監獄警察可能面對的法律風險及規避措施

監獄警察可能面對的法律風險及規避措施

〔摘要〕在中國特色社會主義法治建設浪潮和世界經濟文化交流頻繁的大背景下，我國的信息化、法治化高速發展，監獄警察的職業危機感、執法風險意識空前強化。從當前實際工作來看，加強制度建設、強化監獄警察職業技能培訓，明晰執法職責，加快監管硬件設施及前沿信息化建設步伐，完善監獄執法運行機制則成為規避法律風險的根本保障。監獄系統有必要通過完善制度，用法治的思維來規避監獄警察所面臨的法律風險。

〔關鍵詞〕監獄警察法律風險規避

監獄是國家刑罰執行機關，擔負着懲罰改造罪犯、預防犯罪、維護社會穩定、保障人民羣眾生命財產安全的職能。近年來，隨着我國國際地位的不斷提升、世界經濟文化交流頻繁，加之國民素質的不斷提高，監獄作為國家行政機關和專政力量，日益受到國內外的廣泛關注。監獄面臨着政治、法律、道德等各方面的風險。監獄警察，面臨着特殊職業的挑戰和考驗，其職業要求及社會責任在社會期望中被放大，與之同時被放大的還有監獄警察的職業風險。因而，探索監獄警察所面臨的法律風險，找出風險點，並行之有效辦法去防範化解，維護監獄的安全穩定，是當前擺在監獄警察面前的一個緊迫任務。

一、當前監獄警察面臨的主要法律風險

監獄警察作為一種職業，原本應與普通職業一樣，是作為一個普通勞動者能夠穩定從事並賴以生存的工作。但監獄警察所面臨的是罪犯，從事的是監獄管理、執行刑罰、對罪犯教育改造的工作，這就決定了其職業與一般職業的區別。隨着我國改革開放的不斷深入，社會與科技得到長足的發展，我國的經濟結構正發生着巨大變革。與此同時，罪犯犯罪形式和犯罪結構也正朝着多樣化、多極化的方向發展，一些新型犯罪類型、犯罪手段開始顯現。監獄押犯結構不斷惡化，獄情形勢日益嚴峻，監獄警察對罪犯教育管理的壓力與日俱增，既要加強罪犯監管改造工作，又要時刻防範罪犯的自傷、自殘、自殺、脱逃、行兇、哄監鬧事、暴力襲警、惡意維權等違法違紀、甚至重新犯罪行為。複雜多極的國際國內形勢與國家綜合治理任務對監獄這一行政機關的執法工作提出了更高的標準和更嚴的要求，無論是理性的還是非理性的，其標準、期許、實效都前所未有。監獄為加強自身建設，不斷提升執法水平，近年來採取了一些包括改擴建、信息化建設、定向招警、培養公職律師等一系列手段，監獄警察隊伍不斷壯大，素質不斷提高，但與時代的要求還有差距。種種局面的存在，進一步加劇了監獄警察法律風險。從當前的局勢來看，監獄警察的法律風險主要表現為：刑事責任風險、國家賠償追償風險、行政責任風險，三類風險中又以行政責任風險為最。

（一） 刑事責任風險

監獄警察作為國家公職人員，面臨的刑事責任風險是指監獄警察觸犯刑法受到法律制裁所必須面對的風險。其中既包括普通人的故意犯罪、過失犯罪，也包括國家公職人員特定主體的職務犯罪、瀆職犯罪等。關乎監獄警察常見刑事處罰罪名主要有五類，一類是諸如濫用職權罪，故意泄露國家祕密罪，私放在押人員罪，幫助犯罪分子逃避處罰罪等濫用職權型犯罪；二類是諸如玩忽職守罪，過失泄露國家祕密罪，失職致使在押人員脱逃罪，國家機關工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪等玩忽職守型犯罪；三類是諸如徇私枉法罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪等徇私舞弊型犯罪；四類是貪污罪、受賄罪、行賄罪、斡旋受賄罪等貪污賄賂型犯罪；五類是其他類型犯罪。

監獄警察刑事執法風險來有的自於因執法不當對罪犯、對他人權利造成了重大損害，有的來自於因個人工作失誤給社會、給國家造成重大損失或在社會中造成了較大影響，有的來自於個人人身修養不夠、黨性不高以致鋌而走險、以身試法等等。“十八大”之後，基於社會治理的需要，國家對貪污賄賂等職務犯罪打擊力度空前。作為一個高風險的職業羣體，監獄警察需要切實加強自身修養，築牢刑法紅線，絕不碰觸。

