探究書記員制度改革

探究書記員制度改革

                    --以基層法院為視角

【關鍵詞】 司法改革  新型審判團隊  聘用制書記員

【摘要】 近幾年來，司法體制改革的步伐走得越來越快，越走越深，對於書記員的權責明確、職能定位亦處於探索變革之中，書記員管理的改革顯得十分緊迫。書記員在我國司法系統中一直髮揮着不可或缺的作用，我們在改革中只能繼承發展而不能簡單地廢除或排除，書記員改革需要從高院，甚至最高法的層次開始，由上至下，先共同後特殊地進行改革，繼承先前的成功經驗，取其精華。目前，我們從基層法院的司法改革經驗上，逐步進行聘用制書記員的改革探索。

【正文】

在最近的司法體制改革中，大部分基層法院建立了“1+1+N”或“1+N+N”的新型審判團隊模式，書記員加緊進行職務序列改革。目前，書記員制度的改革趨勢有人認為應該是獨立化、職業化，需要從法律角度包含書記員的司法輔助人員獨立的司法職能定位，這不僅有利於團隊辦案效率的提高，也有利於人才的量化與流動。在新的《人民法院組織法》中書記員的問題依然沒有得到詳細的規定，所列舉的條文不夠細化。在一些發達省份或經濟發展加好的地區，部門法院直接將司法輔助任務全額外包，有多少員額法官就組建多少個審判團隊，對於司法的公正性、公平性引發強烈討論。加強書記員隊伍建設，改革書記員管理制度，在思想觀念和時間操作上和貼近基層法院審判工作實際需要上下功夫。

一、書記員的制度的發展與演變

書記員的功能作用有其歷史淵源，古時人們為了將案件登記造冊財設立類似書記員的崗位，審判過程往往簡單迅速，民眾根本無法記住並作出評價，但舊時的書記員在產生的時候就不受重視，書記員的實際地位類似於審判者的跟班，有明確的上下級關係或從屬關係，關係之間存在等級差異。近現代，在習慣繼承層面，法院逐步形成了成長式階段發展關係，擔任審判崗位的人員要先在書記員崗位上進行長期鍛鍊，逐步選任為審判崗位人員，我國採用的就是這種模式。目前書記員隊伍存在明顯的不穩定特徵，人員流動性大，審判記錄權得不到保障，書記員在審判權力運行過程中一直扮演着輔助角色。

關於庭審記錄權力關係的論述並不多，權力界定和説明比較模糊。主要有下面幾種觀點：一是當前的司法體制改革對於在庭審過程中建立更加獨立化、職業化的“記錄者”並無探索，對書記員行使審判記錄權監督法官審判活動的保障配套不夠重視。二是書記員在審判過程中發揮了重要作用，法官作為審判者本身並不能時刻掌握庭審的每一個細節，原被告雙方的辯詞會無可避免地給法官帶來裁判影響因數。三是書記員的工作不僅僅是簡單的程序性工作，關於庭審筆錄、案卷規整、證據保存等都會影響法官依法審判。

對於我們國家的書記員來説，書記員必須要履行雙重職責。一是服務審判工作需要，二是記錄審判過程。記錄審判過程是服務審判工作需要的一種體現，且必須在法官的領導之下。從最早的《陝甘寧邊區高等法院組織條例》文中，我們發現書記員處於被雙重領導的地位，一方面要接受書記長的領導，一方面要接受法官的領導，這是我國最早關於書記員記錄權的最早説明，都是以明文規定書記員在審判過程中的權與責。在最近的司法改革中，基層法院推進人員分類管理改革的同時同樣保留了形式，具體表現為法官助理履行工作職責必須在法官的領導之下，書記員履行工作職責可以獨立於法官。但是當前書記員的審判記錄權的初始形式，受到極大挑戰，這種挑戰起源於長期以來我國書記員體制改革沒有具體的規劃、缺乏系統性。我國司法體制改革在開始沒有對書記員制度作出詳細規定，各級人民法院分頭探索，並沒有形成統一意見。在實際操作過程中，這是一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的策略。在《人民法院組織法》的歷次修改、制定過程中，都保留了書記員制度改革的餘地，當下的改革卻越來越忽視這一點。

二、改革的新形勢下，聘用制書記員的現狀

書記員制度不斷空洞化的一個重要原因就是基層法院為緩解辦案壓力實行的聘用制書記員制度。從另一個方面説，原有的在編書記員不能滿足甚至部分制約了審判質效的提升，所以不對現有書記員制度進行根本改革，完善聘用制書記員制度，就無法迎合司法工作發展需要。

