黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政的新理念新思想新戰略，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想，為中國全面深化改革和社會治理創新指明瞭方向。2018年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》提出，“在新的歷史起點上深化黨和國家機構改革，必須適應新時代中國特色社會主義發展要求， 堅持穩中求進工作總基調，堅持正確改革方向，堅持以人民為中心，堅持全面依法治國， 以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為着力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系”，並明確提出“組建應急管理部”。應急管理部的正式組建，意味着中國應急管理體制重大變革的開始，是實現國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措， 是社會治理創新的一項重要內容。現有的應急管理體制究竟面臨着中國經濟社會發展帶來的哪些挑戰，到了非改革不可的地步？理解和認識中央關於應急管理體制的這一重大改革舉措，需從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度出發，本文試着在社會治理創新的視野下，探討如何進一步推進中國應急管理體制改革，並對其改革的路徑和重點提出建議。
一、中國經濟社會發展對中國現有應急管理體制的挑戰
早在民國時期，我國民政部門就有救災等職責，主要給災民提供相應幫助，這是我國現代應急管理體制的早期探索。新中國成立以來，為防範、應對、處置來自自然界和生產領域的各類安全風險，我國各專業部門陸續承擔相應的防災和救災等職能，如民政部的救災職能、國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火、國家地震局的震災救援等，併成立國家防汛抗旱總指揮部
（1950年6月），這時候我國突發事件的應急管理體制具有部門性和行業性的特點，相對單一和分散，但總體運行有效。改革開放以來， 隨着我國經濟社會的快速發展，為適應我國防災減災和應急管理工作的需要，我國又陸續成立了公安部消防局（ 1982年6月）、國家減災委員會（1989年4月成立中國國際減災十年委員會， 2000年更名為中國國際減災委員會，2005年更名為國家減災委員會）、國家煤礦安全監察局（1999年）、國務院抗震救災指揮部（2000年）、民政部國家減災中心（2002 年4月成立， 2003年5月正式運轉， 2009 年2 月加掛“民政部衞星減災應用中心”牌子）、國務院應急辦（ 2005 年）、國家安全生產監督管理總局（前身國家安全生產監督管理局2001年成立，2003年調整為國務院直屬機構，2005年調整為國家安全生產監督管理總局）、國家森林防火指揮部（ 2006年）等，這些機構的成立和有效運轉為我國有效應對各類安全風險、自然災害和事故災難提供了重要的組織保證，進一步提升了我國突發事件的應急管理、救援的能力和水平。
但是我們必須看到，現有的應急管理體制具有各自的慣性特徵，存在政出多門、職責交叉、協調難度大、信息傳遞不暢等不足，越來越不適應我國快速發展的經濟社會需要和突發事件日益複合化系統化的新特點。特別是隨着城市化進程的快速推進和現代科學技術的廣泛應用，我國事實上已經進入了一個快速流動和高度風險的社會，自然災害和災難事故等呈現多發高發態勢。2003年上半 年我國部分地區“ 非典疫情” 爆發、2008年“5·12”四川汶川大地震、2015年“8·12”天津港大爆炸事故、2015年“12·20”廣東省深圳市光明新區渣土消納場滑坡事故等，都對 “分散化、碎片式、反應式”的應急管理體制提出了越來越多的挑戰。
第一，應急管理職責、力量、資源過於分散，存在政出多門的問題，降低了應急管理的效率。當前，我國突發事件主要分為四種類型：自然災害、事故災難、公共衞生和社會安全，涉及應急管理的政府主管部門近20個，加上一些應急管理的常設協調機構或臨時指揮機構，不同部門和機構的級別還不一樣，應急管理相關牽頭機構負責人從國務院總理、副總理、國務委員、部長、副部長
（副祕書長）到司局長都有，導致應急管理的職責、力量、資源過於分散，在實際工作中確實存在着政出多門、多頭指揮、重複行動等問題，這導致當一件突發事件發生時，往往多方齊動甚至多方“亂”動，看似各方都在積極行動，實際上由於缺乏有效的統籌協調，有時難免導致“各吹各的哨，各走各的道”，甚至相互干擾和牽制，不僅應急管理的合力難以形成，而且會降低應急管理的效率， 與社會期待存在一定的差距。
