日前，省委辦公廳下發《關於完善黨員幹部直接聯繫羣眾制度的實施意見》，對我省黨員幹部直接聯繫羣眾工作提出4個方面19項制度要求，進一步改進幹部作風，密切黨羣幹羣關係。
在走進羣眾聯繫羣眾、聽取羣眾意見建議方面，《意見》要求，省級領導幹部到聯繫縣(市、區)及以下、市廳級領導幹部到聯繫鄉鎮(街道)及以下每年至少1次，縣(市、區)黨政領導班子成員到聯繫村(社區)每年不少於2次。鄉鎮(街道)黨政領導班子成員每人結對聯繫2户以上基層羣眾，每年至少溝通走訪2次。結對聯繫户1至2年輪換一次。機關幹部集中走親連心每年不少於2次、時間不少於6天，有組織地與黨員羣眾談心每年不少於2次。同時明確了在職黨員到社區報到、黨員幹部基層走親連心、黨代表工作室等制度。
《意見》還明確完善領導幹部調查研究、民主懇談徵集意見、重大事項民主聽證、重要決策調研論證等制度，問需問計羣眾，不斷提高決策科學化水平；完善了領導幹部定期下訪約訪接訪、選派幹部到基層掛職任職、網上羣眾工作、駐村百曉等制度，團結教育羣眾，提高做羣眾工作能力；完善了“網格化管理、組團式服務”、“服務企業、服務基層”、村級便民服務中心、黨員幹部志願服務、鄉鎮幹部住夜值班、結對幫扶困難羣眾、黨員承諾履諾踐諾等制度，服務關愛羣眾，切實為羣眾辦實事做好事。
這19項制度，既貫徹中央要求，又體現了我省探索創新的做法。比如在職黨員到社區報到開展志願服務，是新形勢下我省密切黨羣幹羣關係的有益探索，自去年實施以來，已組織動員省市縣鄉四級機關事業單位75萬名在職黨員到社區報到當義工，認領羣眾“微心願”38萬餘個，取得了“工作在機關、生活在社區，奉獻雙崗位”的良好效果。目前，這項制度已成為深入開展第二批教育實踐活動的生動載體，在全省市縣機關黨員中全面推行。
《意見》要求各級黨組織加強督促檢查和考核評價，定期進行工作通報，對嚴重脱離羣眾、脱離實際、損害羣眾利益、影響黨羣幹羣關係的惡性事件，按照有關規定予以嚴肅處理。每年底，各市黨委、省直機關工委、省委教育工委和省國資委黨委要向省委報告黨員幹部直接聯繫羣眾工作情況。
從秋季學期起，對公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農村(含縣鎮)學生、城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生免除學費(藝術類相關表演專業學生除外)。
為保證學校正常運轉，對因免除學費導致學校收入減少的部分，第一、二學年由財政按照享受免學費政策學生人數和免學費標準補助學校；第三學年原則上由學校通過校企合作和頂崗實習等方式獲取的收入予以彌補，不足部分由財政按照不高於三年級享受免學費政策學生人數50%的比例和免學費標準，適當補助學校。
免學費標準按照各省(區、市)人民政府及其價格主管部門在206月30日前批准的學費標準確定。
免學費補助資金由各級財政共同分擔。中央財政統一按照每生每年元的標準與地方財政按比例分擔，其中，對西部地區，不分生源，中央與地方分擔比例為8:2;對中部地區，生源地為西部地區的，中央與地方分擔比例為8:2，生源地為其他地區的，中央與地方分擔比例為6:4;對東部地區，生源地為西部地區和中部地區的，中央與地方分擔比例分別為8:2和6:4，生源地為東部地區的，中央與地方分擔比例分省(市)確定。地方各級財政承擔的免學費補助資金，由省級財政統籌落實。
涉農專業範圍，根據教育部發布的中等職業學校專業目錄及專業設置管理辦法確定。中央財政按區域確定城市家庭經濟困難學生比例，西部地區按在校城市學生的15%確定；中部地區按在校城市學生的10%確定；東部地區按在校城市學生的5%確定。各省級人民政府應根據實際情況，合理確定本行政區域內家庭經濟困難學生的具體比例。
對在職業教育行政管理部門依法批准、符合國家標準的民辦中等職業學校就讀的一、二年級符合免學費政策條件的學生，按照當地同類型同專業公辦中等職業學校免除學費標準給予補助。民辦中等職業學校經批准的學費標準高於補助的部分，學校可以按規定繼續向學生收取。
建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度指導意見詳解
國務院日前印發《關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(以下簡稱《意見》)。
《意見》指出，守信聯合激勵和失信聯合懲戒是構建以信用為核心的新型市場監管體制的重要內容。要進一步加快推進社會信用體系建設，加強信用信息公開和共享，依法依規運用信用激勵和約束手段，構建政府、社會共同參與的跨地區、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，促進市場主體依法誠信經營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環境。
《意見》提出，要健全褒揚和激勵誠信行為機制。對誠實守信的市場主體，探索建立行政審批“綠色通道”，優先提供公共服務便利，優化行政監管安排，降低市場交易成本，並積極向市場和社會推介，引導各方面提供優惠和便利，使守信者獲得更多機會和實惠，進一步提高守信收益。
《意見》提出，要健全約束和懲戒失信行為機制。對嚴重危害人民羣眾身體健康和生命安全，嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序，拒不履行法定義務、嚴重影響司法和行政機關公信力，拒不履行國防義務、危害國防利益等嚴重失信行為，要依法依規實施行政性、市場性、行業性、社會性約束和懲戒措施，大幅提高失信成本。完善個人信用記錄，推動聯合懲戒措施落實到人。
《意見》強調，要構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒協同機制。包括建立觸發反饋機制，實施部省協同和跨區域聯動，建立健全信用信息公示和歸集共享機制，規範信用紅黑名單制度，建立激勵和懲戒措施清單制度，建立健全信用修復機制、信用主體權益保護機制、跟蹤問效機制等。
《意見》要求，要進一步完善相關法律法規，建立健全標準規範，加強誠信教育和誠信文化建設，加強組織實施和督促檢查。各地區、各有關部門要研究制定具體實施方案，切實加強組織領導，落實工作機構、人員編制、項目經費等必要保障，確保各項聯合激勵和聯合懲戒措施落實到位。鼓勵有關地區和部門先行先試，通過簽署合作備忘錄或出台規範性文件等多種方式，建立長效機制，不斷豐富信用激勵內容，強化信用約束措施。
深入解讀：
嚴重失信行為包括哪些？
根據《指導意見》，嚴重失信行為主要包括四大類：
一是嚴重危害人民羣眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態環境、工程質量、安全生產、消防安全、強制性產品認證等領域的嚴重失信行為。
二是嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為，包括賄賂、逃税騙税、惡意逃廢債務、惡意拖欠貨款或服務費、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、傳銷、無證照經營、製售假冒偽劣產品和故意侵犯知識產權、出借和借用資質投標、圍標串標、虛假廣告、侵害消費者或證券期貨投資者合法權益、嚴重破壞網絡空間傳播秩序、聚眾擾亂社會秩序等嚴重失信行為。