（二） 國家賠償追償風險

監獄警察面臨的國家賠償追償風險主要是指是指監獄警察在履職過程中因其自身不當的職務行為對罪犯、其他自然人、法人的權利或財產造成損失，面臨受害人對單位提起國家賠償後，單位對責任民警進一步追償的風險。一般來講，監獄警察正常履行職務，如果在履職過程中給他人、國家造成損失，其行為屬於職務行為的，後果由國家承擔。但這裏要注意的是一定要是合法合理職務行為個人才免責，如果其行為超出了職務行為本身的範疇，則可能就不構成職務行為，其後果就需要自己承擔。即便是職務行為，但違反了業務規則或者明顯超過普羅大眾公認的必要限度，給受害者造成損失，其當事民警則有可能在單位國家賠償後被追償的可能，一般承擔了國家賠償追償風險往往還要承擔刑事責任風險及行政責任風險。可見，監獄警察和公務員身份並非免死鐵券，只有純正的、合法合理的職務行為才受國家保護，監獄警察在執法過程中一定要注意克己奉公、廉潔自律、不忘初心，方得始終。

（三） 行政責任風險

監獄警察是一個特種職業，行政責任風險是其面臨的最大風險。總體來講是指監獄警察在工作中因違反相關紀律規定或出現工作失誤受到行政處理的風險。目前，約束監獄警察行為規範的除了《公務員法》、《人民警察法》、《監獄法》、《公職人員政務處分法》等法律外，還有諸多的條例、法規、規章。而監獄民警可能受到的行政責任及處理有通報批評、待崗學習、警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。對監獄警察來講，看似環環緊箍咒、枷鎖滿天飛，實則是法治和社會進步的必然。建設誠信政府、法治政府、服務政府、廉潔政府、效能政府、責任政府，是建設社會主義現代化強國的必經之路，作為政府本身，要切實做到法無授權不可為，作為普通民眾，法無禁止皆可為。因此，作為國家行政機關及公務人員，更要嚴格約束自己，用好黨內法規、行政制度促進社會建設，監獄警察更要牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，為建設社會主義法治國家添磚加瓦而不添亂。

二、監獄警察法律風險產生的原因

（一）監獄警察的職業特性決定了其風險的特定性

監獄是國家的刑法執行機關，是國家的暴力機器。法律賦予監獄警察執行刑罰、改造罪犯的權利。這種管理者權利是法定的，法律決定了監獄警察在身份上與罪犯分子是管理者與被管理者，執行者與被執行者的關係。作為被專政對象的罪犯，為逃避處罰會想盡各種辦法與監獄警察作鬥爭。兩種截然不同的社會角色註定產生尖鋭的對立，監獄警察永遠處在這一對不可調和的矛盾之中，風險在所難免。

（二）體制不健全是監獄警察法律風險的一把枷鎖

1、現行法律、法規對監獄機關及其民警的權利保護與對罪犯的權利保護不對等。與公安民警相比，監獄民警在制度上、法律上缺乏充分的國家保障。監獄法規定，監獄不但要對罪犯進行懲罰，還要對罪犯改造，進行思想教育、文化教育、技術教育。但對罪犯如何懲罰、如何教育、如何考評等卻沒有統一標準，監獄民警無法可依。我們知道，從法理上來講，法律是用來治理社會和維護統治的，它總是要順應時代發展和反映民眾一般的社會道德規範的，這和馬克思主義中，經濟基礎決定上層建築的理論差不多。因此，在法律界一直有一種説法叫做：“法律一旦制定，就宣告落後了”，馬克思主義學説叫做“用發展的眼光看問題”。而在立法上，我們的法律卻不能像民眾的生活方式、道德規範一樣隨時地在發生變化，雖然每年都有各種位階的法律、法規、規章、法的解釋等為法律打上補丁，但也難掩法律落後於社會發展這一特定的社會事實。現行監獄法制定於1994年，2012年小幅修訂。面對當前我國更加開放、包容、繁榮、富強的國情來講，顯然已經與時代發展有不少差距了。在監獄司法實務中，監獄民警責任大、壓力大、工作強度大，一旦出現監管事件，無論是體制缺陷還是監管缺位，首先問責的就是監獄民警。由於缺乏上位法的規範指引，各監獄管理部門在實踐中為強化監獄管理，便各行其道，制定出諸多的管理規定。加之各部門之間缺乏有效的溝通和協調，導致各項規定出現相互衝突甚至違反上位法的現象，執行困難。各項制度、規定對監獄民警全方位、無死角的規定與考核，尤其是對一線值班民警和包組民警缺乏制度上的合法保護，相反對罪犯權利卻過分強調、過分保護。罪犯一旦出現自殺、自傷、自殘等非理性行為，面對罪犯及其家屬的惡意維權，基於社會輿論壓力，為了息事寧人，部分單位不得不非理性使用兜底條款，將民警“一網打盡”，當事民警含冤受罰卻無處訴説。罪犯走極端、民警來買單，其後果是罪犯慾望愈來愈高、要求愈來愈多、改造上講價錢、惡意維權、頂撞民警。這樣一來，原本處於被專政對象的罪犯愈加囂張跋扈，處於管理者身份的監獄警察卻淪為監獄體制下的弱勢羣體。讓執法者無法可執而又不得不執的現象，對監獄警察而言，實在是“難為無米之炊”。