以下，本文將以中國西南部省份大量使用聘用制書記員的D市4個基層法院作為研究案例，案例法院聘用制書記員佔比非常高，甚至所在地區法院的整理聘用人員佔比也比較高，十分值得研究。

人員結構上，案例法院一共有在職書記員82人，在編書記員21人，通過國家司法考試的僅10人。女性65人，男性17人；本科71人，大專及以下11人；任職兩年以內68人，3-5年14人。

工資待遇上，聘用制書記員實際平均年工資約27600元，同時當地實際平均年工資約為25200元。

辦案上，2018年案例法院共受理案件24610件(含舊存)，法官63名，人均結案298.19件。民事簡案書記員處理案件327.5件，繁案書記員處理案件230件。

在社會化購買上，均推行了不同程度的外包措施，電子檔案同步生成外包比例為百分之百。男女比例失調嚴重，工資待遇比之地區平均收入水平略有提升，但基本趨同。

(一)書記員工作模式的固化

1.目前和預期工作內容均以簡單重複型為主。(1)目前書記員簡單重複工作佔比大，且對審判一線瞭解程度越低，認為書記員工作難度就越低；(2)審判單元間書記員工作難度分化，以簡單工作為主和以專業工作為主的兩種形態同時存在且均佔比不低。

2.現行機制下工作壓力較大且分佈嚴重不均衡。以正常人平均工作量100%為標準，書記員感受的工作壓力較高，且書記員間的工作壓力嚴重不均衡。根據統計結果，均有超過40%的人員認為書記員合理的年辦案量為200件。參照該法院繁簡分流機制，得出20%的浮動比例，即簡案書記員200-240件，繁案書記員160-200件。

(二)書記員的工作收穫隨時間推移呈下降趨勢

職業成長期短導致個人發展空間小。調查認為，個人最佳發展期與發展瓶頸期高度一致，可以推斷出書記員認為工作中不能掌控新的知識技能時，沒有其他提升空間，發展進入“瓶頸期”。各方對書記員瓶頸期和職業的看法相互矛盾，70%的書記員對職業生涯持有正面態度，70%的書記員認為職業規劃應定位鍛鍊。筆者認為這反映出高待遇無法彌補發展空間小帶來的負面看法。

(三)待遇的落差

在考量工資待遇對工作積極性和隊伍穩定性的影響時，加入實際回報率及收入對比率兩項數據進行綜合分析。工作回報率方面，假設勞動均獲得對應薪酬時工作回報率為100%。根據統計，52%的書記員認為工作回報率不合理(回報率70%以下)。收入對比率方面，假設與同等條件同齡人平均工資為100%。根據統計，30%的書記員中認為其薪酬僅為平均工資的66%或更低，11%的書記員認為其薪酬遠高於平均工資。其他基層法院的情況更為嚴峻：“試用期內薪資標準按照某市最低工資標準發放，試用期滿合格後，每人月工資1270元，除去個人繳納的社會保險外，到手現金收入也就1000元。”上述論證表明，高壓力和高收入、低壓力和低收入均無法讓書記員滿意，在法院承受的範圍內單純提升薪酬不能解決人員流失。

三、書記員制度存在的問題和原因

(一)權力的不明確的弊端

在法院人員分類管理改革下，不少從事法院改革工作的認識，認為審判輔助人員是協助法官履行審判職責的工作人員。在對審輔人員定位時，需要明確輔助法院審判權運行和輔助法官審判權行使是不同的概念。邏輯上前者包含後者，後者被前者包含。在此基礎上得出：職責上書記員輔助法院審判權運行，法官助理輔助法官審判權行使；權限上書記員可以從事法官助理的工作，但法官助理不能從事書記員的工作。

這種區分方式能夠在以審判為中心的原則下滿足“庭審過程的正當性需要有更為具體的訴訟制度甚至司法制度加以保障”和“具有法定證明意義的筆錄需要由具有公證證明性質的主體進行製作”。但這些觀點未能在目前的定位中得以體現，反而學術界有觀點認為書記員入職門檻可以適當放寬，在學歷上不宜提出更高的要求。司法實務層面將書記員審判記錄權的性質被歸類到協助法官履行審判職責，庭審筆錄的製作主體和程序具有獨立的法律價值未引起重視，與我們傳統裁判理念忽視程序價值，輕視程序正義有密切聯繫。而且也與我們輕視訴訟制度的設置和運行的細緻化、精細化理念有關。這使得書記員制度改革未能深入到問題的根源。

基層法院視角下，身份混同是必然的選擇。目前的組織架構中，法官助理制度尚未成熟，書記員是分擔法官審判壓力的最佳人選。故形成用高素質書記員分攤法官審判職責，用服務外包人員分攤書記員審輔職責的模式。因此中基層法院在人員配額有限的情況下，無力負擔與案件數量對等的，僅處理“簡單”工作的書記員，書記員素質必須提升。