三是拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為，包括當事人在司法機關、行政機關作出判決或決定後，有履行能力但拒不履行、逃避執行等嚴重失信行為。
四是拒不履行國防義務，拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源徵用或者阻礙對被徵用的民用資源進行改造，危害國防利益，破壞國防設施等行為。
影響信用的個人行為有哪些？
從上述這四類嚴重失信行為可以看出，有些的主體是機構或企業，有些屬於工作和職務行為，當然也包括個人行為。
個人層面的失信行為和每個人的日常生活關係更密切。目前，個人的信用記錄主要記錄在人民銀行的徵信系統中。該系統中記錄的失信行為對個人生活影響比較大，截至今年3月底，該系統共收錄8.85億自然人及2139萬户企業和其他組織的信用信息。
作為個人，具體來説哪些行為會影響信用記錄？
一、逾期還款。這裏的逾期有很多種：
1、信用卡連續3次、累計6次逾期；
2、房貸月供累計2-3個月逾期或不還款；
3、車貸月供累計2-3個月逾期或不還款；
4、貸款利率上調，仍按原金額支付月供，產生欠息逾期；
5、助學貸款拖欠不還；
6、為第三方提供擔保，第三方沒有按時還貸款。
二、水、電、煤氣費不按時交款。
三、手機停用不銷號產生欠費未還。如果你的手機號不用了又沒有辦理相關手續，那麼因欠月租費而產生的逾期也會影響你的個人信用！信用卡同理，有的銀行的信用卡是要收取年費的，如果你把它閒置了，又不去銷户，長此以往，欠費了，持卡人的不良信用記錄就會產生。
四、酒駕、醉駕等交通違法行為。公安部交通管理局不久前下發了《關於在公安交通管理行政處罰法律文書中增加被處罰人有關信息採集項目的通知》，要求從7月1日起，各地在按一般程序對交通違法行為作出行政處罰時，將在行政處罰決定書上增加政治面貌和職業信息採集項，為部門信息共享、抄告聯動及徵信掛鈎創造條件。
五、坐地鐵逃票等行為。我國多地已經出台規定，包括上海、深圳、南京等地都將地鐵逃票與個人信用掛鈎。
對失信主體已限制乘坐飛機400餘萬人次
建立完善失信聯合懲戒制度就是要讓失信行為付出代價。《指導意見》明確指出，要完善個人信用記錄，推動聯合懲戒措施落實到人。對有履行能力但拒不履行的。嚴重失信主體實施限制出境和限制購買不動產、乘坐飛機、乘坐高等級列車和席次、旅遊度假、入住星級以上賓館及其他高消費行為等措施。
國家發改委副主任連維良日前透露，“據不完全統計，有關部門對失信主體已限制乘坐飛機411.5萬人次，限制乘坐列車101.6萬人次，阻止出境邊控443人次，限制申報政府性投資上百億元，限制擔任企業法定代表人、董事、監事等職務2.7萬多人次。”
不僅如此，《指導意見》還指出，支持徵信機構採集嚴重失信行為信息，納入信用記錄和信用報告。引導商業銀行、證券期貨經營機構、保險公司等金融機構按照風險定價原則，對嚴重失信主體提高貸款利率和財產保險費率，或者限制向其提供貸款、保薦、承銷、保險等服務。直白來説，對個人而言，失信之後貸款買車買房、消費等都會受到影響。
失信記錄只保留5年 可採取措施修復
對於失信行為，未來的懲罰可能會越來越嚴厲，但一旦失信，“黑名單”是否會背一輩子？對此，國家發改委副主任連維良表示，“涉及個人的信用記錄，在失信行為終止之日起，這個失信記錄只保留5年，5年後予以消除。當然，不再作為懲戒對象的期限，具體由相關部門來制定，下一步需深化和細化。”
除此之外，《指導意見》提到，支持有失信行為的個人通過社會公益服務等方式修復個人信用。連維良指出，這是要建立一個對輕微失信行為鼓勵主動糾錯、主動自新的社會鼓勵和關愛機制，就是允許被失信的當事人通過參與社會公益性服務來修復個人信用。
“對於失信個體，總的原則是鼓勵糾錯、有限期懲戒、有條件修復。當然，最好的辦法還是不失信，只要發生了失信行為，必然要付出沉重的代價。”連維良説。
在擴大免學費政策範圍、進一步完善國家助學金制度的同時，要大力推進中等職業教育改革創新，以服務為宗旨，以就業為導向，全面提高辦學質量，滿足經濟社會對高素質勞動者和技能型人才的需要。
(一)健全“工學結合、校企合作、頂崗實習”的人才培養模式。堅持理論學習與技能培養、課堂教學與崗位技能培訓、校內實訓與校外實訓相結合的原則，推進頂崗實習制度的落實。推進教產合作、校企一體化辦學，促進優勢互補、資源共享、合作共贏。創新教學方式和專業設置，加強教材建設，使中等職業教育面向企業、面向農村、面向市場培養技能型人才。
(二)嚴格執行職業資格證書和就業准入制度。堅持“先培訓，後就業”、“先培訓，後上崗”的原則，推進職業資格證書制度實施，加快建立適應經濟社會發展和勞動力市場需要的職業資格標準體系，嚴格落實就業准入的法規和政策。
(三)以“雙師型”教師為重點加強教師隊伍建設。完善相關人事制度，聘用(聘任)具有實踐經驗的專業技術人員和高技能人才擔任專兼職教師，提高持有專業技術資格證書和職業資格證書教師的比例。創新教師教學和綜合素質考核制度，探索實行學校、學生、企業等多方參與的評價辦法。
(四)建立中等職業教育生均撥款制度。在落實免學費政策的同時，各省級人民政府要根據中等職業學校國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，結合財力可能，制定本行政區域中等職業學校生均經費撥款標準，進一步加大對中等職業教育的財政投入力度，保障中等職業學校正常運行、健康發展。
從年秋季學期起，將中等職業學校國家助學金資助對象由全日制正式學籍一、二年級在校農村(含縣鎮)學生和城市家庭經濟困難學生，逐步調整為全日制正式學籍一、二年級在校涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生。具體調整步驟如下：(1)2012年秋季學期至春季學期，助學金政策覆蓋一年級涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生，以及二年級農村(含縣鎮)學生和城市家庭經濟困難學生。(2)從20秋季學期起，將助學金政策覆蓋範圍調整為一、二年級涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生。
助學金繼續按每生每年1500元的標準由中央財政和地方財政按比例分擔，具體分擔比例與免學費補助資金的分擔比例一致。
中央財政按區域確定家庭經濟困難學生比例，西部地區按在校學生的20%確定，中部地區按在校學生的15%確定，東部地區按在校學生的10%確定。各省級人民政府應根據實際情況，合理確定本行政區域內家庭經濟困難學生的具體比例。為切實減輕貧困地區中等職業學校學生家庭經濟負擔，根據《中國農村扶貧開發綱要(-)》有關精神，將六盤山區等11個連片特困地區和西藏、四省藏區、新疆南疆三地州中等職業學校農村學生(不含縣城)全部納入享受助學金範圍。
地方出台的中等職業教育免學費政策和助學金政策，範圍大於或相關標準高於本意見的，可按照本地的辦法繼續實施。
鍾強 陳劍
