關於全縣土地整治工程建設領域突出問題的調查報告

關於全縣土地整治工程建設領域突出問題的調查報告
 2009年以來，土地整治工程政府投資***縣500萬元以上的工程有財政部同國土資源部支持的農村土地整治示範建設項目9個，項目建設總規模12萬畝，新增耕地4176畝，計劃總投資2.184億元。項目建設期三年，從2010年開始到2012年底完成。
近日，縣紀委組織專人對土地整治工程建設領域突出問題進行調研，重點抽查了經省國土資源廳、省財政廳批准下達實施的2010年度三個基本農田整理項目，主要情況如下：
一、項目實施內容
    根據2010-2012年《安徽省整體推進農村土地整治示範建設總體方案》及《***縣整體推進農村土地整治重大工程建設方案》安排和要求，確定全我縣開展的農村土地整治示範建設項目工作任務及項目年度實施計劃有三項：1、2010年田集鎮土地整理項目及方集鎮、三塔鎮基本農田整理項目；2、2011年段郢鄉、柴集鎮、王家壩鎮基本農田整理項目；3、2012年公橋鄉、朱寨鎮、王堰鎮基本農田整理項目。建設總規模3234.56公頃，計劃總投資7097.57萬元，建設工期2年。
具體組織實施內容：
 1、2010年第一批計劃批准實施的***縣田集鎮土地整理項目
（1）項目概況：項目在田集鎮境內，涉及田集村、趙吳村、程寨村、龐老村、王大村、東嶽村、張集村、孫寨村、任廟村共9個行政村，建設規模1751.52公頃，計劃投資3778.5萬元，新增耕地面積3.15公頃，建設週期2年，計劃開工時間2011年4月，竣工時間2013年4月；
（2）項目組織實施：2010年6月23日省國土資源廳（皖國土資[2010]208號）文件批准立項；2010年10月15日省財政廳、國土資源廳（皖國土資[2010]1966號）文件下達第一批項目實施計劃；2010年11月17日經縣工程項目招投標領導小組批准施工招標；2011年2月11日省國土資源廳（皖國土資函[2011]185號）批覆項目實施方案；2011年3月8日項目建設單位委託安徽合普項目管理諮詢公司完成招標任務，並確定6個施工標和1個監理標招標。它們分別是：1標段：濮陽光河水電公司；2標段：明光天河水利建設工程有限公司；3標段：***縣水利建築安裝工程有限公司；4標段：潢川豫龍水利水電工程公司；5標段：當塗縣振興水利工程有限責任公司；6標段：安徽天築建設（集團）有限公司和個監理單位：阜陽市聚星水利工程建設監理中心。4月26日項目項目實施正式開工。
2、2010年第二批計劃批准實施的***縣三塔鎮基本農田整理項目
（1）項目概況：項目在三塔鎮境內，涉及葛廟村、花園村、勝華村共3個行政村，建設規模533.33公頃，計劃投資1237.20萬元，新增耕地面積3.2公頃，建設週期2年，計劃開工時間2011年6月，竣工時間2013年6月。
（2）項目組織實施：2010年11月10日省國土資源廳、省財政廳（皖國土資[2010]372號）文件批准立項；2010年12月13日省國土資源廳、省財政廳（皖國土資[2010]410號）文件下達第二批項目實施計劃；2011年6月6日項目實施方案已經市國土資源局審查，目前正在等待市國土資源局審核上報批准後，申請組織施工招標。
3、2010年第二批計劃批准實施的***縣方集鎮基本農田整理項目
（1）項目概況：項目在方集鎮境內，涉及範莊村、任崗村、大張灣村共3個行政村建設規模949.71公頃，計劃投資2081.87萬元，新增耕地面積3.12公頃，建設週期2年，計劃開工時間2011年7月，竣工時間2013年7月。
（2）項目組織實施：2010年11月10日省國土資源廳、省財政廳（皖國土資[2010]372號）文件批准立項；2010年12月13日省國土資源廳、省財政廳（皖國土資[2010]410號）文件下達第二批項目實施計劃；2011年6月6日項目實施方案已經市國土資源局審查，目前正在等待市國土資源局審核上報批准後，申請組織施工招標。
  二、項目進展情況
  （一）規範工程建設項目決策行為方面 
1、項目建議書。項目建議書是項目立項審批的第一個環節，編制要求有相應的工程諮詢資質單位來完成。由於重大工程項目屬於部省以協議方式，由中央支持和省、縣級地方配套項目，因此上級要求項目建議書需有市、縣政府審核加蓋公章上報，以確保完成全縣農村土地整治重大工程項目建設任務。
