行政執法責任制度建設。在開展執法責任制工作中，國務院加大頂層設計力度，修訂《公安機關督察條例》，公安部修訂《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》等一批部門規章，通過分解崗位職責、執法質量考評檢驗、責任追究，執法工作基本實現流程明晰、職責清楚、定期通報、責任到人。同時，紀委監委持續加大執紀審查力度。2017年，我國公安監察部門立案查處民警違法違紀案件10390起，給予黨政紀處分8159人次。2018年我國公安監察部門查處公安民警違紀違法案件7408起，給予黨政紀處分6148人。工作中突出重點，特別是對公安民警涉黃涉賭、為黑社會充當保護傘等惡劣違法犯罪行為，僅全國“掃黑第一案”山西聞喜盜掘古墓案就抓獲516名涉案人員，查處充當“保護傘”的公安民警17人。

同時，我們也應當看到在社會管理和公共服務中，警察與社會公眾關係較為緊張，警察的社會評價不高。人民心目中標準的警察形象，是對人民羣眾熱情和藹，是危難時羣眾的救助者；對犯罪分子鐵面無私，是正義的守護者。但是隨着市場經濟大潮下社會階層的不斷分化，社會利益主體的多元化，傳統話語體系中的“農民伯伯”“工人兄弟”逐步失去政治上的光彩，還原為普通的工作身份的同時，警察的形象也悄然變化。“周秀雲案”、“雷洋案”、“於歡案”等影響力極大的社會熱點事件，使得基層警察執法工作不斷受到質疑，警民矛盾不斷激化。在各地年末政府職能部門考核評比中公安機關常常居於中下游。然而，在和平發展的今天，職業危險程度最高的公職人員羣體就是警察，大部分警察從身體到精神長期處於亞健康狀態。在政府機構之中，公安機關基本上是僅有的24小時全天值班的公共服務部門。為了國家和社會的發展穩定、人民羣眾的安寧生活，警察隊伍付出了巨大而沉重的代價。在維護社會穩定和治安管理方面，警察開展大量的公務活動，由於相關立法滯後、政府部門協調不暢等諸多因素影響，民警執法水平尚未達到羣眾的心理滿意程度，在人員相對短缺、工作量大、工作壓力大的情況下，每年因公犧牲民警人數持續處於高位狀態，尚未有扭轉跡象。反映在具體的數字上，根據公安機關的統計，2014年，全國公安機關有393名民警因公犧牲、5624名民警因公負傷，犧牲民警平均年齡45.3歲；2015年，全國公安機關有438名民警因公犧牲，有4599名民警因公負傷，犧牲民警平均年齡46.3歲；2016年，全國公安機關有362名民警因公犧牲，有4913名民警因公負傷；2017年，全國公安機關有361名人民警察因公犧牲，有6234名民警因公負傷，犧牲民警平均年齡43．5歲。2018年，全國公安機關有301名公安民警、141名警務輔助人員因公犧牲，1.2萬餘名公安民警和警務輔助人員英勇負傷。從近年來民警犧牲的原因來看，顯示猝死（過勞死）所佔比例最大，基本佔犧牲總數的一半。在冰冷的數字背後，是警察逝去的生命和破碎的家庭。按常理，作出如此巨大犧牲的隊伍，應當得到全社會的尊重。然而，當前暴力抗法、襲警事件時有發生，羣眾對公安工作的參與度不高，支持度不高，公安機關的公信力有所下降。

2.2基層民警行政執法面臨的困境

警察的行政執法行為處於特定的社會環境中，在一定的社會生活狀態下存在並發展，與社會環境保持着互動和平衡。警察的執法環境，是指警察的執法行為和社會環境之間相互聯繫、互相影響的互動平衡狀態，它制約並影響着執法行為的效果。警察行政執法水平以警務系統規範有序的制度設計和執法人員的能力為依託，還依賴於外部執法環境的配合和支持，與社會執法環境保持共生、平衡的互動關係。

在當前社會經濟轉型發展的大環境下，人們的生活方式不斷髮生着變化，居民的社會活動範圍擴大，人口區域流動性強，社會不同利益羣體不斷分化組合，呈現多元化共存的格局，由此也引發了很多的社會治安問題。社會成員的法制意識、人權意識整體上大大提高，公共安全事務事關公眾的切身權利和利益，受到越來越多的關注。對於基層民警在維護社會秩序穩定和公共安全時面臨的執法困境需要予以高度關注。