【論文提要】審判委員會制度再度成為司法改革的焦點。許多人將懷疑的目光聚集在審判委員會制度上，對審判委員會的實際功能和存在意義表示出憂慮，一些證據確鑿的分析將審判委員會制度推上了司法改革的最前列。誠然對審判委員會制度做一深刻的剖析和檢討不無意義。審判委員會到底怎麼了？它在人民法院的司法實踐中到底扮演了什麼角色？在確立“公正與效率”為人民法院的生命線的今天，審判委員會應當如何適應司法改革的發展，如何適應司法獨立與司法公正的需要？這些正是本文力圖回答的問題。
【關鍵詞】司法改革 審委會 審判組織 行政化 法律監督 獨立公正 專職委員
審判委員會制度是新中國幾十年來審判活動的總結和審判經驗的結晶，是具有中國特色的審判制度，是我國司法制度的重要組成部分，其作為中國特定的歷史條件及特殊的政治體制的產物，具有中國司法制度“縮影”之稱。①
從八十年代後期開始，法學界在研究刑事訴訟法修改問題的同時，對審判委員會的改革甚至存廢問題曾展開過討論。法律學者幾乎普遍地認為，審判委員會制度的存在是導致我國法院在審判案件過程中出現“審、判分離”、“先定後審”直至法庭審判“流於形式”的關鍵原因之一。②但是直接正面提出廢除這一制度的人並不多，大多數學者主張改革這一制度，對審判委員會討論案件的範圍加以限制，明確和擴大合議庭在審判中的權限範圍，保證合議庭對除重大、疑難或複雜案件以外的一般案件，既有審理權，也有最終判決權。這一建議在修改後的刑事訴訟法中得到了採納。此後，有關改革審判委員會制度的討論趨於平靜。
最近時間裏審判委員會制度的存與廢再次成為法學理論界和司法實踐部門關注的焦點，而司法實踐部門則把改革審判委員會制度作為司法改革的重要內容。最高人民法院確定的司法改革思路，完善、改進審判委員會制度是其中的重要內容之一。
從司法改革的長遠目標來看，取消審判委員會對案件的決定權，直至取消審判委員會或許利大於弊。但就目前而言，因為審判委員會是我國法律明文規定的對案件具有決定權的一級審判組織，要馬上取消審判委員會制度還不現實。
因而作為司法實務工作者，需要做的是在現有的法律框架內對既存的審判委員會制度改革進行探討，對審判委員會制度的起源、性質和實際運作的特點做出分析，從不同角度對這一制度的侷限性和缺陷做出重新剖析和評價，並提出改革這一制度的一些設想，以期這一制度能揚長補短、趨利避害。筆者希望本文能引
起讀者對中國法院審判委員會制度的實際運作情況及其缺陷的重視，並希望能一起關注中國司法制度的改革問題。
一、審判委員會制度的創建、性質及職權
審判委員會制度起源於新民主主義革命時期革命根據地的審判制度。1931年，中華蘇維埃共和國誕生後，逐步建立起系統的司法機構，審判機關在地方採取“合一制”， 各省、縣、區設立裁判部，由各級裁判部兼理司法行政工作，並設立裁判委員會。後來裁判委員會逐步演變成為人民法院或人民法庭的審判委員會，這可以説是新中國法院審判委員會制度的雛形。在20世紀40年代，因學習前蘇聯司法制度，強調黨對審判工作的具體領導，進一步加速了審判委員會制度的形成。1948年1月1日東北解放區頒佈的《東北解放區人民法庭條例》規定，村、區人民法庭組織審判委員會，由農民代表大會選舉的若干人、上級政府委派一人組成，有權判決有罪或者宣佈無罪。該條例首次正式在立法上使用“審判委員會”的名稱。雖然當時革命根據地的審判委員會與現行的人民法院審判委員會在名稱、議事規則、目的和任務方面相同或類似，但當時的審判委員會並不是人民法院的審判組織，而是集行政、司法於一體，掌管司法決定權的政府機構。新中國成立後，1950年第一屆全國司法會議上，司法主管機關提出了一個初步的法院組織草案，其中也提到了建立審判委員會。 1951年中央人民政府委員會通過的《中華人民共和國法院暫行條例》第15條規定，省、縣級人民法院設審判委員會，由院長、副院長、審判庭長及審判員組成。審判委員會負責處理刑事、民事的重要或者疑難案件，併為政策上和審判業務上的指導。審判委員會在建國初期確實發揮了重要作用，如在鎮壓反革命及“三反”、“五反”運動中，因當時實體法和程序法不健全，加之司法工作人員中絕大數是從工農幹部和複員軍人中抽調的，在此情況下，由審判委員會把關確實有利於保障案件審判質量。1954年第一屆全國人民代表大會制定的《人民法院組織法》，對新中國的司法制度進行了一些改革，確立了審判機關獨立行使職權等基本原則，並在各級人民法院內設審判委員會，其任務是總結審判經驗，討論重大、疑難案件和其他有關審判工作的問題，從而進一步擴大了審判委員會的職權。 1955年3月召開了最高人民法院審判委員會第一次會議，宣佈最高人民法院審判委員會成立，並制定了一些審判委員會的工作制度。隨後，全國各級法院都相繼組建了審判委員會，至此審判委員會作為一種法定製度確立起來。1983年9月修訂的《人民法院組織法》，仍然肯定了這一制度。①
從審判委員會制度的創建過程，可以看出，中國審判委員會是由歷史和政治兩重因素共同作用的結果。
關於審判委員會的性質，理論界意見不一致，主要有以下三種觀點：（1）審判委員會是審判組織。②（2）審判委員會既是審判組織，又是法院內部集體領導組織。③（3）審判委員會僅是法院內部行政領導機構。
筆者認為，判定審判委員會的性質，既要看它是否具有審判組織的外在形式，更要看其實際上是否承擔着審判的職能。根據訴訟法對審判委員會的規定，其職權、功能主要有三：第一，法院院長任審判長的迴避，由審判委員會決定；第二，重大、疑難案件，院長認為需要提交審判委員會討論的，由院長提交審判委員會討論決定。第三，各級人民法院院長對本法院已發生法律效力的判決、裁定，如果發現事實認定或者法律適用上確有錯誤，必須提交審判委員會討論決定。《人民法院組織法》第11條也規定，審判委員會有權討論重大或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。由此可見審判委員會雖不直接主持或參加法庭審判，卻實際承擔着審判職能，成為一種審判組織。這樣，我國人民法院的審判組織實際上就有三種：獨任審判庭、合議庭和審判委員會，審判委員會制度成為我國司法制度的組成部分。審判委員會與獨任審判庭、合議庭不同的是，審判委員會一般不親自參加法庭審判活動，只是聽取案件主審人的口頭彙報而進行裁決；審判委員會的決定可以否決獨任審判庭、合議庭的意見。
審判委員會有權對所謂“重大”、“疑難”案件進行討論和做出決定，還有權決定法院內部其他方面的重大事項，如總結審判工作的經驗，討論並決定當事人及其法定代理人請求對本院院長擔任審判長的迴避問題，討論並通過助理審判員臨時代行審判員職務的問題等。與地方各級法院不同的是，最高人民法院的審判委員會還有權討論
並通過院長或副院長提請審議的司法解釋草案，討論並決定《最高人民法院公報》刊登的司法解釋和案例等。但是在上述各項權力之中，“討論”和“決定”具體案件目前已成為審判委員會最主要的一項活動。這一點在地方各級人民法院表現得尤為明顯。
二、對審判委員會制度實際功效的考察
審判委員會制度的產生和存在有其歷史原因和現實意義。審判委員會制度有利於發揮個人的聰明才智和集體智慧，形成正確的意見。審判委員會制度是《中華人民共和國人民法院組織法》規定的一項基本制度，三大訴訟法也有相應的規定。在人民法院幾十年的審判活動中，審判委員會發揮了極為重要的作用。事實證明，審判委員會制度是適合中國國情的，是具有中國特色的審判制度，資本主義國家沒有，其他社會主義國家也沒有。審判委員會實行民主集中制，少數服從多數以形成審判委員會的決議，這既有利於發揮審判委員會的每一位委員的積極性，使每一位委員都積極參與案件的討論，各抒己見，充分發表自己的意見、看法，又有利於集思廣益，集中審判委員會每一位委員的正確意見，形成集體的決議。這樣，既充分發揮了個人的聰明才智，又克服了個體既有的侷限性，依靠集體的力量，形成正確的決定。