2、可行性研究報告。項目可行性研究報告是項目決策最關鍵的環節，是一種投資決策，在這個階段，要求對準備建設項目的土地利用總體規劃、政策規定、項目羣眾及相關部門意見、投資效果、環境影響等方面的可行性合理性進行全面研究、論證和評價。可研報告要求要有相應的工程諮詢資質的工程設計諮詢單位進行編制。在審批可研報告前，省、市、縣三級要組織專家進行諮詢論證，可研編制單位要根據專家給出的評審意見對可研報告進行修改，修改後的可研報告稱為“可研報告修改版”，經評審單位審核通過後，由省國土資源廳對可行性研究報告進行合併審批。
3、初步設計與預算。初步設計與預算是項目實施依據，因此要求有相應工程設計資質的設計單位進行編制。初步設計在批准前，也要由項目審批部門組織有關專家和部門進行審查後，由省國土資源廳、省財政廳共同批覆下達項目實施計劃。
4、規範項目管理。項目管理要嚴格執行投資項目立項、規劃設計與預算、施工竣工、工程實施、竣工驗收、資金財務、檔案、後期管理程序，規範項目決策。
5、科學合理確定項目建設規模。項目承擔單位要嚴格依據鄉鎮土地利用總體規劃選擇項目，執行有關項目建設規模和工程造價標準的規定，加強政府投資項目建設規模和投資管理。
6、加強項目實施監管。項目規劃設計與預算下達後，縣國土資源局及時申請縣政府成立項目領導組及辦公室，明確職責與分工，協調各方利益，確保項目順利實施。
7、項目實施管理嚴格執行五制，即：公告制、合同制、項目法人制、招投標制、工程監理制。
8、項目設計變更。在項目實施過程中，發生規劃設計與實際不符是很正常的事，因此要嚴格按照有關設計變更規定，及時依法合規地進行項目變更審批，提高工作效率。
9、健全政府投資項目決策機制。在政府網站上向社會公示建設項目。
 （二）招投標活動方面
2010年第一批計劃批准實施的田集鎮土地整理項目施工招投標，由項目承擔單位土地整理心申請縣工程項目招投標領導小組批准，同意項目承擔單位組織施工招標後，委託安徽合普項目管理諮詢有限公司實行招標代理。為此，代理機構領導高度重視，成立了項目小組，明確項目組人員的責任與任務，並按照《中華人民共和國招標投標法》及有關法律和法規要求編制招標文件，配合業主和設計單位將本項目合理地劃分為六個標段，設計單位根據土地開發整理項目預算定額標準(2005年標準) 編制各標段工程量清單，財政局編制控制價。發佈公告。
2010年 12月3日在中國政府採購網、***縣政府採購中心、安徽合普項目管理諮詢有限公司網發佈招標公告。報名時間是2010年12月3日~2010年12月9日。***縣政府採購中心負責接受報名，並實行了嚴格的保密制度，業主單位和代理機構均不知報名單位明細。
開標會於2010年12月29 日在***縣水利水務局1樓會議室召開。會上代理機構接收登記投標文件，投標單位分標段依次遞交文件。同時，主持人宣佈會議開始，並介紹主席台就坐領導：***縣土地開發復墾整理中心、紀委、檢察院、財政局、***縣政府採購中心有關單位代表。
項目招標投標活動規範，目前未發現規避招標、虛假招標、圍標串標、評標不公、監管不力等問題。嚴格合同的簽訂和履約，杜絕了任何形式的轉包和違法分包。
（三）工程建設實施和質量管理方面
  1、委託監理單位對工程上使用的材料和施工質量負有賦予檢驗權。對於不符合設計要求和合同約定及國家質量標準的材料、構配件、設備，有權通知承包人停止使用；對於不符合規範和質量標準的工序、設計、分項工程和不安全施工作業，有權通知承包人停工整改、返工。承包人得到監理機構復工令後方能復工。
2、在落實工程質量制度建設上，依據土地整理項目管理要求，對施工單位隊伍技術水平及技術人員在崗在位情況進行督查；同時對監理單位人員的素質加強管理，建立健全規章制度，防止存在部分監理人員對土地開發整理項目不熟悉，沒有做好控制、協調和管理，對隱蔽工程驗收簽證不能及時完成，甚至弄虛作假。
3、加大對項目建設過程的監督考核力度，力求建設取得實效。土地整理中心實行“質量工程”項目進展每月報告制度，每月最後一天上報本月本系各項目建設進展情況，委託監理單位及時編制“質量工程”工作簡報，定期召開監理會議，相互交流並報告本項目進展情況，公佈國家、省關於“質量工程”項目建設的最新動態，加大對項目建設過程的監督考核力度，真正發揮“質量工程”項目管理工作中的作用。
（四）物質採購和資金安排使用
  1、物質採購