一是社會結構和管理模式的深刻變化。首先是改革開放以來，伴隨着工業化和城市化進程的持續推進，市場經濟的深入發展，越來越多的農業人口離開土地，進入城市和工廠，城市原有的絕對公有制經濟結構瓦解，從“單位人”成為“社會人”，社會公眾在政治經濟生活中有更多的選擇自由，涉及勞動,教育,經商,文化,遷徙等方方面面，給公共安全管理工作帶了極大的挑戰。公安機關由單純的管理轉變為管理和服務並重，由全面管理轉變為精細化管理。其次，傳統的城鄉二元户籍管理模式被逐步打破，個人身份由“市民”和“農民”轉化為“居民”。人員的流動性又到了進一步的提升，公安治安管理工作面臨着新的挑戰。警察在社會治理中的“權力本位”轉化為“責任本位”，根據履職需要對警察權力的配置，約束警察行政執法的邊界。

二是社會公共安全領域治理資源的稀缺。開展治理工作，需要有一個體系化的管理系統支持和保障。在市場經濟環境下，組織和個人可以看做經濟活動中的“理性人”，從個人或組織利益出發，在法律規範下追求利益的最大化。對於公共領域的服務，如公共安全方面，由於政府是主要提供主體，即供給方，社會公眾對治安管理和安全服務，參與積極性不強，存在有效供給不足的情況，形成管理活動中的外部負效應。公民越來越關注自身的利益訴求，當利益減損時會採取不同的方式予以抗爭。同時，我國公共安全領域的行業組織、自治組織、公益組織、羣眾團體等非政府組織整體發展程度不高，其內部管理水平不高，缺乏激勵機制，服務能力較差，難以發揮應有作用，有的甚至成了新的治理難點。社會治安管理工作基本維持着公安機關一家獨撐的局面。其他職能部門與公安機關缺乏暢通高效的溝通渠道和協作機制，牽扯了大量基層警力，基層警務工作和管理效能打了折扣。在此背景下，才能夠深刻理解基層民警執法的所面臨的現實困境。

當前，基層民警的所面臨的現實困境具體表現在政府和社會公眾對警察功能認知的偏差、執法活動中執法對象的不配合、警察執法專業能力上的不足。

2.2.1對警察功能認知的偏差

基層警察行政執法的現實困境，首先表現在對警察功能理念上存在認知偏差。就地方政府來言，長期以來，由於沒有在法治精神下準確定位警察的功能，依法行政意識薄弱，綜合治理能力不足，對公安機關的職責認識有偏差，遇到問題首先想到警察有法定的行政強制措施，將警察簡單當作維穩“工具”，讓公安機關過多地參加一些與自身職能無關的非警務活動，出現矛盾衝突就讓警察“衝鋒陷陣”，使一些深層次的社會矛盾進一步激化，警察執法不得不面臨自己所無法解決的困局。特別是面對利益主體日益多元的社會，部分地方政府治理水平有限，不善於也不願意通過溝通協調、充分平衡各方面利益的方式來推行政策和政令，往往是要求公安民警上陣，以“強力”壓制羣眾，從而將公安機關推向羣眾的對立面。 此外，民警的執法處於行政活動下游環節，被轉嫁了大量社會矛盾和治理難題。在一線執法環境日益嚴峻的趨勢下，很多執法部門都希望民警出現在執法現場，幫助他們開展執法活動，對不配合執法、抵制執法行為的人員採取強制措施。比如配合工商、衞生、城管等部門執法管理等。要走出警察執法面臨的一些深層次困境，必須從法治層面上釐定警察的執法功能，為警察執法“減負”，令其專注於法定的本職工作。

就居民而言，受到傳統觀念和個人認知的影響，居民生活過程中只要遇到了問題就習慣性找警察，不管是否是警察職能範圍內的事件，如環境執法領域的噪音擾民事件、國土執法領域的土地徵收糾紛、勞動執法領域的拖欠工資問題等等。這種情況下導致了無效出警的頻次不斷增加，佔用了警務資源，使得一些正常的警務事件不能得到快速有效的處理。同時，“有困難找警察”，找的主要就是基層民警，基層民警的責任和義務在羣眾心目中被過度放大，己超出警力資源和警察權限所能承載之重。