審判委員會制度有利於對法官的監督，有利於提高法官的業務素質。在具體的案件審理中，法官對案件的初步意見，完全有可能不被審判委員會採納，即使案件已經審結，相應的法律文書已經生效，也有可能被審判委員會通過審判監督程序予以改判。這就有力地監督、約束了法官，法官只有嚴格依法審理案件，其意見才不會被審判委員會否定，並形成最終的判決。法官也只有努力鑽研業務知識，不斷提高自己的業務素質和業務能力，提出正確的案件處理意見，才能和審判委員會的決定一致。這樣，審判委員會在客觀上有利於提高法官的素質，保證案件得到公正審理。
審判委員會的存在，還有利於法院、法官抵制外來的不正當壓力，使法院能夠獨立地開展審判業務，使法官能夠公正地審理案件，維護司法獨立、實現司法公正。法院、法官在審判工作中，經常要面對方方面面的壓力。有時候這些壓力是針對法官個人，有時候這些壓力是針對法院，表現在直接給法院的院長、副院長等領導“打招呼”。法院、法官既要維護司法獨立、保障司法公正，又不能得罪各方面的實權人物，而審判委員會的存在，在某種程度上有利於緩解法院、法官面臨的壓力。頂不住這些壓力時就把案件上交到審判委員會。也許，當初審判委員會制度的設計者們恐怕沒能料到審判委員會居然能起這樣的作用。法官也是生活在現實社會中的活生生的人，他們也有自己的朋友、熟人，有各種各樣的關係，法院、法官和社會之間並沒有一個可以保障他們不受社會干擾的“隔離帶”，更何況從確立“馬錫五審判方式”以來，我們的政治意識形態一直就要求法官和人民羣眾打成一片，各種關係就更復雜了，法官們在工作中面臨的各種影響也就更多了。審判委員會的存在，無疑負分擔了法官們所面臨的一些壓力，甚至是大部分或者全部的壓力。按照一位學者的觀點，這是一種風險分擔 。①
三、審判委員會制度運行過程中存在的弊端
如前所述，審判委員會是凌駕於獨任審判庭和合議庭之上的特殊“審判組織”。設立審判委員會的初衷是因法官素質不高，為了提高法院審判隊伍的整體司法水平，並實現審判權的整體獨立。但是，其最大的缺陷是它從設置時之初就充滿了行政色彩，審判委員會在相當程度上掌握着案件的命運，但是又因為案件是否提交審判委員會由院長決定，審判委員會委員由院長提請任免，會議由院長主持，審判委員會討論決定程序也由院長控制，所以審判委員會決定案件命運的權力又要隸屬於院長的權力之下，這樣審判委員會決定案件的權力只是院長決定案件權力的表現。②可見，審判委員會是極具行政色彩、具有行政決策職能、違反審判規律的“審判組織”。
調查表明，基層人民法院審判委員會的組成一般均由法院院長、副院長和主要業務庭長組成，除了即將退休不再兼任院長、庭長等行政職務的委員外，由普通法官擔任審判委員會委員的情況十分少見；中級以上的法院也是如此。③由此可見，審判委員會委員均是由院長、庭、室負責人構成，而長期在審判一線審判經驗豐富、業務能力強或法學理論功底深厚但行政職務低的優 秀審判人員則被拒之門外。而且審判委員會委員的任職一般長期固定不變，有的一直任職到退休。作為審判委員會委員本應當是在法院中具有較高法律專業素養和審判經驗豐富的資深法官，院長、庭長也應是其中的佼佼者，實際情況則不然。據調查，某省基層法院院長大學本科以上學歷僅佔28.9%，而其中大多數大專以上的學歷還是前幾年在法院工作期間通過法院業大取得的，山西省某法院甚至出現了文盲院長。④ 《法官法》規定，初任審判員、助理審判員必須通過最高人民法院統一組織的法官資格考試或全國統一的司法考試，而初任院長、庭長、審判委員會委員卻並未要求必須經過什麼考核，只需由人大選舉、任命即可。當前，審判委員會的委員不僅沒有精英化，有的法院的審判委員會委員由根本不具有司法經驗的法官，或者根本不能稱作法官的人擔任。審判委員會構成如此混雜，根本不能保證一個法院最高審判組織的。專業性與權威性，並給予其位於專業合議庭和專業法官之上的審判權威，其弊端可想而知。⑤
傳統的審判委員會制度已不能適應發展變化了的新形勢的要求，其法理上的缺陷及客觀存在的不足和弊端也越來越突出。主要表現為：
一、審判委員會制度違背司法獨立原則。司法獨立作為現代司法的一項基本原則。 “在人類司法的發展史上，沒有哪一種法律理念像司法獨立那樣，推動着司法的法律化、職業化進程；也沒有哪一種制度像司法獨立那樣，鍛造着法律運作的政治空間和專業意藴。”①美國法學家亨利・米斯對司法獨立的重要性，精闢地表述為：“在法官做出判決的瞬間，被別的觀點，或者被任何形式的外部權 勢或壓力所控制或影響，法官就不復存在了，……法院必須擺脱脅迫，不受任何控制和影響，否則他們便不再是法院了。” ②司法獨立應當包括三個層面：其一，人民法院依法獨立行使審判權僅服從於法律；其二外部獨立，即人民法院在依法行使審判權的過程中不受行政機關、社會團體和個人的干涉；三是內部獨立，即在法院內部法官應依法獨立行使審判權。法官在履行審判職能時獨立於其同事或上級法院的法官。因為法官獨立所面臨的威脅不僅可以來自於法院系統外部，也可能來自法院系統內部，法官很可能在進行審理和裁決時屈從於領導、同事甚至上級法院的指示、壓力、控制和影響，以致於不能公正的審判。③ 但現實情況是審判委員會可以改變法官獨立做出的裁決，故審判委員會的存在干擾了法官的獨立審判，這顯然是與司法獨立原則相違背的。
二、審判委員會制度與司法公正的要求相悖。司法公正分為實體公正和程序公正，實體公正和程序公正又是密切聯繫在一起的。而審判委員會制度恰恰在斷案程序上嚴重違反程序法。一方面，它違反了審判公開原則。法律規定，除涉及國家祕密、個人隱私和商業機密的案件外，法院對案件的審理和宣判活動應當公開進行，允許公民到法庭旁聽，允許記者採訪和報道。除休庭評議外，應當把法庭審理的全過程公諸於眾，還要將審理案件的人員予以公開，以利於社會監督，防止司法腐敗、司法專橫。然而，審判委員會討論案件是不公開進行的，討論時除了審判委員
會委員和彙報人、記錄人員以外，其他人是不準進入會議室，更不用説旁聽、報道；同時，審判委員會的成員也是不公開的，研究某一具體案件時具體由哪些委員組成，一般不予公開，當事人也無權參與，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它嚴重違反了直接言詞原則。直接言詞原則也稱直接審判原則，指“凡參與案件裁決的法官必須親自投身於該案的庭審之中，直接聽取當事人、證人及其他訴訟參與人的陳述，言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質證活動，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官不得對案件的判決發表意見。” ④然而審判委員會審斷案件，往往不去親自閲卷，對認定事實的證據也不是從法庭上直接獲得，沒有聽取當事人舉證、質證和辯論，而主要是通過聽取彙報，間接瞭解案情，在法庭審理外進行認證，顯然違背了直接言詞原則的要求。⑤，福建周寧縣法院對該縣公安局副局長陳長春強暴被害少女案重罪輕判，引起社會的普遍關注和 強烈譴責。後查明該縣法院由8人組成的審判委員會中，有5人明確表示自己不熟悉刑法，且審判委員會的大部分成員沒有參加該案的庭審。於是在該案的主審法官被買通之後，審判委員會便以走過場的方式，批准了主審法官的判決，導致了後來的**。案件交與這樣的法官審理，被“審”者又何以建立對法律的信心？⑥