法官視角下，相比嚴格區分書記員和法官助理所帶來的管理成本增加，混同使用模式更具吸引力，即將案件按照輔助人員的人數平分，各輔助人員對各自所分配的案件“負責到底”。這種模式使書記員與法官助理承擔同等工作量，減少法官管理精力的消耗。

書記員視角下，身份混同對其有利。觀念上，實務層面普遍認為法官助理高於書記員，前者是預備法官，後者僅是聘用人員；職責上，法官助理的工作更有利於積累經驗。

各方主動或被動推動審輔人員身份混同，加劇了書記員定位的邊緣化。

(二)審輔事務管理出現法院內外部雙重脱節的趨勢

在我國台灣地區，法院書記員屬於公務人員隊伍序列，法官助理依據“聘用人員聘用條例”聘用。這與我國人員分類管理模式中，對書記員和法官助理的定位恰好相反。而這種制度架構無疑降低了對書記員的管理力度。

內部管理方面，基層法院出現審輔事務與審判實務徹底分流，管理脱節的趨勢。以該法院某審判單元為例，法官除了庭審和判決之外，所有的輔助工作均由書記員處理。這使得法官審判效率極大提升，年結案量達到上千件。效果上契合司法改革目的，但這種分流趨勢會導致基層法院內部對書記員管理脱節。目前管理架構中，主要由員額法官直接對書記員進行業務管理。但法官在辦案壓力下，只能掌控審輔事務的處理結果，難以兼顧處理程序。管理上的脱節必然會增加無意的審判信息丟失或有意的審判信息泄露，在書記員不斷流動時，缺乏制約方式致使書記員責任感缺失；在書記員保持穩定時，缺乏晉升空間又會提升書記員的權力尋租機率。且法官在脱離審輔事務後，無力指導書記員。書記員內部可能形成潛在的管理系統，反向制約法官。

外部管理方面，從邏輯上看，審判權運行機制的特點導致法院必然追求各環節的穩定性。在書記員羣體流動性問題的催化下，中基層法院主動或被動的引入相對穩定的外包服務平衡。作為法人，社會機構的穩定性遠遠高於作為自然人的書記員，但管理力度上，兩者卻正好相反。基於前文的統計，外包機構招錄高素質人員，將因與書記員同樣的問題，因流動性引起管理脱節；招錄普通人員，又將因為法律事務的專業性，增加管理成本。

(三)法院與書記員個人之間利益衝突

基層法院理想的書記員羣體與現實的環境之間的劇烈衝突，超出了目前改革措施所能調和的極限。

發展上：書記員通常在經歷一個月的實習就能掌握基本工作技能；在入職半年左右可以做到比較熟練；入職2年左右發展進入瓶頸期。這種現狀下追求書記員羣體的穩定與書記員作為高素質人員對自己的定位產生衝突。該矛盾解決前，法院追求書記員穩定的舉措必然與預期目標相去甚遠。

發展空間方面：基於法院所能提升的薪酬待遇無法全面滿足書記員羣體的需求。主流觀點認為應建立書記員晉升體制，但書記員的進入渠道為靈活的聘用制，晉升體制極有可能產生權力尋租。結合管理慣性，這種晉升體制可能在短時間內固化，無法發揮激勵作用。

培養上：基層法院往往選擇定向培養機制，書記員入職後專精於某一類型案件，達到實習時間短、工作效率高、管理成本低的效果。但這種機制使得書記員只能接觸固定領域的法律知識，不僅可能與自身發展規劃衝突，而且部分領域的市場需求稀缺會導致社會求職的困難。

考核上：加強書記員考核考評對法院來説十分重要，提高書記員的流動性對於提高審判效率來説十分有效。但是看到，對於持短期就職意向的書記員，考評機制的作用有限；對於持長期就職意向的書記員，穩定性是重要的影響因素，如果失去該因素，書記員職位的吸引力將大幅下降。

積極性方面：書記員羣體中持長期就職意向的書記員的比例，會在持續流動中不斷增加。結合發展空間不足的現實，必然出現書記員效率高而法院追求書記員穩定性時，書記員呈現高流動性；書記員工作效率低而法院追求書記員高流動性時，書記員羣體卻呈現高穩定性。從理性角度分析，書記員應當以自己的最小代價去獲得自己的最大利益，高素質人員的最優選擇就是定位鍛鍊，工作一定年限後離職。

四、在司法體制改革的大背景下書記員制度的改革趨勢

目前書記員的邊緣化直接原因是案件量的增長。從案例法院上看，如果案件量減少一半，基層法院內部可以扭轉書記員身份不明、職責混亂的趨勢；如果案件量持續提高，上層單純以政策方案推動的改革勢必難以落地。故改革應以保障中基層法院審判運行為前提。

