關於進一步完善養老服務體系建設的調研與思考

關於進一步完善養老服務體系建設的調研與思考

黨的XX大提出“推動實現全體老年人享有基本養老服務”。中共中央、國務院印發的《關於加強新時代老齡工作的意見》明確提出聚焦解決老年人健康養老最緊迫的問題，“確保老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”。以積極健康的老齡理念積極應對人口老齡化，激發老齡社會活力，必須在解決人口老齡化中更好地滿足老年人需求。“保基本、促公平、提質量”，不斷健全養老服務體系，漸進完善老年人健康支撐體系，更好地促進老年人社會參與，着力構建老年友好型社會。

一、我市老齡化現狀

據我市第七次全國人口普查公報，目前，我市60週歲以上户籍老年人口為210.9萬人，佔全市户籍總人口的27.6％。其中，65週歲及以上人口為151.5萬人，佔總人口的20.3％；80週歲及以上人口為35萬人，佔老年人口的19.8％。而同期，遼寧省和全國的老齡化率分別為26.4％和18.7％，我市老齡化程度高於全國和我省平均水平，且呈現增速快、高齡化、空巢化、失能化等特點。

2019年，我市頒佈實施《市居家養老服務條例》，為我市整合社會資源、匯聚行政合力，有效開展養老服務工作提供了法治保障，使我市開展養老服務工作有法可依。為積極應對人口老齡化，市委、市政府將“品質養老”民生工程列為四大民生工程之一強力推進。

截至目前，機構養老層面，我市共有養老機構281家，社會化養老牀位達5.2萬張，護理型牀位佔比達55％；社區養老層面，全市建有區域性居家養老服務中心290個、改造社區養老服務站967個，老年人家門口的“養老服務陣地”初具規模；居家養老層面，在全市城鄉社區實現特殊困難老年人家庭適老化改造、政府購買居家養老服務特定項目、探訪關愛“三個全覆蓋”，打造農村互助性居家養老服務試點村100個，有效滿足了不同層次老年人多樣化的居家養老服務需求。

二、我市養老服務體系存在的問題及原因剖析

（一）跨部門聯動已建立但政策融合不足

成立領導小組或議事協調機構是促進跨部門問題解決的重要手段。迄今，圍繞養老事業、養老產業等工作的推進，我市先後成立了由市政府主要領導掛帥的市加快推進養老服務工作領導小組，下轄34個成員單位，建立了跨部門聯動機制。圍繞“振興新突破我要當先鋒”專項行動部署要求，我市又成立了由市委、市人大、市政府主管領導牽頭的品質養老工作專班。跨部門聯動，以“一案一策”推動土地規劃、消防審批等問題的解決。政策方面的整合仍缺乏具體的機制牽引與協同。養老事業與產業涉及民政、醫保、國土、發改、住建、規劃、衞生、環保等多個部門，這些部門間的政策壁壘還沒有被完全打破，一些事務在具體執行中仍然按照部門既定製度施策，政策融合度與協調性均差強人意。

（二）養老服務設施建設後續運維支持乏力

財政資金對養老服務業的支持主要集中在養老服務設施建設上。目前，我市各區、縣（市）政府約88％左右的房源無償提供房產用於社區養老服務設施建設，市區兩級財政均建立了社會養老服務體系建設專項資金。近年來，對於特困人員供養服務設施改造提升、特殊困難老年人家庭適老化改造和養老服務設施建設及運營補助經費等項目的投入保障力度不斷增大。與此形成鮮明對照的是，財政資金對於設施運營補貼的力度較為有限。相當一部分城鄉社區居家養老服務中心尚未建立建設運營補貼制度；已建立補貼標準的，標準偏低。

（三）養老保險缺口嚴重

我國養老金制度屬於地方試點、各自鋪開的模式。20世紀90年代初，各地在摸索中建立了地方養老體系。養老保障體系在全國快速推開的同時，也產生了資金抗風險能力弱等弊端。2022年，在2175億的養老金轉移總盤子中，遼寧、黑龍江、吉林分別獲得821.58億、819.9億、237.6億元，合計拿走了86％。2020年，我省實現了養老保險省級統籌，減輕了省內基金負擔均衡等問題。我市處於緊平衡狀態，因少子化、高齡化等原因，我市養老金維持收支平衡的壓力仍然很大。養老保險基金相對缺乏投資運營渠道，保值升值空間較小，養老保險基金收不抵支風險較大。