就輿論媒體而言，新聞媒體將個別執法瑕疵放大，有着強烈的製造輿情熱點的利益衝動，客觀上造成了警民關係緊張的社會輿論氛圍。比如，2015年在國家級媒體中央電視台《新聞1+1》節目中，某位著名主持人白某在報道造成4死5傷的“肅寧槍擊案”時，用“是什麼原因讓五十多歲的老漢端起了槍”的措辭向公眾提問。新聞媒體固然在報道中要秉承“新聞中立”的原則，筆者同樣認為該名主持人在未得到更為具體的案件事實素材前用中性詞語“死亡”來報道民警犧牲的情況是相對妥當的。但是該名主持人在公共媒體上的表述是在呼籲社會公眾關注犯罪嫌疑人的作案動機，同時面對被犯罪嫌疑人打死打傷的9名公民，其中包括2名被槍擊致死的警察，卻沒有追問犯罪嫌疑人對這9名公民以及其身後9個家庭造成的巨大傷害。以報道中立的視角來看，此次報道也是用了具有傾向性的話語。

2.2.2警察執法對象的不配合

基層警察執法的現實困境，其次表現在執法對象的不配合。警察執法對象，即開展警務執法活動的相對人。在行政執法活動中，可以將執法活動看成警察和公民互動的過程。基本上可以分為三種情況：一是警察執法行為規範，執法對象配合執法，不存在衝突； 二是如果執法對象很配合工作，而警察無故動粗，使用暴力。顯然是警察執法不當或警察違法；三是警察執法行為規範，但執法對象拒絕配合，這個時候警察面臨兩種選擇：一是放棄執法，這實際上是失職表現；二是繼續執法，如果執法對象繼續抗拒，那隻能是強制執法。警察規範執法涉及兩個方面，一方面警察執法要規範，讓社會公眾在面對執法時感受到公平公正和尊重，另一方面要提高公民的法律意識，不僅是維權意識，還有法律素養和義務觀念，提高執法的配合度。從另一個角度看，如果警察沒有在執法活動中做到規範執法，能否成為執法對象暴力抗法的理由。從理論到實踐層面，暴力抗法都沒有相應的依據。公民在面對警察執法時，首現是需要服從並配合執法活動。如果執法活動存在瑕疵或違法行政，公民可以向警察提出或向上級投訴，採取多種措施進行權利救濟。

執法對象的不配合，乃至暴力抗法的現象層出不窮。根本原因在於社會價值觀念的變化，利益主體多元化，使一些人漠視法律底線，一旦執法行為影響到其經濟利益，就誤以為自身的權益受到侵害，不惜採用暴力手段阻撓執法，直至觸犯刑法。頻頻見諸媒體報道的，民警“下跪式執法”、“奔跑式執法”，在警察接觸執法對象時，不得不保持適當距離，確保隨時攜帶的執法攝錄設備能夠拍攝到現場情況，避免媒體和部分圍觀人員的“斷章取義”。在需要對執法對象進行人身控制時，出於文明辦案的要求，進行執法行為時，多采取商量的態度，不能果斷採取措施，導致執法效率大大下降。

在現代信息社會，警察的各類執法活動被放大在社會公眾的視野之中，信息的高效便捷也深刻改變着警察和執法對象的行為模式。公安部在全國公安機關規範執法視頻演示培訓會上明確提出民眾拍攝若不影響執法，民警不得干涉。從拒絕羣眾的拍照攝像到要求民警習慣在“鏡頭”下執法。在攝像頭下，普通公民的正常生產生活行為也會產生一定的不適感，更何況對於需要嚴格按照法律法規行使公權力的警察。視頻影像相比單純的文字和語音具有天然的視覺衝擊力。以1992年美國黑人大暴亂為例，美國警方在拘捕假釋期間醉酒並超速駕駛的黑人羅德尼·金期間，因羅德尼·金依仗強壯的身體對抗四名警察的執法活動，警察使用高壓電警棍兩次也無法將其制服，並向警察猛撲過去，四名警察於是使用金屬警棍對其進行毆打，將其制服。但在附近的一名攝影師剛好拍下了警察對羅德尼·金進行毆打的81秒視頻畫面，在電視台播放時，媒體出於追逐新聞的刺激性和“市場價值”，將原始錄像中羅德尼•金拒捕時向其中一名叫鮑威爾的警官猛撲過來的那一段畫面刪減，成為68秒的最終剪輯版本。法庭在審理該案時看到的該案視頻資料與社會公眾通過媒體瞭解的情況差別巨大。在大量社會下層的黑人羣體得知陪審團裁決四名警察無罪的情況後，在洛杉磯發動暴亂，打砸搶燒，蔓延到美國多個城市。從法律視角分析本案中，從嫌疑人角度看，與羅德尼•金相對的，從其車上一同下來的兩名黑人朋友，自下車後聽從警方執法，沒有受到任何傷害。從警方的角度看，其中兩名警察因過度使用警力被判刑期兩年半。而對於當地社會來言，洛杉磯市的損失達到10億美元，50多人在這場暴亂中喪生、2300人受傷，約17000人被捕，整個社會為此付出巨大的代價。

