審計如何“把權力關進制度的籠子”

英國曆史學家阿克頓勛爵有句名言，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”法國思想家孟德斯鳩也説過，“任何有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”特別是在民主法治快速向前推進的當下，在現代政治倫理中，官員的私權讓渡於公共利益已成趨勢。隨着改革走向深入，“建好一條路，倒下一批人”、“房叔”、“表哥”等現象的出現，表明我國反腐已迫切需要進入攻堅階段。

1月22日，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話時強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子裏”，表明了黨和政府反腐的決心和態度。黨的十八大後，從省部級貪官的落馬，到網絡反腐的接力，反腐既有新動作，也有新成效，引發了人們的新期待。

1 權力與籠子的關係

1.1 權力是一種能力，一種資格，表現為影響力和支配力。權力是現實社會中普遍存在的一種現象，由於權力往往同暴力、腐敗等社會陰暗面有説不清道不明的密切聯繫，權力也被很多人視為社會生活的陰暗面——權力是用於同他人鬥爭而進行來是兩句話：權為民所賦，權為民所用。” 前者是權力的來源自我擴張的工具。儘管如此，只要運用得當，權力就能夠成為一種積極的力量，把人類引向正義所希望的理想境地。

1.2 制度是一種準則，一種規程，表現為指導性和制約性。它是黨政機關、社會團體、企事業單位為加強對工作的管理而制定的要求，是大家共同遵守的規範性文書。制度有指導性和約束性的特點。制度對實現工作程序的規範化，崗位責任的法規化，管理方法的科學化，起着重大作用。制度的制定必須以有關政策、法規、法令為依據。制度本身有着程序性，為人們的工作和活動提供着可供遵循的依據。

1.3 制度與權力相互促進，共同發展。制度的制約作用推動着權力運行上的規範性、合法性、科學性，權力的運行，會出現新的情況、新的問題、新的矛盾，又要靠制度去限制、化解、解決，這種行動的反覆進行，又將權力的運行進一步引向深入，同時，隨着權力的運行，對於面臨的新課題又迫使制度更新、完善，促使制度建設的科學發展、與時俱進，這種權力的深入運行和制度不斷更新的互動性、相促性、共同發展性，使人類社會不斷得到發展，推動歷史前進。

習近平總書記要求“把權力關進制度的籠子裏”，體現了制衡權力與馴服權力的現代政治文明。當權力天生就有容易腐敗的特性，一個最有效的辦法就是讓權力盡可能地從不必要存在的地方退出，也就從根本上減少了權力尋租的機會。讓權力進入制度之籠，使其不得不在陽光直射下規範運行。應當指出的是，目前在我國，這些“制度籠子”並非一片空白，只是在體制上、程序上、落實上不夠健全、不夠嚴密、不夠有力而已。

2 審計與“鎖住權力之籠”的關係

2.1 審計是“鎖住權力之籠”的檢查與完善者。能不能關住權力，根本在於制度籠子自身是否堅實。鄧小平同志曾深刻指出：“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”改革開放30多年來,各項制度一直在不斷的探索和完善中，但仍然存在不少“蟻穴”，且隨着社會的快速發展，一些制度會逐漸脱離社會現實，新的制度需求也會不斷出現。及時調整、完善制度，使“鎖住權力之籠”能夠與時俱進，是實現源頭反腐非常重要的措施。審計機關作為國家經濟監督部門，工作的綜合性強、涉及的面廣，不僅對單個制度的執行情況，且對制度體系的執行情況以及執行效果有着非常直觀的認識。審計機關對審計成果加以綜合歸納、提煉和分析，在完善制度、加強管理、健全機制等方面提出建議，促使各級黨委、政府和有關部門能及時採取措施，完善制度，堵塞漏洞。

2.2 審計是“鎖住權力之籠”執行的監督者。有籠子並不一定就能關住權力，權力仍然有可能逃出籠子，能否“把權力關進制度的籠子裏”，監督是關鍵。審計監督是《憲法》賦予審計機關的使命，加強對權力運行的制約和監督，“把權力關進制度的籠子裏”，是審計機關義不容辭的法定責任。腐敗的根本原因不在於沒有制度，而在於制度沒有得到良好的執行。審計監督是發現權力腐敗的重要途徑。長期的審計實踐表明，凡是經濟領域中的違紀違法犯罪活動，一般都能從資金往來中抓住蛛絲馬跡。審計機關在審計過程中，運用獨有的現代審計技術和方法，能及時發現和掌握貪污、偷税漏税、造假賬、化公為私以及各種損失浪費問題的第一手資料，為遏制權力腐敗提供準確的線索和信息。審計機關應充分發揮在反腐倡廉中的職能作用，強化領導幹部經濟責任審計、財政審計，加強投資項目審計，突出對重點領域、重點部門、重點資金和重點環節的審計。

2.3 審計是“出逃權力之籠”的懲戒者。對於審計中發現的違法違規問題，審計應連同紀檢部門依法予以問責。要通過審計發現、審計分析、審計揭露、審計整改、審計處理、審計公開，促進健全“有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究”的監督機制，真正做到執法必嚴，違法必究。用審計問責的威懾力來使制度邊界成為高壓線，促進制度得到執行，從而保證權力不敢“出籠”。

3  審計如何“把權力關進制度的籠子”