三、審判委員會的組織不規範。《人民法院組織法》第十一條規定，“人民法院設立審判委員會，實行民主集中制……審判委員會由院長主持”，這是我國法律對審判委員會的設立及處事原則的唯一法律規定。最高人民法院雖於1993年8月20日通過制訂了《最高人民法院審判委員會工作規則》，但是僅適用於最高人民法院，且規定內容簡單。地方各級人民法院審判委員會則無統一的操作規則，部分法院自行研究制訂了審判委員會工作規則，有的比較科學、嚴密，而絕大部分法院則是無章可循，其審判委員會是一個鬆散的組織，沒有設立專門的日常辦事機構，也無專人負責審判委員會的日常工作，更談不上其工作內容的合理性、科學性。對一個掌握整個法院審判工作全局，對有着最後決定權的審判組織，僅《人民法院組織法》第十一條作如此籠統的法律規定，不能不説是立法上的一大疏忽。中國目前的法官仍然無法跨越所謂“專業分工”的限制，各業務庭的庭長一般也從本庭法官中遴選，對本庭的業務相對更加熟悉和精通。甚至連法院的院長和副院長也有一個內部分工，分別主管刑事、民事、經濟、行政等審判庭的審判業務，從而使“主管”院長對自己負責的審判業務較之其他業務更為精通和熟悉。這樣在審判委員會討論每一個具體案件的時候，真正精通該案件所涉審判業務的法官恐怕只有有關業務庭庭長和“主管”院長，多數審判委員會委員可以説都是外行。那麼作為審判委員會委員中難得的“內行”的該業務庭庭長和“主管院長”是否就能保證案件的質量呢？事實上，由於所有審判委員會委員既不閲卷，也不旁聽案件的法庭審判，即使是這些“內行”也不能保證案件事實確實、適用法律得當。這就可能帶來兩種後果：要麼審判委員會委員憑藉其行政職務上的優勢地位，任意下判；要麼審判委員會完全聽從承辦人的意見，而喪失其判斷上的獨立自主性。因為畢竟承辦人一般既是該審判業務的內行，又真正瞭解該案件的實際情況。這就出現了唯一瞭解案情的承辦人向大部分為外行的審判委員會委員彙報的滑稽情景。而大部分為外行、不熟悉案情的審判委員會委員卻有權作出最終決定，唯一瞭解案情的內行卻沒有表決權。這充分顯示出審判委員會組織構成上的缺陷。
四、官本位現象造成審判委員會成員專業性不強。我國《法官法》規定初任法官必須經過考試和考核，但對審判委員會委員的任職條件缺乏相應的規定。一般來説，院長、副院長都是理所當然的審判委員會委員，其他委員一般由行政職務或級別較高的人員擔任，在這些成員中有些人對審判業務不是很熟悉，有的長期從事與審判業務無關的行政管理工作。而審判委員會的職能要求每一位委員必須具有較高的法學理論水平和豐富的審判實踐經驗。但目前我國法院審判委員會行政色彩太濃，把審判委員會委員當作一種“政治待遇”、“榮譽稱號”來看待，同行政級別掛鈎，有的甚至同發獎金等福利待遇掛鈎，弱化了審判委員會的專業性色彩。①致使一些政治素質高，業務能力強，而行政職務或級別低的優秀法官被拒之門外。加之審判委員會委員普遍實行“終身制”，一旦被任命，就一直幹到快退休，使審判委員會缺乏生 機和活力，不能很好地適應現代審判工作迅速發展的需要，與當今提倡的法官職業化建設是不相適應的。
五、審判委員會成了合議庭推卸責任、轉移矛盾的擋箭牌。自提出司法改革、建立錯案責任追究制度以來，審判委員會在一定程度上成了法官規避職業風險的避風港。有的法官為了不被追究責任，主動放棄審判自主權，將案件推給審判委員會。還有，在審判實踐中，存在着合議庭將當事人胡攪蠻纏、當事人之間矛盾尖鋭或有可能造成負面影響的案件等提交審判委員會討論決定的現象，將責任和矛盾轉嫁給審判委員會。由於審判委員會的運行是不公開的，從而使其不受社會監督，而法律對其監督沒有規定。一旦出現錯案，責任歸屬自然難以確定。法律上對審判委員會做出的裁決沒有規定任何應負的責任，也就是説沒有任何對其約束的法律規定，這樣審判委員會就有超越程序法規定的特權，成為法院內部院長控制下的不負任何責任的最高審判組織。同時，由於法院內部審判委員會的領導地位，造成各業務庭法官對審判委員會的嚴重依賴，責任性不強。表面上是層層負責，實際上是層層推諉，誰都不承擔責任，“人人有責”其實就是“人人無責”。對於錯案，責任不明，無法追究。這也是造成我國目前司法腐敗的一個重要原因。
六、審判委員會工作運行機制不利於迴避制度的執行。三大訴訟法僅規定向當事人宣佈合議庭組成人員，並告知其可以依法申請合議庭成員迴避。審判委員會成員是否要告知當事人，法律沒有任何規定。在審判實踐中，至今還沒發現有一件經過審判委員會討論的案件向當事人告知審判委員會成員名單的，甚至許多案件當事人根本就不知道在法院裏還有一個叫審判委員會這樣的審判組織。由於審判委員會討論案件是在不公開的情況下進行的，何時討論、有哪些人蔘加，當事人和訴訟參與人並不知道，而且我國法律對於審判委員會成員的迴避程序，沒有任何規定，因而當事人無法對審判委員會申請回避，實際上等於剝奪了當事人申請回避的權利，使得為確定一箇中立裁判者而設置的迴避制度失去意義。這種程序上的不公正難以保證案件處理上的公正性。就連主張改造並保留審判委員會制度的學者也認為：像審判委員會這樣重要的組織，其審斷案件討論問題做出決定，竟然沒有公開的法律程序，令人驚訝。①
七、審判委員會的工作職責嚴重偏向，有礙於司法效率。實踐中，審判委員會把絕大多數精力放在了處理具體案件上，在許多法院已形成一種慣例，即不討論 案件不開審判委員會。審判委員會似乎成了討論案件的專門機構，或者是對案件進行處斷的簡單“表決機構”，其職能被單一化為僅僅是討論案件，很少或根本沒有研究解決審判實踐中遇到的大量影響審判工作質量、效率的深層次問題，更談不上總結審判經驗，這種做法不符合《人民法院組織法》對審判委員會職能的規定。由於我國法律對審判委員會討論決定的“重大、疑難、複雜”案件沒有做出明確界定，致使大量案件被提交審判委員會，案件進入審判委員會的隨意性、任
意性強，合議庭、獨任審判庭往往對案件不能做出獨立的、最終的裁判，造成所謂“審”與“判”的分割，這本身就增加了法院審理案件的環節、降低了訴訟效率。又由於審判委員會的運行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，啟動審判委員會討論案件的隨意性、時間的不確定性，造成司法實踐中，只有當需要討論的案件積壓到一定數量，並在各委員有充分的時間後才予啟動，法院的年終“突擊”、“會戰”並不鮮見，這樣不僅司法的程序性遭到破壞，無法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
四、審判委員會改革的若干構想
從目前來看取消審判委員會制度還不現實，因而作為司法實務工作者，需要做的是在現有的法律框架內對既存的審判委員會制度改革進行探討，以紮實推進審判委員會改革。
（一）理順審判委員會的關係。
首先要變審判委員會行政化模式為業務化模式。不能將審判委員會委員當作一種待遇職位，而應作為較高業務水平的體現，把審判業務能力作為選拔審判委員會委員的首要條件。