三、相關思考與建議

（一）以“品質養老”統籌完善養老服務“最後一公里”

政策從推出到落實，往往存在“最後一公里”難題。養老服務惠民政策需要進一步細化舉措和標準，形成多方聯動、有機統一的養老服務網絡體系。一是強化政策的系統性。在國家、省級政策導向下，以市養老服務體系“十四五”規劃、“推進養老服務高質量發展的實施方案”“‘品質養老’進社區行動計劃”等政策文件為依託，統籌完善我市養老服務體系頂層設計，優化養老服務的政策體系。二是從“末梢堵塞”的痛點、堵點等問題出發，溯源居家社區機構相協調的醫養服務，以及政府購買居家養老服務等在推進過程中存在的短板與不足。如居家、社區、機構的“三張牀”的融合，居家照護、上門醫生等的護理、康養服務標準與專業人才的培育等。三是政策試點的完善與進一步延展。在連續4年開展的在100個試點村打造互助養老服務模式基礎上，圍繞“健全一個機制、建立一套台賬、建設一支隊伍、完善一項制度、探索一種模式、突出一個重點、創新一個特色”的政策目標進行評估總結。例如，進一步完善黨員幹部、低齡健康（準）老人、婦女等羣體為高齡、失獨、失能老人提供的照護服務，推進其進一步規範化、專業化、可持續化。

（二）以“四級養老服務網絡”為依託探索“智慧康養”新模式

構建街道、社區、小區、家庭全覆蓋的“四級養老服務網絡”，積極探索“智慧康養”新模式。整合“市養老事業服務管理平台”、微信小程序、公共門户信息網站、大數據中心等相關信息平台，構建全市統一的智慧養老服務監管平台，形成“大數據支撐、全業務覆蓋、多維度監管”，政府、社區、家庭共建共享的智慧養老服務體系。以街道—社區—小區—家庭“四級服務網絡”為依託，以新建居住區每百户35平方米、已建居住區每百户25平方米為配建標準，協同或嵌入社區、機構養老服務中心，延展“15分鐘養老服務圈”。以互聯網、物聯網、大數據、雲計算等數字技術為依託，構建包含硬件＋平台＋App的智慧養老整體解決方案，提供一站式養老服務體系，打造融合型機構養老方案。破解政策壁壘的剛性梗阻，全面實現信息數據的跨部門整合，實現職能部門和社會組織的有機協同。

（三）理順機制進一步創新提升醫養結合養老服務質量

大力發展養老事業和養老產業，積極推進養老服務是醫養結合養老服務不斷創新的政策基準。我市已建成的于洪區五彩陽光城養老服務中心、渾南區泰康之家沈園等，已發展成為專業化、醫養結合能力突出的大型養老機構。全市280家養老機構100％能夠以開辦護理院、內設醫務室或與醫療機構簽約等不同形式為老年人開展醫療衞生服務。在此基礎上，要進一步理順養老、醫保、衞健等職能機構的關係，統籌利用醫療、養老服務資源，優化服務鏈接。

進一步完善醫衞機構嵌入大型養老機構模式，推動醫療衞生機構將上門醫療服務向養老機構拓展。同時，進一步延展醫衞與居家養老的鏈接，為老年人提供家庭病牀、上門巡診等服務。統籌優化醫療資源佈局，“通過新建、改擴建、轉型發展等方式，加強康復醫院、護理院（中心、站）和安寧療護機構建設，支持老年醫學科和安寧療護科發展，支持醫療資源豐富地區的二級及以下醫療衞生機構轉型，開展康復、護理以及醫養結合服務”。在專門人才培育以及人才激勵等方面，根據醫衞機構開展醫養結合服務情況，核定績效工資量。通過開展應急救助和照護技能培訓等方式，提高失能老年人家庭照護者的照護能力和水平。加強對護理失能老年人為主的醫療護理員、養老護理員的培訓。