3.1 優化審計項目計劃的編制。應從審計項目計劃開始，優選審計項目，關注宏觀調控政策的落實情況，關注民生工程，關注財政資金使用的合法、效益情況及黨政領導幹部經濟責任履行情況等。貫徹“把握大局、突出重點”的工作方針，將對重點領域、重點部門、重點行業、重點資金和重點環節的審計列入年度審計計劃。準確調配和合理利用審計資源，加強審計監督，促進體制、機制、制度完善，規範管理，提高財政資金使用效益。

3.2 加大重點領域審計力度。一是深化經濟責任審計，監督好“一把手”。在近期違法違紀案件公告中，“董事長”“總經理”“局長”“行長”“書記”等字眼頻頻出現，由此暴露出的“一把手”以權謀私、貪污腐敗問題發人深省。“一把手”掌握決策權，而決策環節往往是違法違紀的關鍵環節，可謂重權在握。在經濟責任審計中，要向權力運行的“決策權、管理權和執行權”延伸，重點關注領導重要經濟決策情況、履職績效情況、公務消費情況等，同時對被審計單位的業務內容、領導幹部的權力使用情況進行監督。對於違法違規行為，堅決予以問責。通過審計，規範被審計單位的財政財務收支和領導幹部的決策行為，強化制度約束，防止權力濫用，促進制度得到執行，保證權力不敢“出籠”。

二是加強投資項目審計。近年來，高鐵、長江三峽等全國重點建設項目中，腐敗案件頻發，“工程腐敗”已成腐敗的重災區，工程預算高估冒算，弄虛作假；工程管理混亂，偷工減料；違反招投標規定，從中謀利；層層截留挪用，削弱投資效益。投資審計以竣工決算審計為主，為事後審計，對預防和控制腐敗發生難以起到作用。應將審計關口前移，從項目立項開始介入，做好工程建設項目全過程跟蹤審計，對工程的立項、設計、招投標、建設、管理、驗收等進行全程審計監督。在工程完工後，加強重點政府投資建設項目工程結算審計，為政府節約投資、減少財政支出不給腐敗分子可乘之機。

三是突出重點單位、關鍵領域審計。要加強對重點領域、重點部門、重點資金和重點環節的審計，突出對社會關注的熱點問題的審計，找準審計工作與懲治腐敗的結合點。在審計目標的確定，審計方案的編制以及審計實施、審計處理、審計披露、審計整改等各個環節，都要堅持在把握全面的基礎上，突出重點。要加強對財政財務收支數額大的部門、有財政資金分配權和行政審批權的部門、羣眾反映問題較多的部門和領域進行審計。要嚴肅查處大案要案，充分發揮審計機關在反腐敗鬥爭中的重要作用。要把查處嚴重違法違紀問題和經濟案件作為第一要務。對審計發現的重大疑點問題和案件線索，決不輕易放過，一定要查深查透。審計實踐證明，突出對重點領域、重點部門、重點資金的審計對於促進反腐倡廉是行之有效的途徑，也是增強審計威懾力重要手段。

3.3 加強審計整改力度。審計關鍵在整改，近年來審計雖然在完善國家治理，發揮“免疫系統”功能作用，促進反腐倡廉等方面卓有成效，但仍存在有令不行、有禁不止，屢審屢犯現象。對落實整改打折扣、做選擇、搞變通，搞起“上有政策、下有對策”一套的現象時有發生。這種不正常現象很大程度上制約和困擾着審計工作的進一步開展，影響和阻礙着審計完善國家治理，充分發揮“免疫系統”功能作用的正常發揮，也使審計無法發揮“將權力關進制度的籠子”的監督作用。要改變這種狀況，必須堅持揭露查處與預防促進“兩手抓，兩手硬”，堅持從宏觀和全局角度，從體制機制制度層面揭示問題、分析原因、提出建議、促進整改、規範提高。建立審計整改跟蹤檢查、審計整改聯動、審計整改工作督查和審計整改問責，從根本上解決屢審屢犯問題。同時加強審計成果運用，密切與紀檢、組織等部門聯繫溝通協作，將審計結果與單位工作績效考核、幹部管理使用掛鈎。

3.4 加強審計發現問題懲戒力度。經濟學認為，作為理性人的官員，在預期腐敗收益大於預期腐敗代價的情況下，會選擇腐敗。一個有效的懲戒機制，必須是懲罰的力度大，發現次數多的機制，使腐敗預期的懲罰遠大於腐敗預期的收益，形成一種“得不償失”的機制。從加大懲處力度、增加威懾力出發，完善權力腐敗的懲戒制度體系建設，目的要讓腐敗風險係數加大，腐敗預期成本加大，要讓腐敗者談腐色變，形成“不敢腐”的懲戒機制。審計監督要做到有惡必除、除惡務盡，應建立與紀檢、監察、司法部門的聯席會議制度，挖掘腐敗線索，定期互通情報，堅持協同辦案，做到有案必交，真正達到黨中央提出的“不論什麼人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處”的法治效果，形成“不敢腐”的懲戒機制。

3.5 強化權力監督，建立不能腐的防範機制。審計機關在獨立行使監督權力的同時，應充分運用民主監督、法律監督和媒體監督的重要作用，解決好決策權、執行權、監督權的相互制約和相互協調問題，確保審計機關按照法定權限和程序獨立行使監督權力，防止以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象發生。大力推進審計信息化建設，通過聯網監控，建立預警機制，創建權力運行的審計評價模型和技術環境，通過對多年積累的審計計劃項目、結果統計、成果利用等數據資源進行整合，將數字化技術應用到制約和監督權力運行的各個環節之中。加強審計公開，將審計監督與社會監督相結合，加大對權力腐敗的監督力度，讓權力在陽光下運行，形成不能腐”的防範機制。