關於開展機構編制執行情況和使用效益評估的調研報告

關於開展機構編制執行情況和使用效益評估的調研報告

機構編制是重要政治資源、執政資源，機構編制工作是加強黨的長期執政能力和國家政權建設的重要工作，我們黨始終高度重視。黨的二十大報告明確要求，“優化機構編制資源配置”。2023年7月3日，總書記在二十屆中央機構編制委員會第一次會議上發表重要講話，系統總結黨的十八大以來機構編制工作取得的重大成就和積累的寶貴經驗，對“做好新一屆中央編委工作”提出明確要求，對“做好黨和國家機構改革組織實施工作”進行系統部署，為新徵程上做好機構編制工作提供了根本遵循。面對新形勢新要求，如何科學合理配置機構編制資源，發揮機構編制最大運行效能，成為機構編制部門面臨的一個新課題。開展機構編制執行情況和使用效益評估，系統剖析被評估部門內部與外部情況，綜合分析評價機構編制配置及執行情況，是促進政府職能轉變、合理配置機構編制資源的有效手段。

一、開展機構編制執行情況和使用效益評估的重要意義

（一）評估是貫徹黨中央決策部署的必然要求。2007年5月國務院第486號令《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》首次提出“縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當定期評估機構和編制的執行情況，並將評估結果作為調整機構編制的參考依據”。2019年8月，中央出台《中國共產黨機構編制工作條例》，要求各級編辦採取科學方法，對機構編制執行情況和使用效益進行客觀評估。2020年11月，中辦印發《機構編制監督檢查工作辦法》，專門對機構編制執行情況和使用效益評估進行闡述。開展機構編制執行情況和使用效益評估，不僅是機構編制管理的內在要求，也是優化配置機構編制資源的重要舉措。

（二）評估是提升管理科學化水平的重要手段。機構編制管理除教育、衞生領域外，缺少科學量化依據。合理的評估可以幫助編制部門改進原有管理模式，通過建立切合實際、科學有效的評估工作體系，深入分析研判各部門（單位）機構編制資源使用效率，找準摸透堵點難點問題，提出相應改進建議，實現推進監督管理與優化資源配置同步，有效提升機構編制科學管理水平。

（三）評估是着力推動高質量發展的現實需要。2013年，中央提出“財政供養人員只減不增”的目標，實行編制總量控制。隨着城市化進程加快，直接面向基層、民生的公共服務職責不斷增加，嚴控機構編制總量與服務高質量發展現實需求之間的矛盾日益凸顯，造成結構性、行業性缺編問題比較突出。這就要求編制部門盤活存量資源，服務高質量發展。通過實地評估對各單位在機構設置、權責分工、職能運轉、人員配置等方面情況進行了解，針對機構編制資源使用不平衡、不充分問題，研究挖潛路徑和方法，同時也為機構改革提供“第一手資料”。

二、開展機構編制執行情況和使用效益評估的實踐探索

（一）“指標釐清+流程理順”完成評估準備。前期，選取區總工會、工信局和XX鎮作為評估試點單位，制定工作方案，召開專題研討會，逐條説明指標，逐項分解任務。結合會議研討情況和實際工作需要，設置履職盡責情況、“三定”規定執行情況、機構編制管理規範、部門履職效益、編制和領導職數使用效益、個性指標完成情況等六個方面“共性+個性”評估指標體系，確定座談交流、材料調閲、調查問卷、個別訪談、數據分析等形式的“線上+線下”評估總體框架。

（二）“實地走訪+系統調研”形成評估反饋。通過單位自查、實地評估、撰寫總結等三個階段完成正式評估工作。在實地評估階段，設計“聽、查、談、問”等環節，深入調研單位機構編制執行情況和使用效益。根據實地評估結果，重點在共性問題方面對三家單位在機構編制執行情況和使用效益上提出相應建議：一是嚴格執行部門“三定”規定。嚴格遵循機構改革後的新“三定”方案，確保人員職務與實際職責相對應。二是充分履行事業單位職能。若存在事業單位新增職能或部分職能弱化，及時告知編辦動議調整。三是高效使用機構編制資源。樹立資源統籌和內部挖潛意識，從人崗相適、結構均衡的角度科學使用編制資源。

（三）“總結思考+理論探究”明晰面臨困境。一是理論研究薄弱。評估是一種新興的政府績效管理方式，目前大部分省市仍處於實踐探索階段。該領域理論多為概念性、原則性的理論研究，評估體系操作性、實用性不強。在指標設計上，兼顧評估內容全覆蓋與評判標準實操性的指標體系研究更缺少成果的支撐，難以“有章可循”。二是督查力量欠缺。縣級編制部門在人員配置上較緊缺，面對龐大的評估對象羣體，監督檢查的力量顯得尤為薄弱。督查工作人員對評估方面的業務要求也缺乏系統的認知，相對於開展評估工作的需求還存在差距。機構編制的監督檢查工作涉及面廣，需要相關部門的協同配合，但在實際工作中，部門間協作並不密切。三是結果運用乏力。評估工作作為職能、機構、編制的配置與調整依據，其依存度並不高，作為政府部門績效考核及領導提拔、任用、獎懲依據的關聯度也並不緊密，只能就問題談問題，未能形成長效機制。違規問題的處罰權限相對有限。機構編制監督檢查法規中對違反法規的行為只有通報批評、建議改正或者責令限期糾正、建議處分等，沒有直接處罰權，間接影響了評估工作跟蹤問效的力度和效果。