基層警察在行政執法過程中最重要的一點在於摒棄情緒，充分甄別採信多方證詞。羣眾在警察執法時拍攝視頻也具有一定的積極作用：一是促進警察規範執法，在羣眾監督下，增加了民警執法壓力，從而會使民警更加有意識地規範自己的執法行為；二是拉近警民距離，通過視頻讓更多的人瞭解警察執法，從而和諧警民關係；三是見證公平正義，通過拍攝，讓羣眾看見最真實的執法活動，這也是一種法制宣傳教育；四是可以對民警權益進行保護，有時警察也會遇到暴力抗法，通過第三方拍攝視頻，更具有客觀的説服力。

2.2.3警察執法專業能力上的不足

基層警察執法的現實困境，還表現在警察執法專業能力上的不足。不同的執法權需要不同的專業化隊伍行使，但由於基層警察執法權限過於廣泛，警察執法在專業能力上越來越難以適應複雜的社會治理需要。基層民警的社會治理能力和水平與人民羣眾對於法治國家的心理期待程度之間的矛盾是警民衝突的重要原因之一。

目前基層民警的工作按大項可分為刑偵、治安、國保、禁毒、警衞、人口、反恐等。在基層民警隊伍的建設上卻並沒有十分完善的分類管理和訓練。日常警察缺乏執法應急實戰化訓練，在突發事件中很難準確、及時、合法、有效執法。比如前幾年有關警察開槍的話題不斷，反映出警察執法缺乏依法開槍的應急模擬演練，和社會公眾對警察何種情況下可以開槍等法律常識的無知。媒體廣泛關注的“雷洋案”中，雷洋在被採取強制措施的過程中，發生胃內容物吸入式窒息，如果民警如果掌握一定的急救知識，採用“海姆立克腹部衝擊法”採取急救措施，就避免悲劇發生。

公允地講，行政執法活動中民警素質和能力有較大差異，一方面存在執法不規範、戰術技能不熟練、警用裝備佩戴不到位等諸多問題。比如：有些民警執法中沒有嚴格遵守執法程序規範要求，導致與當事人發生衝突；有些民警在處置警情過程中，未使用執法記錄儀攝錄現場情況或攝錄內容不全，致使事後無法舉證，調查工作困難。另一方面存在處置警情中被圍攻阻撓、侮辱謾罵甚至暴力襲擊，事後也不乏通過對現場視頻“加工”處理，上傳網絡炒作，對執法人員惡意投訴的情況。

隨着社會的深刻變革，移動互聯網時代到來，新的社會經濟組織形式不斷湧現，很多犯罪分子或犯罪組織利用了公共治理資源漏洞從事非法甚至違法活動。如給羣眾造成大量損失的電信網絡詐騙違法犯罪和互聯網金融平台非法集資犯罪，因為被害人僅僅通過掃描二維碼圖片便可以在幾秒鐘之內將賬户資金轉移到詐騙人員的賬户，而民警辦案需要從聯繫被害人、製作詢問筆錄、由上級審批立案等法定程序開始案件流程。在民警履行法定程序的過程中，被詐騙的錢財已經在不同賬户間轉移或詐騙人員提取。這種不需物理接觸即可開展的詐騙活動，犯罪成本低，偵辦所需財政資源和人力成本太大，破案率非常低。相應的執法主體中，部分基層民警能力素質不夠全面，跟不上時代的發展，在管理和服務工作中感到無所適從，個人成就感進一步降低。由於自身目標定位與實際工作現狀形成強烈反差，民警在工作中出現了缺乏方向感，產生消極懈怠情緒。可見，提高基層警察執法專業能力，需要大力增強專業能力訓練，規範執法程序。