其次，科學劃定審判委員會作為法院最高審判組織行使審判管理和審判決策的職能。把法院管理工作從橫向關係上劃分為審判管理、隊伍管理、行政管理三大類，以審判委員會、黨組會和院長辦公會分別與之對應，各司其職，各負其責。凡是與審判業務有關的問題都一律提交到審判委員會討論，使審判委員會成為真正的審判業務機構。審判委員會主要對審判宏觀管理問題和審判運行中的共性問題進行決策，堅持少數服從多數的原則；其次，在縱向關係上，加強審判組織管理，着重解決好審判工作行政化的問題。嚴格區分審判委員會、院長、副院長、庭長、副庭長、合議庭和獨任法官的職責，取消分管院長籤批文書的制度，放權給合議庭，保證合議庭、獨任法官依法行使職權。再次是克服審、判分離，“審而不判、判而不審”的現象，實行審判委員會委員定期組成合議庭審理重大案件的制度。
再次，設立審判委員會專職工作機構或常設工作機構(辦公室)，負責審判委員會事務性工作，對審判委員會負責。它行使下列職權：(1)對合議庭提交審判委員會討論案件的書面報告作形式要件上的審查，如對審限、是否屬審判委員會討論的案件範圍、合議庭對事實的認定、證據的採信及及法律適用建議作審查。(2)院長或分管院長不在時，受院長或分管院長委託，其成員代表院長或分管院長出席合議庭聽審，並草擬彙報關於適用法律問題的參考意見。(3)根據審判委員會的要求，開展調查研究，收集審判工作中出現的新情況、新問題，總結審判工作經驗。(4)辦理審判委員會的其他一些事務性工作。如傳達開會通知、記錄會議情況、整理會議決定、負責落實審判委員會的決定並監督決定的執行情況等。
（二）調整優化審判委員會結構，改革審判委員會的組成人員。。
現行的審判委員會制度遭到攻擊和責難的重要一點是審判委員會的結構不合理，專業化程度不高。①審判委員會委員的知識結構、專業化水平直接關係到審判委員會討論、決定案件的質量。
1、注重審判委員會委員的法律專業知識和審判實踐經驗，使審判委員會向專業化、權威性方面發展。設立專職委員制度，增加專職委員的數量，選拔熟悉某一方面的業務、精通相關專業法律知識、具有豐富審判經驗的審判員並聘為專職委員，進入審判委員會。這樣，就可以從整體上提高審判委員會的業務素質，杜絕“外行領導內行”的現象。顯然在審判委員會中設立專職委員，專職委員由資深法官或具有這方面專長的專業法官構成，可以改變現行由主要由院、庭長組成的審判委員會的人員及知 識結構，最大限度地提高審判委員會的專業化程度。
2、建立完善審判委員會考試選拔機制，選拔的程序必須嚴格，審判委員會委員缺額一律實行考試選任，嚴格按照“民主推薦―審判實務知識考試―庭審觀摩―面試答辯―公示―任命”的選拔任用程序進行，做到以缺選人，淡化職級待遇意識，使審判委員會人員結構做到既專又全、比例適當。同時，對現任委員要加強 學習培訓，提高他們履行職責的能力，要求委員們在增加知識積累的同時實現知識更新，以提高分析問題、解決問題的能力，提高自身素質。近年來，有的中院和基層法院將年富力強、具有豐富審判經驗的法官通過業務考核和麪試，充實到了審判委員會中，建立起了以法律專業知識與豐富審判經驗為主的委員配置機制，增強了審委會的權威性。在審判委員會中在設立專業委員會的同時，適當地把各分管副院長作為常設委員，可以彌補專業程度過高而帶來的知識盲點。
審判委員會作為法院內部指導審判工作的機構，其專業性較強，要適應審判工作專業化的要求，進入審判委員會的專職委員僅證明該法官的專業水平和審判經驗，而不必然確定行政級別，對於專職委員可以由各級法院經考試選拔後自行任命。
（三）準確定位並明確審判委員會的職能
在審判委員會的職能方面，必須強調其主要職能是加強審判工作經驗的總結和審判業務的指導，而不應過多的處理案件，審判委員會應逐步做到工作重心放在本院的審判工作和改革的重大事項、轄區內某一些案件審理的指導性意見的討論決定上。審判委員會要及時總結審判經驗，對現行立法做出準確的解決和適用法律的原則，從而有效地指導審判活動，保證正確執法，要具體確定審判委員會討論案件的類型，限制審判委員會討論案件，這樣既可以尊重合議庭的權限，保證法官審判獨立，也可以使審判委員會把工作放在其本職工作上。審判委員會除討論少數重大或疑難的具體案件外，主要工作職能應轉變為分析審判形勢，總結審判規律，制訂審判規範，研究帶有普遍性的法律適用問題。具體來説是做到審判委員會職能的“四個轉變”：1、由原來的對事實認定和證據採信都負責到一般只對適用法律負責的轉變，一般只是對案件如何適用法律進行表決，充分尊重合議庭在庭審中的作用。 2、由單純的解決個案到解決重點、疑難案件示範作用的轉變。3、由單項的審判工作指導到建立綜合、長效性的審判管理機制的轉變。定期召開審判形勢分析會和案件質量通報會，對一些苗頭性的問題及時提出針對性的意見。4、由被動處理案件到主動進行審判研究的轉變。
（四）規範審判委員會討論案件的程序和討論案件的範圍。
在討論案件程序和範圍方面也應進行規範，包括出席委員應達到一定人數和比例才能召開審判委員會；應當由庭長將案件提交院長決定才能召開審判委員會；凡未開庭審理的案件及調解、撤訴案件，一般均不應提交討論；合議庭意見一致的案件，也不應提交討論等等，這樣才能充分發揮合議庭的職能作用，也便於審判委員會集中精力討論疑難複雜案件。審判委員會討論時間應安排在合議庭評議之後、判決之前進行。對審判委員會的討論次數應有限制，一般應一次做出決定，不能反覆討論，久拖不決。討論結果應當明確，不應是繼續調查或向上級法院請示報核。提交討論的案件，應附書面彙報材料，防止因承辦人彙報不清。記錄不全而造成責任不明。對此建議設立合議庭全體成員參與彙報制度，防止承辦人對彙報內容的側重、誇張或弱化、隱瞞。對重大案件，審判委員會可以學習英美法系“陪審團”的做法，列席開庭的全過程，深入全面瞭解案情。
最高人民法院發佈的《人民法院五年改革綱要》把改革後的人民法院審判委員會的主要職責定位在“總結審判工作經驗、審理重大、疑難、複雜案件的法律適用上”
。①而所謂疑難、複雜案件，無非涵 指以下兩方面的內容：一方面，從深度而言，涉及到專門的知識，因專而深、因深而疑難、複雜；另一方面，從廣度而言，跨學科、跨專業，因廣而疑難、複雜。因此討論決定案件範圍應具體化。逐步做到只討論合議庭提請院長提交的疑難、複雜、新類型案件的法律適用問題。除判處死刑、危害國家安全、外國人犯罪、宣告無罪和重大涉外涉港澳台及有重大影響的案件仍要全案彙報外，對於其他的一些疑難、複雜、新類型案件，只討論法律適用問題，事實認定和證據採信則由合議庭負責。要改變過去審判委員會討論案件結構的單一性，既注重討論重大的刑事案件，又注重討論複雜的民事、經濟和行政案件。
（五）嚴格執行審判委員會“錯案追究制”，健全審判委員會工作機制。