第二，應急管理涉及部門多，管理職責交叉與空白並存，協調難度大，增加了政府運行成本。由於參與應急管理的部門過多，看起來似乎應急管理力量強大，但由於原有應急管理體制缺乏頂層設計，不同的應急管理部門成立的時間不一，應急管理的職責劃分不夠科學，不同部門或機構的管理職責既存在着職責交叉的現象，如幾個部門同時參與某一突發事件的應急管理；同時又存在着職責不清的問題，如一些安全風險的排查、預防、監測、分析無人負責，時常坐任潛在的安全風險轉化為現實威脅。加上各部門機構由於牽頭負責人的行政級別存在着明顯差別，實際上的協調力度極為有限，力量相對薄弱，往往被迫不斷地向上請示，層層審批，逐一協調，最終結果常常導致應急處置最佳時機的錯過，進而造成更多的生命財產損失甚至引發次生災害，既影響了應急管理的科學性，又增加了政府運行的成本。
第三，涉及安全風險的信息收集、交流與傳遞渠道不通暢，對應急管理科學決策支持不足。由於應急管理涉及部門眾多，管理職責交叉與空白現象共存，又客觀上造成對安全風險的監測、信息收集各自為政，專業術語、名稱、標準都不統一，各部門及上下級的信息交流與傳遞渠道不夠通暢，部門“信息孤島”現象較為突出。信息失真、信息片面、信息衝突、信息缺失等情況時有發生， 造成各部門掌握的信息都不全面，甚至不夠 準確，對外發聲時往往表態模糊，迴避提問， 信息相互矛盾，進而影響政府公信力及社會對政府治理能力的評價，這種狀況導致既難以對上級領導機關的科學準確決策提供有力的信息支撐，又難以向外界及時傳遞全面準確清晰的事件信息。全面改革勢在必行。
二、中國應急管理體制改革的三大變化
《深化黨和國家機構改革方案》對應急管理部的主要職責有多條明確表述，並最後強調：“應急管理部要處理好防災和救災的關係，明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協調配合機制。中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部管理。不再保留國家安全生產監督管理總局。”認真學習和仔細分析方案中關於應急管理部職責的相關表述，我們可以清晰地看到此次應急管理體制改革的三大變化。
第一，強調整體性，增強協同性。“整體性”是社會治理的一個重要特色，它強調事物有機聯繫與相互作用。“整體性治理的關鍵理論內核在於破解主體單一、組織結構分割、功能重疊與服務真空等碎片化問題，注重多元主體的參與、機構邊界的調整、職能權責的整合、運行機制的再造優化、無縫隙服務的優質高效、公民多元需求的充分滿足等” 。此次國家應急管理體制改革，主要解決的是“組織結構過於分散、功能重疊和服務真空”等問題，它強調應急管理部的首要職責就是“組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各部門各地區應對突發事件，推動應急預案體系建設和預案演練”。也就是説，未來應急管理部必須站在國家總體安全的高度上，超越原有部門的侷限性，統籌規劃編制國家應急總體預案，推動我國應急管理能力的總體提升。
第二，突出統一性，提升權威性。“統一性”是組織設計的一個重要原則，它強調在應急管理工作中必須實行統一領導，每個下屬應當而且只能有一個上級主管部門，旨在消除多頭領導、政出多門等現象。應急管理部的成立，把以前分散在10多個部門的應急管理職責歸於一部，就是強調今後應急管理工作有且只有一個上級主管部門：應急管理部。方案指出，應急管理部的職責要“建立災情報告系統統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲備並在救災時統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作”。也就是説，今後關於災情的信息必須通過災情報告系統統一報送應急管理部，由應急管理部統一對外發布災情，由應急管理部統籌應急力量建設和物資儲備並在救災時統一調度，統一組織災害救助體系建設，專職指導安全生產類和自然災害類的應急救援，是國家應對特別重大災害的指揮部，改變以往力量多頭建設，物資多頭儲備、多頭調度、多頭指揮等問題，減少浪費和重複，提升應急管理的權威性、科學性和效率。
第三，防治、準備、管理與救援並重。突發事件應急管理主要包括預防、準備、響應和恢復四個階段，強調“預防為主，常備不懈”的應急理念。此次國家應急管理體制改革，突出強調了應急管理各個階段職能的整合，把防治、管理和救援都整合成一個整體，體現了防治、準備、管理、救援“四位一體”的應急管理思想。方案提出，應急管理部要“指導火災、水旱災害、地質災害等防治，……要處理好防災和救災的關係”，充分體現了我國應急管理以“預防為主”的理念；方案還提出，應急管理部要“負責安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理等”，強調對生產領域安全的監督管理；“公安消防部隊、武警森林部隊轉制後， 與安全生產等應急救援隊伍一併作為綜合性常備應急骨幹力量，由應急管理部管理，實行專門管理和政策保障，採取符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法，提高職業榮譽感，保持有生力量和戰鬥力”，體現了“常備不懈、重在救援”的理念，國家必須擁有一支遍佈全國各地、能夠快速調度、綜合性強的職業常備救援隊伍，確保強有力的應急救援能力，當突發事件一旦發生時，應急救援力量“召之即來，來之能戰，戰之能勝”。