 對工程建設投資在政府採購限額標準(30萬元)以下的項目，嚴格執行政府採購制度；工程建設投資5萬元以下或工程追加費用不超過預算費用10%的報經政府採購中心進行協議採購。
  2、資金安排使用
(1) 項目資金預算。嚴格執行項目資金預算下達的投資預算，科學合理地確定項目建設投資規模，相關標準按照工程項目設計批准的建設內容、規模、標準、總投資預算等控制使用資金；工程監理單位依法、依規對承擔施工單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等實施監督。
   (2)設計變更增加費用。設計變更增加費用嚴格按規定履行相關報批手續，不存在擅自調整建設內容、規模或提高建設超概算、超規模、超標準問題；不存在拖欠工程款問題。
(3)財務管理。項目資金縣財政局確定財政局基建股進行報賬撥付管理，單獨設賬，分項目核算。項目工程施工費和前期工作經費均由項目承擔單位土地整理中心依據實際發生費用後，向縣財政局基建股直接報賬。資金支取方式：由財政國庫直接支付到工程施工單位、設備材料供應商和提供勞務的相關單位和個人。資金使用納入財政國庫動態監控範圍，實行動態監控管理，確保資金安全。
  （4）建立資金財務管理與審計制度。明確資金使用範圍、審批依據與程序、定期稽查。根據項目實施資金管理辦法，建立資金專門賬户，實行獨立核算。縣重大工程建設領導小組辦公室組織相關單位，對項目資金半年進行一次階段審計。
三、存在問題方面
  1、施工招標實行低價中標，拖延工期。由於大部分施工單位只考慮工程成本，而不考慮企業管理人員費用，脱離實際，惡意竟爭，進行最低價中標，造成省廳計劃下達的項目預算形同虛設。在此情形下，施工單位利益空間減少，對施工單位管理困難重重。
  2、當前工程所需的可研、勘察及設計單位資質證書有省土地協會頒發、有工程諮詢協會頒發的，也有建設部門頒發的，業務技能不一，管理困難。採用低價中標的各家服務單位，完成的工程質量不高，雖然通過專家評審，仍不能滿足施工細部要求，致使工程拖後，影響政府開展工作形象。
  3、項目前期工作經費沒保障。開展項目前期工作，經費開支報銷是一項日常性工作，目前面臨的卻是依靠個人先期墊付資金，不能及時報賬的尷尬局面。縣財政局管報賬，縣國土局監督管理，而土地整理中心作為獨立法人單位，承擔着業務管理工作，賬卻無處報，已造成項目可研、勘測、設計編制經費約600多萬元，土地清查及業主管理費10多萬元，中標單位得不到錢，項目承擔單位積極性又調動不起來，政府承諾失信。同時，由於土地整理中心沒有工作經費先期支付，也不能正常組織水利、農業、林業、環保、建設等部門專家對項目進行論證，質量沒保障。
 四、建議應對措施
    1、強化招投標後期監管。落實相關制度：1、施工企業領導帶班制度，要求工程項目施工現場關鍵環節要有施工企業主要負責人在現場帶班，各公司合理安排帶班人員。如果發現無負責人帶班或該帶班而未帶班的，對有關負責人按擅自離職處理，同時給予該企業經濟處罰。沒有負責人現場帶班而發生事故的，對企業給予不良記錄及經濟處罰，並依法從重追究企業主要負責人的責任。2、施工現場打卡簽到制度，施工現場建設單位的業主代表，施工單位的項目負責人、技術負責人、專職安全員、質檢員和監理單位的總監理工程師、監理員務必按制度執行，打卡對象外出或請假的，需要按照規定履行請假手續。3、關鍵崗位人員保證制度。施工作業處於混凝土澆築、結構吊裝、預應力張拉、重要隱蔽工程施工等重點時段和關鍵環節的，以及高大模板施工、深基坑和溝槽開挖、塔吊拆裝、附着式腳手架開降等重大危險源之一的，關鍵崗位人員必須保證在崗在位，不得請假。
 2、儘快建立統一的招投標平台。整合水利、交通、土地、政府採購等資源，多渠道宣傳招標投標法律法規，儘快完善投標單位誠信檔案，加強執法宣傳和對違規行為的處罰力度，保證招投標工作的公開、公平、公正。並對投、中標單位進行詳細認真的考察，重點落實中標單位項目經理（主要技術人員）施工與投標不一致、結算價與中標價嚴重偏離、施工單位未履行投標承諾給建設單位造成損失等問題。
3、做好與有關部門的協調配合工作。紀檢監察部門可充分發揮監督效能，督促有關部門各司其職，切實解決項目前期工作經費沒有保障的問題。
                                         ***縣紀委
                                        2011年10月