為提高審判委員會工作的質量與效率，應嚴格執行審判委員會委員錯案追究和審判委員會責任承擔制度等一系列規範性制度。對經過審判委員會討論而發生的錯案，應根據情況追究相關人員的責任。如果是承辦人彙報不全、錯誤造成的，追究承辦人的責任；如果是表決錯誤造成的，應追究表決人的責任。防止客觀上存在的一人發言，特別是領導人先發言定調，他人附和的情況。對經常表決錯誤的委員，説明其不能勝任職責，應考慮提請人大常委會免去其審判委員會職務。凡是經過審判委員會討論決定的案件，如果後來被確定為錯案，無論審判委員會是否改變合議庭的意見，都應當承擔適當的法律責任。審判委員會同意合議庭的意見並判決的，由合議庭和審判委員會共同承擔責任，因為此時案件的判決，實際上是按合議庭和審判委員會的共同意見做出的。對於審判委員會改變合議庭的意見並判決的，審判委員會對改變部分承擔全部責任，未改變部分，由合議庭和審判委員會共同承擔責任。審判委員會以集體名義承擔責任。在審判委員會內部，根據會議記錄，表決時所持意見與審判委員會的最後決定相反的委員，可以不承擔實際責任。
健全審判委員會工作機制。(1)、對於提請審判委員會討論案件的彙報情況可實行案件彙報評分制，並列入考核及質量評定機制，促使合議庭及其審判長嚴把質量關。(2)、為確保審判委員會討論案件的質量，應發揮審判委員會辦公室日常工作的職能。合議庭提請審判委員會討論的書面報告，最遲在會議召開前兩天送交審判委員會辦公室，由辦公室人員分送各審判委員會委員，這使得審判委員會委員有足夠的時間對案件進行研究。
建立審判委員會委員迴避制。在法院立案時即可告知或通知當事人有對審判委員會委員討論決定該案迴避的權利，並按案件性質，把審判委員會常設委員及專職委員的名單一併送達給當事人。
（六）建立審判委員會討論案件的民主化的表決機制。
首先改變過去審判委員會討論案件主要是由院長髮表意見的情況，健全民主表決制，審判委員會委員先就案件發表自己的觀點，主持審判委員會的院長最後發言，以保障給每位委員最大的發言空間，做到不受院長意見的影響。堅決實行少數服從多數的民主集中制原則，每位委員都享有均等的一票表決權。
其次審判委員會討論案件實行列席制。合議庭提請討論的案件，該庭庭長、該案的審判長、合議庭的其他成員也應列席；另外對於凡經一審法院審判委員會討論決定而二審擬改判或發回重審，經交換意見後一審法院仍持不同意見的，可請一審法院的有關人員列席會議；對於檢察院抗訴的案件，檢察機關一般也應派員列席審判委員會。
完善我國食品召回制度的困境與法律對策
近年來，隨着經濟的高速發展，人們生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關注的焦點，如的安徽阜陽劣質奶粉事件、的蘇丹紅事件、雀巢奶粉事件、還有引起眾多爭議的轉基因產品可能對人體產生潛在危害等，都引起了社會的高度關注。因此，在我國，完善食品召回制度，健全食品安全管理體制的呼聲越來越高。事實上，據北京某知名網站和一家調查機構最新的消費者調查顯示：在經歷了過多的食品安全危機事件後，有超過90%的消費者將因產品安全危機事件而改變消費習慣，70%的消費者表示今後不知道吃什麼；更為嚴重的是，超過了60%的公眾認為被曝光的食品安全衞生事件，只是問題的“冰山一角”，實際存在的問題遠比暴露出來的問題要嚴重的多。[1]中華醫學會會長鍾南山曾經警告説假如目前的食品安全狀況繼續延續下去50年以後將影響國人的生育能力。[2]食品安全成為目前公共健康面臨的最主要威脅之一。因此，完善食品召回制度已是刻不容緩。本文在分析我國食品召回制度的現狀和缺陷的基礎上，指出了我國完善食品召回制度的困境，並提出了相關對策。
一、我國食品召回制度的現狀
食品召回制度是召回制度的重要組成部分。[3]因此，我們首先來看我國的產品召回制度。在我國，最早通過地方性法規建立起產品召回制度的地方是上海。10月28日，上海市第11屆人大常委會第44次會議通過的《上海市消費者權益保護條例》，明確規定了產品召回制度，這是我國首次對召回制度立法。[4]從全國來看，我國產品召回制度是以汽車行業為試點。月1日生效實施的《缺陷汽車產品召回管理規定》，確立了汽車召回制度並已取得一定實效，成功地召回了數批數量龐大的缺陷汽車，避免了大量的事故發生，贏得了社會的好評，也用事實證明了該制度存在的價值。
嚴格説來，我國法律並未規定食品召回制度。食品召回制度是指食品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口或銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，並從市場和消費者手中收回問題產品，子以更新、賠償的積極有效的補救措施，以消除缺陷產品危害風險的制度。[5]我國現行的涉及食品衞生、安全的法律法規有《食品衞生法》、《產品質量法》、《標準化法》、《標準化法實施條例》、《消費者權益保護法》等，但這些法律法規對食品召回制度均沒有明確的規定。
但是，在我國的《食品衞生法》有對類似的召回制度的規定，法律稱“責令公告收回”。該法第42條規定：“違反本法規定，生產經營禁止生產經營的食品的，責令停止生產經營，立即公告收回己售出的食品，並銷燬該食品……，”第43條規定：“違反本法規定，生產經營不符合營養、衞生標準的專供嬰幼兒的主、輔食品的，責令停止生產經營，立即公告收回己售出的食品，並銷燬該食品。”本文稱之為公告收回制度。
值得關注的是，在我國建立食品召回制度的要求經過多年的呼籲之後，終於有了可喜的結果：《中華人民共和國食品安全法徵求意見稿》（206月徵求意見稿，以下簡稱《食品安全法徵求意見稿》）第七十一條規定了不安全食品召回制度。該條第一款規定“食品生產經營者對其生產經營的不安全食品，應當立即停止生產、銷售或者使用，通知相關生產經營者、消費者停止生產、經營或者使用該不安全食品，召回己經上市銷售的不安全食品，並記錄召回情況。食品生產經營者應當及時將召回的不安全食品處理情況向原食品生產經營審批部門報告。”，第二款規定：“鐵道、交通、民用航空經營單位在交通工具上發現不安全食品，應當立即停止銷售或者發送，並按照國家有關規定立即向鐵道、交通、民用航空有關監督管理部門報告。”[6]本文稱之為不安全食品召回制度。
但是，就《食品安全法徵求意見稿》的相關規定來看，雖然是我國食品安全管理法制建設的一大進步，但是與發達國家的食品召回制度相比，仍有許多欠缺。因此，即使《中華人民共和國食品安全法》出台實施後，仍然可以借鑑美國的成功做法，完善不安全食品召回制度。
二、我國食品召回制度的缺陷
同美國等發達國家實行的食品召回制度相比，我國的食品公告收回制度和《食品安全法徵求意見稿》規定的不安全食品召回制度尚有差距，其差距表現為：
（一）、是法律體系不完善。我國實施的“公告收回”所依據的是較單一的《食品衞生法》和與其相配套的少數部門規章。而西方發達國家的召回制度所依據的不僅有較完備的法律法規，還有和WTO規則相適應的、被企業視為生命的產品質量、誠實守信規則和自律制約機制。如美國食品召回的法律依據主要有：《聯邦肉產品檢驗法》（FMIA）、《禽產品檢驗法》（PPIA）、《食品、藥品及化粧品法》（FDCA）以及《消費者產品安全法》（CPSA）等，規定的相當完備。
1995年正式出台的《食品衞生法》是我國現階段最全面地對食品衞生、安全作出規定的法律。但是現在的《食品衞生法》存在着很多的問題，如可操作性差等。我國的《食品衞生法》從正式頒佈已有10多年，有必要根據新出現的問題加以完善和強化，以有效制止和打擊食品生產和流通過程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。