三、社會治理創新視野下應急管理體制改革的路徑與重點
此次應急管理部的成立整合了13個部門的應急管理職責，是一次力度十分大的改革舉措，是國家全面深化改革的一項具體措施， 是我國應急管理體制的一次重大變革，對中國未來的應急管理戰略規劃與能力提升有着非同尋常的意義和價值。同時，我們也要看到，應急管理部的成立僅僅是我國應急管理體制、資源、力量整合的第一步，下一步還有一系列涉及應急管理的重點工作需要推進和研究。方案指出，應急管理部要“明確與相關部門和地方各自職責分工，建立協調配合機制”。《國務院關於落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》（國發[2018]9號文件）指出，應急管理部要牽頭“堅持不懈抓好安全生產，提高防災減災救災能力”“健全應急管理機制”等。從國家治理體系和治理能力現代化的高度出發，按照中央“推進黨和國家機構職能優化協同高效、改革機構設置、優化職能配置、提高效率效能、構建系統完備、科學規範、運行高效的職能體系” 的要求，用社會治理創新的思維來審視當前的應急管理體制改革，筆者認為，應急管理體制改革還有一系列重點工作需要着力推進。
一是進一步理順應急管理體制。13個部門的應急管理職責整合進應急管理部，涉及到應急管理體制的重大調整，這是當前應急管理部已經做或者正在做的工作，裏面可能涉及相關機構的整合、調整、優化、強化、調適、創新等，無疑是當前應急管理體制改革最迫切的一項任務。特別是在前瞻性地研究我國應急管理事業發展的要求下，同時把握好現有機構與新建機構的關係，實現應急管理部門和相關機構的增能賦能優能提能。
二是進一步拓展應急管理的職責任務。應急管理部到底應該有什麼具體職責任務，目前的機構改革方案披露的信息還相對有限。筆者認為，國家應急管理部除整合優化現有各項應急管理職責外，還應重點抓國家應急法律法規的修訂完善，應急管理事業戰略規劃與佈局的編制設計，全國海陸空各類安全風險的監測、分析、預警與化解（包括衞星技術、物聯網技術、大數據技術、智慧城市技術等的廣泛應用），應急管理體制的完善和應急能力的全面提升，應急救援技術的研發與應急產業的培育等，逐步實現工作重心從應急響應和恢復向預防和準備的轉變。
三是進一步優化應急管理部門的行政管理和服務職能。新的應急管理部保留了大量的行政管理與服務職能，相關災害和防治、安全生產的監督管理，相關法律法規和政策體系的修訂完善，相關行政管理與服務職責的梳理、劃分、落實與監督，上級對下級的指導、監督與考核評價，媒體和社會的監督評價等，都應該在應急管理部決策的範疇之內，強化應急管理機構與企業、媒體、社會的互動，打造科學高效透明的應急管理體系。
四是進一步推進應急物資的統一管理。針對當前應急物資多頭儲存、多頭調度等問題，下一步應重點推進應急物資的統一管理，包括應急物資的統一命名與編碼，應急物資儲存的規劃管理，應急物資的分類儲存管理辦法，應急物資的信息化在線管理與即時檢索，應急物資的調用、更新與結算辦法，應急物資社會化儲存的合作與監管等。應急救援隊伍與專業應急救援隊伍，其中涉及現有各類應急救援隊伍的整合、規劃與建設，包括哪些應急救援隊伍應該由政府出資建設，哪些應急救援隊伍應該由相關企業出資建設，哪些應急救援隊伍應該市場化運作並加以政府扶持，哪些應急救援隊伍可以自發成長等，構建政府、企業、社會共同協同的應急救援力量。
五是進一步加強應急救援隊伍的整合與規劃建設。從全國而言，面對中國的自然災害與事故災難發生的概率、頻率與分佈，需要建立基層社區（村）、街道鄉鎮、區市縣、省（自治區、直轄市）和國家五個層級的綜合應急救援隊伍與專業應急救援隊伍，其中涉及現有各類應急救援隊伍的整合、規劃與建設，包括哪些應急救援隊伍應該由政府出資建設，哪些應急救援隊伍應該由相關企業出資建設，哪些應急救援隊伍應該市場化運作並加以政府扶持，哪些應急救援隊伍可以自發成長等，構建政府、企業、社會共同協同的應急救援力量。
六是進一步鼓勵應急技術裝備的研究開發。要針對當前中國風險監測、風險防範和應急管理中的薄弱環節，研究編制併發布應急技術的研究開發指南，積極引導和鼓勵高等院校、科研機構和企業大力推進應急技術與應急設備、設施的研發生產，為全面提升我國應急管理水平提供堅實的技術裝備支撐。
七是進一步推動應急理論的深化研究。
着眼於新時代我國經濟社會政治文化生態五位一體建設對應急管理的需求，進一步加強與高等院校、科研機構的合作，加強應急管理學科建設，培養壯大我國應急管理人才隊伍，推動關係應急管理的一系列重大理論、實踐問題的研究，進一步完善我國應急管理理論。
八是進一步強化應急管理的外部協作關係。應急管理部應加強與國安、公安、軍隊、衞生健康、新聞宣傳等部門機構的協作關係。應急管理部應站在總體國家安全觀的高度上，主要負責國內安全領域突發事件的應急管理等事宜，無論是自然災害還是事故災難，都具有多發高發的特點，須進一步加強外部協作與溝通，強化應急管理的協同能力，構建應急管理的總體格局。
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