三、對策建議

（一）構建科學評估體系

1.優化指標設置與評分方式。將評估重心向反映部門是否運轉暢順、是否法治高效、機構編制資源配備是否合理等方面傾斜。考慮從黨的領導情況、機構設置效益、人員編制使用效益、部門履職效益、個性指標五大方面進行深入評估，並分別設置二級指標與三級指標，對每個三級指標制定評判標準及計算方式。注重評估指標體系各部分的權重，避免平均賦分，根據評估內容的重要程度確定不同分值比例或權重，並在綜合考核後，進行適當的誤差修正，對扣分事項逐一查實，儘量保證評估結果客觀公正。

2.細化問卷調查與實地訪談。設計更精細、更深入、更有效的調查問卷與談話提綱。製作電子問卷，內容按照統計學中的量表概念進行設計，採用正反向測評，得出的分數直接或間接作為關聯指標的結果。問卷發放對象延伸到協作部門、管理服務對象等，瞭解協作配合、履職效益、羣眾滿意度等方面情況。根據擬定的提綱對班子成員、中層幹部等實行分類訪談，力求把情況摸深摸透、問題找準找實，探究影響機構編制使用效益的因素及對策。

3.強化程序規範與工作標準。加快評估的規範化研究，根據上級文件精神出台具體實施辦法，確保有章可循、有規可依，切實提高部門單位“編制就是法制”的意識。對照評估指標設計標準化的自評得分表、自評報告、佐證材料清單目錄、問題整改台賬等參考模板和操作樣表，適時組織開展評估專題培訓，提升自評工作質量。

（二）整合多方評估力量

1.充分利用內部資源。組建評估工作專家組，根據實際需求從組織、人社、財政、紀委監委、巡察、審計等部門抽調專員配合編制部門深入單位進行實地評估，在開展評估的同時做好相關制度宣傳。結合網絡輿情、電子政務信息、政務熱線大數據分析等開展基礎性評價，發揮組織、人社、財政數據集成優勢，簡化部門台賬資料清單。發揮巡視、審計、派駐紀檢監察組及相關職能部門的作用，建立協同機制，精準剖析機構編制方面的問題及隱患。

2.積極藉助外界力量。建立與專家學者等“外腦”合作機制，與當地高校聯合開展專題研究，對評估中的關鍵環節進行論述、提出改進意見，切實提升評估工作的科學性與權威性。根據實際工作需要也可委託第三方機構開展部分評估工作，以公開招投標的方式確定第三方機構，機構編制部門在目的、流程等方面與評估機構達成一致意見後，由評估機構代為完成部分評估流程。

（三）健全結果運用機制

1.評定等級，強化機構編制規範管理。考慮根據評估得分，按照分值或比例由高到低設置ABC三個等級，在半個評估週期內（一個評估週期指對所有機構完成一輪評估的時長，建議為4—5年）以評分等級判定機構編制申請事項的合理性與必要性，同時將評估中獲得的部門（單位）機構編制使用效益情況運用到申請事項審核論證分析中。對於被評定為A等級的部門（單位），可適當在機構編制申請事項時予以傾斜，在申請用編（用工）計劃、機構編制調整時優先辦理；被評定為B級的部門（單位），從嚴控制機構編制調整事項辦理，酌情考慮編制、人員、職數批覆數量；被評定為C的部門（單位），暫緩受理一切機構編制審批事項，人員實行“退二進一”。

2.聚焦職能，推動機構改革落地見效。一是明確職能配置修訂“三定”規定。根據近年來部門（單位）職責調整情況，結合責任清單、行政權力清單與部門“三定”進行對照梳理，評估部門職能配置是否合法合規、完整清晰、權責統一以及適應經濟社會發展等，為進一步釐清職責邊界、更新職責範疇、明晰功能定位、科學制定涉改機構“三定”規定提供依據。二是依據履職情況制定改革方案。通過了解黨政機關及所屬事業單位機構編制執行情況和職能履行情況，重點關注職能弱化、職責交叉、工作任務不飽滿等問題。對職能缺失的空殼單位予以撤銷，對職能減弱的予以合併或降低規格；對職能交叉、相近的部門（單位），予以職能調整或者機構整合；對於職能需要加強的予以機構編制支持。三是跟蹤履職效益建立長效機制。在機構改革一至兩年內開展問效工作，對履職效益等關鍵指標進行二次評估，通過改革前後的得分對比，瞭解改革後效益提升與否，及時發現改革中存在問題，動態調整資源配置，根據前後的各項指標增減分情況，督促部門（單位）針對性地進行管理效能和履職效益的提升。

3.強化監管，完善機構編制監督檢查。評估是機構編制監督檢查工作中的重要一環，有助於提升督查工作質效，不斷健全完善監督檢查機制。探索將評估結果與部門的切身利益掛鈎，將其納入政府部門績效考核，作為領導提拔、任用、獎懲的重要依據，把機構編制管理與執行情況納入幹部審計，強化機構編制法規的約束力，提高機構編制的權威。通過分行業、類別、項目、階段等，縱、橫向比較分析，對評估工作中出現的普遍性問題加以研究，及時提出對策措施或政策建議，讓監督檢查工作落到實處。對於機構編制評估中發現的問題，嚴格按機構編制監督檢查法規規定的情形處理，形成“成果清、責任明、可追溯”的清單式管理模式。對於需要整改的，督促立行立改，逐項跟蹤，緊盯不放，並對整改情況進行後續督查，抓緊抓嚴後續管理。