2.3 基層民警執法困境的原因分析

當前治安管理活動中面臨的行政執法困境是社會轉型階段必須要面對和解決的問題.我國的社會發展沿着歷史路徑循序漸進，遵循着社會發展規律，正處於並長期處於社會主義初級階段的基本國情。正處在轉變發展方式、優化經濟結構的攻關期，相應的制度建設不夠成熟，還需要不斷完善和發展。公安機關在行政執法中面臨着複雜多變的外部環境和自身警察隊伍建設的雙重挑戰，履行維護國家政治穩定和社會治安秩序的職責。基層民警開展執法活動，在諸多警情中，既有在民警自身權限範圍或公安系統內能夠徹底解決的事務性、技術性的警情，也大量存在需要多部門協同才能獲得最優執法效果的綜合性的警情，後一種警情的解決需要社會治安綜合治理的系統性工作，包括政府各職能部門和檢察院、法院等司法部門。

面對警察執法的現實困境，需要透過問題的表象，分析深層次的原因。

2.3.1警察執法權限的不夠清晰

基層警察執法的現實困境，首先源於警察執法權限的不夠清晰。“有困難找警察”曾是一句十分廣為人知的口號，但從法治的角度卻經不起推敲，反映出社會對警察權限認知的泛化。現代社會，政府都無法解決所有的社會難題，何況是政府的一個部門。而從法律規定看，立法賦予警察過於龐雜的權責。例如公安機關承擔着一般治安管理、户籍管理、刑事案件偵查等多項職能，而這些權限劃分並不明確，內部執法組織力量也沒有完全按照職權進行科學分類。這種組織思路，以及過於寬泛的職權配置，往往令警察不堪重負。比如户政方面的管理工作與民政部門對人口的管理有一定的重合。因此，破解警察執法困境的關鍵，是需要從立法上科學界定併合理劃分警察執法的權限，這是走向警察規範化、法治化執法的前提。

基層所隊的工作應該把公安基層基礎工作置於重心和優先地位，服務轄區羣眾和單位。粗略統計，實踐中，基層所隊處置少部分刑事案件，除去刑偵、食藥環偵、經偵、網安、法制的工作，其餘治安、國保、禁毒、人口、反恐、部分消防等工作任務，都需要完成，這些項目都面臨着上級對口警種部門的檢查考核。而受到業務考核等因素的影響，基層民警的工作重心被動偏離了公安基礎工作。

2.3.2 警察資源配置不合理和警力不足

警察執法的現實困境，也與警察資源配置不合理和警力不足相關。警力不足是公安機關的共性問題，但是相對來説基層所隊的警力不足又尤為突出，己成為當前制約民警行政執法活動和公安部門長遠發展的根本性問題。以筆者所在的太原市為例，據2017年人口抽樣調查，太原市年末全市常住人口437.97萬人 ，其中流動人口約104萬人，配置正式民警8000餘名和輔警近1000名。警民比約為1:600。其中基層所隊民警約佔全部民警的50-60%。一方面在編民警的數量與實際警力需求量的不相適應。隨着社會轉型期各種矛盾、糾紛高發，案事件數量的隨之增長，警察工作量逐步增加。然而警察的總量多年來未有較大突破，有限的警力經過市局、分局的層層分流，真正下沉到基層所隊的數量進一步縮減。同時，不同警種間部門本位主義現象嚴重。部分機關單位因臨時性、階段性、突擊性工作需要，常以工作需要為由，從基層借用警力，存在長期借用的情況。實際上基層所隊長期處於緊張的狀態，少一個民警，其負責的一項或幾項工作就要移交他人，警力明顯捉襟見肘。同時還有部分民警，在基層工作一段時間後，就千方百計尋找機會向黨政部門流動或者往工作輕鬆的機關調動。