(一)庭審記錄與聘用書記員制度的相互支撐

庭審筆錄十分重要，它關係這人書記員地位的輕重。我國書記員制度長久存在的一個問題，就是在組織層次上的規定了庭審筆錄的必要性與製作主體，卻沒有規定庭審筆錄的法律地位與價值。在司法實踐中存在已經記載於筆錄的事項在法院裁判時也可以置之不理的情況下，書記員定位必然邊緣化。

獨立行使書記員記錄權的重要性，可以提升司法公信力和完善法院內部監督，但這種制度短期難以成熟。在法定的庭審筆錄的形成時間是庭審後5日內的基礎上，規範審輔事務外包下的庭審筆錄製作形式，要求基層法院引入速錄員或電子技術進行庭審記錄時，書記員的簽字作為庭審筆錄是否能成為法院司法文書的重要依據。

1.履行必要的告知程序。必須明確告知訴訟參與人庭審筆錄的法律地位、申請速錄員迴避的權利、申請陳訴記錄補正的權利。同時速錄員製作的筆錄，應當通過技術手段同步向所有的訴訟參與人呈現。即速錄員形成的記錄，是應當事前已告知、事中已確認，事後可補正的庭審活動真實記錄。

2.釐清記錄與筆錄的區分。在庭審結束後，書記員在庭審記錄上簽字確認，法律上將原被告雙方簽字的記錄作為庭審記錄，書記員以作者身份確定庭審記錄的全部內容。如果書記員未參加庭審，則有權通過錄音錄像獲得庭審活動的完整重現。

3.深刻認識制度的不足。聘用制度推行的出發點，是穩定當下書記員制度空洞化的舉措，為在司法體制改革中重重新定位書記員提供了一個時間緩衝。

(二)增強書記員制度的流動性

1.以擴展流出渠道的方式增加書記員職業的吸引力。雖然目前法院書記員職位具有吸引力，但所吸引的羣體與法院的希望之間存在落差。換言之，相比願意終身工作的大專生，法院更希望招錄3年後離開的法學研究生。

具體措施：第一是與當地黨委政府加強溝通協調，在確定招錄法學類公務員時，適當將限制條件向法律工作經驗傾斜；第二是建立書記員輪崗輪替制度，一名達到工作5年的書記員可以掌控大多數部門法的實際運用，能夠勝任律師或中等企業法務主管，從而延長書記員成長時間的同時增加書記員的職業收益；第三是構建工作推薦制度，通過為書記員提供在崗期間的表現證明，增加書記員的社會就職競爭力並提升工作積極性。

2.減輕工作壓力，增強榮譽感，提升隊伍凝聚力。現階段書記員晉升體系和薪酬體系難以實現，應採用更全面的方式提升書記員的穩定性。

可行的實施辦法：第一是增加人員數量。建立與現行人員管理制度相匹配的聘用制度，爭取地方財政的理解與支持。在招錄正式工作人員的基礎上，留下一部分崗位比例招聘短期2-3年的合同工。經過實習鍛鍊和審判工作實踐，合同期滿後工作能力突出的可以長期固定合同的方式進行二次聘用；第二是完善實習機制。加強與專業院校的合作，形成院校講師與法院法官組成的“1+1”培訓團隊，對聘用書記員定期進行專業知識培訓；第三是完善聘用書記員等級與待遇晉升體系，劃分好層析待遇和工作分工，根據各審判團隊的實際工作需要選派聘用書記員加入；第四是加強事務性工作的社會化購買。將一些不影響司法公正，不關乎審判工作祕密，簡單、固定、日常的工作外包給社會機構，減輕一般書記員的工作壓力，使之有時間學習提高。

五、結語

如何管理好書記員隊伍並不是一件小事，推動書記員制度改革並不完全是書記員自身問題引發，而是司法體制改革的大勢所趨，書記員因其責，因其擔任角色，往往引發人們對司法公正性的討論。書記員制度改革的進行越來越快，書記員自身權責明確，職責定位都有很大可以探索創新的空間，兩條路徑通向完全不同的終點。無論選擇何種方向，都需要我們正視問題；以保守的理念避免書記員制度漏洞；以改革的思路進行研究確定最優方向。

參考文獻：

[1]《陝甘寧邊區高等法院組織條例》。

[2]《廣西政法管理幹部學院學報》2015年第5期。

[3]《法制與經濟》2017年第1期。

[4]《中國黨政幹部論壇》2017年第6期。

[5]《人民法院報》2015年12月9日第8版。

[6]《法律適用》 2018年第7期。