（二）、召回食品的範圍過窄。我國規定的“公告收回”食品，僅限於《食品衞生法》明確規定的禁止生產經營的食品和不符合國家強制衞生、營養標準的嬰幼兒食品，範圍相對狹小。《食品安全法徵求意見稿》規定的範圍也僅是“不安全食品”。而美國等國實施的召回制度，其對象和範圍不僅包括了明確對消費者有害的食品，也包括無害但有“缺陷”的食品，如美國的第三級食品召回的是一般不會有危害的食品，消費者食用這類食品不會引起任何不利於健康的後果，比如貼錯產品標籤、產品標識有錯誤或未能充分反映產品內容等[7]，比較寬泛，較我國規定的更為嚴格。
（三）、召回的具體程序單一。首先，我國“公告收回”的程序是單一的行政強制程序。而美國等企業在自身發現食品存在潛在風險，但還沒有造成嚴重危害的情況下，如果主動向FSIS或FDA提出報告，願意召回並制定了切實有效的召回計劃，FSIS或FDA將簡化召回程序，不作缺陷食品的危害評估報告，不再發布召回新聞稿，也不一定對企業進行曝光，採取了鼓勵自願召回的做法。其次，《食品安全法徵求意見稿》規定的不安全食品召回制度則是由生產經營者實施，企業召回己經上市銷售的不安全食品，記錄召回情況，將召回的不安全食品處理情況向原食品生產經營審批部門報告。這種召回制度主要是依靠企業的自律性來實施的。但是，由於我國企業的自律性較差，因此不安全食品召回制度的實施將會大打折扣。即使是企業自律性較強的美國，食品召回制度也不是在企業主導下實施，而是在政府職能部門主導下實施。
（四）、不進行召回的法律後果缺位。我國《食品衞生法》和《食品安全法徵求意見稿》對企業不進行公告收回或召回的企業未作懲戒性規定，因此對企業約束不大。但美國則不同，如果企業不與政府部門合作。發現問題有意隱瞞，不僅要承擔行政責任。還面臨以違反《聯邦肉產品檢驗法》（FMIA）、《禽產品檢驗法》（PPTA）、《聯邦食品、藥品及化粧品法》（FDCA）以及《消費者產品安全法》（CPSA）的罪名被起訴而承擔刑事責任的風險，具有較強的法律約束力。
（五）、召回食品的處理結果不同。我國《食品衞生法》的公告收回制度對問題食品――“禁止生產經營的食品”的處理比較單一，即沒收銷燬。《食品安全法徵求意見稿》也未對召回食品進行分級管理，只有一個級別即“不安全食品”因而處理方式必然單一。而美國的召回制度因為實施了分級制，對於第三級的缺陷食品允許企業採取補救措施，重新投放市場，既堅持了企業的誠實守信、質量第一和維護消費者的權益，又可避免食品資源的不必要浪費。
總之，我國的食品召回制度與國外實行的食品召回制度相比，還很不成熟，亟待加以完善。而以美國為代表的發達國家的食品召回制度已相當完備，我國應當借鑑國外食品召回制度的具體做法，完善食品召回制度
三、完善我國食品召回制度的困境
雖然國家意識到完善食品召回制度的必要性，社會上的呼聲也越來越高。但是我國完善食品召回制度還面臨着諸多困境，主要有：
第一，食品召回制度成本過高，國內企業難以承擔。食品召回制度其成本由食品的生產商、進口商和經銷商承擔。聯合利華亞洲區質量保障食品總監ChrisTrevena認為“對於食品企業來説，和其他緊急事務或災害相比，產品召回更可能是一種危機，”[8]雖然，據美國學者研究，召回缺陷食品引起的所有者經濟損失，平均佔公司財產的1.5――3%……[9]但是，一方面，我國食品生產企業規模相對較小，自身總體素質不高，食品召回的實行將使企業承擔較大的經濟責任，在這種情況下，大多數中小企業難以承受。另一方面，在我國沒有產品召回責任保險制度的情況下，即使是規模較大的企業也難以承受食品召回的高額成本。
第二，食品安全法律體系不完善。目前，雖然已有許多企業承諾實行食品召回，如京糧集團早在就承諾全面履行召回義務，[10]很多地方法規也規定了產品召回制度，但是我國食品召回還尚未以法律制度的形式推行。其原因就在於尚未健全食品安全法律體系。食品召回制度應當以相關法律為基礎。我國在實行食品召回制度之前，必須建立健全食品安全法律體系，並使其具備公正性、合理性、科學性和可操作性。
從客觀角度來看，首要的障礙就是食品溯源制度，在我國現有的條件下難以實施。食品溯源制度是食品召回制度的基礎，沒有完善的、順暢的溯源條件，食品召回制度也只是一句空話。我國食品企業數量龐大規模小且分散，導致食品難以溯源，其中包括一大批非正規廠商，生產的很多食品連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，出事後廠家無法找到，而像一些生鮮和農產品，由於其產品的特殊性。在很多情況下無法做到證據保全。食品難以溯源，這在客觀上限制了食品召回的實施。同時，我國的檢驗技術手段還相對落後，這也直接關係到食品缺陷的評價問題。
第三，食品安全管理體制混亂。我國市場上劣質食品氾濫的一個重要原因就是監管食品市場的行政部門職能不清。目前，對於食品安全工作，衞生部、國家質量技術監督檢驗檢疫總局、工商總局環保總局等八個部委及其地方分支機構農業局、畜牧局、漁業局、環保局、衞生防疫站、工商局、質量技術監督局、貿易局、檢疫局等都有職責監督管理食品的生產和管理，監管食品質量。但由於分工過細、職能重疊，結果是大家都在管，誰也管不好――“七八頂大蓋帽管不好一頭豬”。食品召回制度是在相關職能部門主導下的行為，因此必須明確相關部門及其職責，改變這種混亂局面。
第四，從主觀角度來看，企業和消費者的觀念落後是召回制度難以實行的重要原因。在許多消費者眼裏似乎被召回的食品都是不合格的產品，即使知道是“防範於未然”的召回，也往往對該品牌的產品留下極為不好的影響。實際上企業的食品召回行為實際上是負責任的行為，往往體現了該公司認真負責的態度和經營理念。在食品召回制度中，被召回的產品不一定都是大家傳統觀念中有“毛病”的產品。而我國食品企業而言囿於消費者“召回產品”是有毛病產品的觀念，普遍認為進行“食品召回”意味着企業聲譽受損。因此非萬不得已就絕不能實施召回。在年的雀巢奶粉事件中，雀巢公司“入鄉隨俗”遲遲不提“召回”二字，其實正是這種觀念作怪。
四、完善我國食品召回制度的法律對策
鑑於我國食品召回制度的缺陷和困境，筆者認為應從以下三個方面完善我國的食品召回制度。
第一，完善食品安全監管體系。
目前，發達國家普遍採取的食品安全監管手段主要包括以下三方面：1、實行食品安全性評價，加強食品危險性分析；2、推行危害分析與關鍵控制點（HACCP）、食品生產良好規範（GMP）等國際食品安全認證體系；3、實行食品溯源制度，加強食品標籤管理。[11]
對我國食品召回制度來説，首先應建立完備的食品溯源制度。推行食品溯源制度，應按照從生產到銷售的每一個環節都可相互追查的原則，建立食品生產、經營記錄制度。從保證食品質量安全衞生的必備條件抓起，採取生產許可、出場強制檢驗等監管措施，從加工源頭上確保不合格食品不能出廠銷售，並加大執法監督和打假力度，提高食品加工、流通環節的安全性。其次，還需要從提高我國食品安全水平的角度考慮，提高食品安全檢測水平、健全食品衞生標準、實行食品安全性評價；逐步推行危害分析與關鍵控制點、食品生產良好規範等國際食品安全認證體系，加強食品危險性分析；建立食品安全信用體系、整飾食品監管體制及厲行食品衞生法制等多方面着手；從體制、機制和法制等方面建立和完善長效的食品安全體系，形成統一開放、公平競爭和規範有序的食品市場環境。
進一步完善國家助學金制度的意見
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