在現有的警察隊伍中還存在年齡結構失衡的情況。由於基層所隊承擔的工作任務明顯高於公安局機關或其他政府部門，同時對於即將退休的、身體不佳的老民警大都採用照顧的政策，只能象徵性安排一些工作，一般不承擔具體的工作任務，不對目標任務提出考核，任務不能平均分配到人。加上近年來對於民警執法規範化的要求不斷提高，案件的程序性工作愈加複雜，考錄進入警隊的部分新民警成長期比較長，往往需要較長的時間才能掌握基本技巧和辦案流程，獨立辦案。公安隊伍平均年齡偏大，形成青黃不接的失衡結構。警力向基層傾斜的政策落實情況也不盡人意。當前，各警種提出夯實基層基礎工作，在實際操作過程中，對於社區民警配備數量尚無具體規定，其他警種提出下社區，大多采取掛空名的形式，或要求派出所相關民警兼顧某一方面的工作等等。

2.3.3警察執法後勤保障機制不足

基層警察執法的現實困境，還受到警察執法後勤保障機制不足的影響。近幾年來，由於財政方面的支持，警察的後勤保障情況有所改善，但是並不樂觀。作為國家社會治安管理機構，按照層級化分配原則，公安機關的經費一般由同級政府財政部門承擔，地方税收的水平決定了公安經費的保障水平。經濟較發達地區，基層公安機關的日常辦公經費能夠得到保障，經濟欠發達地區的基層所隊領導為了本單位辦公夠正常能運轉，解決部分交通費和辦案經費等費用，不得不想辦法找鄉鎮領導、上級部門或轄區單位解決困難。在這種模式主導下，很容易形成執法活動趨利化的傾向，把手中權力轉化為利益。

由於受財力的影響，基層民警只能按照警務活動的需要配備基本裝備，一些實用的、高精尖的新型裝備基本沒有，導致機動能力差、作戰反應不夠靈活。公眾可以直觀感受的就是警車方面，在部分警情處置中，存在因警車老化、保養管理不善致使民警存在陷入危險境地的情況，甚至出現警車追不上嫌疑人車輛的情況。以筆者所在的警務站為例，該機構是本人所在的業務大隊下高校中隊的派出機構，距離市區偏遠，轄區常住人口4萬餘人，工作六年以來，借用管轄單位保衞部門的辦公室開展警務工作，一直沒有連接公安專用網線，只能依靠無線網卡接受無線信號進行工作，穩定性差，基本的硬件設施的不到保障；沒有符合公安部要求的辦案場所，無法全程攝錄案件處置情況，給工作造成很大不便。

2.3.4警察的內部激勵機制不足

基層民警執法的現實困境，還與警察的內部激勵機制不完善有關。從職業上看，警察執法面臨着繁重的治安管理任務，是和平時期犧牲率極高的職業，但其職業保障與風險明顯不成比例。無論是在人身安全保障還是工資福利待遇上，現有的法規制度都沒有在警察內部確立足夠的激勵機制。警察，作為一份特殊的工作，是一支紀律部隊，公眾不瞭解的是，基層民警基本上需要保持24小時手機開機，以確保隨時接聽上級指令、開展警務工作。而在同級別政府公務員羣體中，公安部門的內部晉升道路極為狹窄，領導職位少，競爭激烈。同時，民警在執法過程中還需要面對不實投訴、惡意投訴，無論是物理層面上的暴力襲警，還是惡意和不實投訴、不實報道等，民警都承擔着較大的心理壓力。當惡意和不實投訴發生時，上級領導第一時間的反映大多是息事寧人，主觀認為是民警執法不當造成的。公安部門督察、法制、政工都會介入，不斷問詢、答覆，浪費了大量的人力物力，嚴重挫傷了民警的執法積極性。

此外，在業務考核方面，2015年國中央政法委明確要求：中央政法各單位和各地政法機關今年對各類執法司法考核指標進行全面清理，堅決取消刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等不合理的考核項目。但實踐中各地公安機關把“指標”改成“目標”，還是需要完成的工作任務，對基層所隊和民警換一種形式進行考核，考察考核也越來越多，同時考核標準和考核指標也在不斷變化，影響了基層民警的工作的有序性和連續性。考核評價機制中，打擊、破案仍然是作為評判基層公安機關工作的重要標準之一。考核的結果，直接與職務晉升、立功受獎等事關基層民警的切身利益之間掛鈎，迫使民警的工作必須圍繞考核的指揮棒轉，投入大量的精力去完成打擊、破案等考核任務。

總之，破除基層警察執法困境，離不開完善的警察權益保障，需要從國家層面頂層設計，建立警察執法激勵機制和基層所隊考核標準，建立統一科學的警察工資福利制度。