2、監獄機構設置有待優化，直接從事一線罪犯管理的警力尚待加強。懲罰和改造罪犯是監獄首要任務。一方面，監獄應該回歸本心，懲罰犯罪分子，實現法的一般預防和特殊預防作用，直接或間接實現國家的社會治理功能。另一方面，監獄還應當改造罪犯，將罪犯改造成守法的人，這是我們國家社會主義制度的必然要求，體現人人為人，人為人人的社會大同理想。監獄的工作重心都應當圍繞“懲罰”、“改造”四字方針進行，其警力和人才配置都應該向直接從事一線監管改造的崗位傾斜，但在實際運行中部分單位落實卻不夠理想，或明或暗搞變通，監獄機構設置不科學，呈現倒金字塔形，頭重腳輕，指揮的人多，做事的人少，監獄的人力資源優勢發揮不夠全面和徹底，基層警力不足、民警壓力過大，客觀上給監管埋下了隱患。

3、有待理順的工作機制加重了民警執法負擔。在監獄工作中，我們往往會發現各部門要求報送的表格、總結、方案繁多，但許多報表內容大同小異，缺乏有效整合的現象。一些工作要求在經過各級監獄管理機關後，被層層加碼。各項檢查、督查大多僅側重於文字資料是否完善，疏於對監獄工作核心內容罪犯教育管理質量的考評，處於基層一線的民警成天被各類繁多的報表、記錄等文字工作所累。監獄機關各部門之間缺乏有效工作協調，直接降低了民警工作效率。作為刑法執行機關，基於刑事司法的嚴謹性，我們在日常執法工作中自然要注重執法工作的嚴禁、科學性，但也要像公文寫作一樣，敢於刪繁就簡，去粗取精，在保證完成工作任務的情況下，儘可能地減輕基層民警負擔，將民警這一塊好鋼直接用在教育改造罪犯的這把刀刃上。

（三）執法環境與國家、社會對監獄工作的高要求不匹配，為監獄警察法律風險埋下了隱患

1、監獄技防力量投入不足，監管硬件設施、設備落後。向科技要警力是歷史發展的必然。一方面，隨着我國人口結構的變化，老齡化社會正在加速，人口紅利正逐漸喪失，用人成本的增加迫使革新科學技術，用科學解決人力的短缺；另一方面，社會發展的加速和國內外文化交流、融合，使得民眾對政府執法效率和執法水平提出了更高的期許、挑戰、要求。但由於諸多歷史原因，部分監獄監管設施投入依然不足，技防落後，執法環境惡劣。近年來，雖然部分監獄經過改擴建，監管設施、設備得到改善，但要麼苦於經費、要麼苦於技術，或多或少還存在硬件設施落後狀況，遠遠落後於時代前沿技術，監獄人防依然佔據着監管的核心地位。

2、警力配備不足，民警長期超時、超體力勞動。監獄基層一線民警長期工作在超負荷的狀態下，違揹人的生理規律，超時、超體力勞動。極限負荷使民警體力嚴重透支，帶來的不僅僅是監管隱患，更多的還有民警身體的傷害。

3、長期封閉、缺乏與社會交流。由於外界缺乏對監獄工作的瞭解，一旦有什麼風吹草動就會引起社會的強烈反響，把極少數民警個人的行為當成整個監獄的行為，把部分監獄的瑕疵當成整個監獄系統的瑕疵，監獄改造人光明的一面完全被瑕疵遮蓋，缺乏支持與理解。

4、監獄醫院醫療設備不足，設施落後，醫療專業技術人員缺乏，民警職業防護欠缺。由於監獄工作枯燥、乏味的特殊環境，加之監獄民警待遇與社會醫療機構及企業還有較大差距，在工作機制上又缺乏有效激勵措施，導致監獄在引進優秀醫務人員時出現困難，常常出現零報考的窘境，監獄醫院呈現大病看不了，小病不願看的現象。伴隨而來的是與日俱增的罪犯外診就醫。認真梳理我們不難發現，許多脱逃、傷人、自殺等惡性罪犯監管事件無不與罪犯脱離監管場所，外診就醫有關。同時，監獄對直接從事罪犯教育管理的一線民警缺乏有效的職業防護措施，尤其是醫務民警及直接管理病殘罪犯、精神病犯的民警，有被傳染感病及受到人身傷害的可能。

（四）業務素質有待進一步提高是監獄警察面臨的一個新課題。

總體來講，隨着每年新招錄監獄警察血液的流入，監獄系統逐步引進了一批優秀人才，監獄警察隊伍總體素質有所提高，能基本適應新形勢下更加規範、更加嚴格的監獄工作要求，但差距依然存在，主要是監獄警察的後續教育與執法能力培養脱節，日常培訓課時過少，培訓科目單一，重複課程多，實用技能培訓欠缺，導致很多時候培訓大多流於形式。因一線警力配備的不足，監獄警察工作負荷較重，“職業倦怠”問題突出，時間一久，易導致民警風險意思下降，警惕性降低，履職中存在精力不集中的情況，面對突發事件失職瀆職的可能性增大。

三、有效化解監獄警察法律風險的對策措施

（一）加快監獄硬件設施的換代升級，改善執法環境，將隱患杜絕在門外

監獄硬件設施的好壞是衡量一個監獄綜合力量的重要標準，其科技含量直接決定其監管能力。監獄應當迅速完成硬件設施的換代升級，加快前沿安防信息系統建設，優化辦公系統，簡化辦公程序，用科技武裝監獄，提升監管設施的科技含量，改善監獄民警工作環境，將長期奮鬥在基層一線的監管民警從繁雜的機械事務中解放出來，改變值班模式，減輕民警監管壓力，進而減少工作風險。

（二）完善體制機制、以法治的思維治監

將監獄工作推上法治軌道是未來監獄工作繼續努力的方向，細化各項管理制度，明晰考核標準，讓民警有法可依、有法可執，確保權利在制度的軌道上運行。將規避責任與加強監管、杜絕隱患結合起來，二者不可偏廢其一。加快監獄管理標準化建設工作，對民警日常執法行為明確執法條件和程序，做到制度化、法律化、程序化，並且突出可操作性。積極與檢察機關溝通，加強監獄執法保障體系建設，有針對性地對那些頑固犯、累犯、危險犯、老年犯，尤其是那些多次違規、屢教不改、頂撞民警的罪犯制定切實可行、震懾效果好的約束手段、懲戒、處罰措施。對於罪犯的正常死亡、自傷、自殘、自殺、脱逃、打架鬥毆、暴力襲警等行為的法律責任界定出台相應的法律法規，明確民警職責，區分權責，避免因制度不明晰給民警帶來執法上的風險。

（三）強化執法監督，堅決杜絕違法、違規行為

加強警務督察，強化執法監督，不僅是監獄管理機關對監獄民警嚴格執法、認真履職的監督，也是對監獄民警的保護及罪犯合法權益的保障。對那些頂風違法、違紀，觸碰紅線的行為絕不姑息,努力營造一個健康的監獄環境。進一步規範事權、財權、人權、物權等各項權力，加強對重點環節和部位的監督。實行敏感部門、崗位人員定期輪崗，保障執法工作和管理工作的健康發展。對民警不規範執法行為及時通報，及時處理，防微杜漸。把業務運行中的偏差和違紀苗頭及時消滅在萌芽狀態中，做到“關口前移”，防止民警違紀違法問題的發生。

（四）加強業務技能培訓，增強民警風險意識

監獄系統有必要定期對監獄警察進行警體技能培訓，尤其是實用格鬥防身技能，槍支使用技能，警械具使用等技能，必要時對民警進行駕駛技能、專項業務技能進行培訓，增強民警執法能力和自我保護能力，提高工作效率。強化社會主義法治理念教育，使民警能自覺遵守法律，維護法律權威，堅持公正執法、執法為民，嚴格依法辦事。積極為民警自學創造條件，出台激勵措施鼓勵民警根據自己的知識結構和工作需要，結合實踐經驗，提升學歷。鼓勵青年民警創新，將所學知識用於解決工作中出現的實際問題，對有創新成果的民警給予有激發其創新動力的獎勵。

（五）將從優待警落到實處，提高監獄民警工作積極性、主動性，提升其職業榮譽感、社會認同感

從優待警不應是一紙文件、更不是一個口號，而應是落到實處的黨關懷、體恤民警的慧警實政。與其他公務員相比，同等待遇不叫從優；警察有的待遇別人沒有，別人有的待遇警察沒有，也不叫從優；別人有的待遇警察有，警察有的待遇別人沒有才叫真正的從優。這種待遇不僅僅是經濟上的待遇，還應包括政治、榮譽、醫療、休息休假、社交、出行等廣義待遇。監獄通過爭取編制，提升監管設施科技含量，緩解一線民警超負荷工作的狀況是從優待警；定期對全體民警進行體檢，增加體檢項目，確保民警有一個健康的體魄是從優待警；嚴格落實休息休假制度，緩解民警的心理緊張狀態，是從優待警；積極與其他國家機關、社會團體開展各項社會活動，拓寬監獄民警交際圈，提高監獄警察的職業認同感，是從優待警；儘快建立一套適合監獄警察職業特點，優於其他公務員的職務晉升系統，提高監獄警察待遇，也是從優待警。