黨紀處分和問責的異同及具體案例分析

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【實務】黨紀處分和問責的異同

黨紀處分條例是依據《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》來辦理，而問責是依據2016年7月8日實施的《中國共產黨問責條例》以及2009年7月12日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》來辦理。下面就黨紀處分和問責處分的異同談談自己粗淺的看法。

一、黨紀處分和問責的相同之處

不論《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》，還是《中國共產黨問責條例》、《河北省貫徹落實〈中國共產黨問責條例〉實施辦法》和《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》都是根據《中國共產黨章程》制定的。

二、黨紀處分和問責的不同之處

（一）主體不同

1、問責的主體是有職責權限的黨組織包括黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和黨的工作部門（組織、宣傳、統戰、政法委）。

2、黨紀處分的主體是黨組織，但不包括黨的工作部門。

（二）對象不同

1、問責的對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人。問責的對象不包括黨支部和非領導幹部。

2、紀律處分對象是各級黨組織和黨員。

（三）責任區分不同

1、問責是實行“捆綁式”問責，班子成員人人有份，其中領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，處理較重；參與決策和工作的其他班子成員承擔重要領導責任，處理較輕；對於及時提出不同意見或及時向上級反映的班子成員，一般應免於問責。同時被問責的黨組織領導班子在職責範圍內負有全面領導責任。

2、黨紀處分責任依據《中國共產黨紀律處分條例》中的第三十八條來區分違紀行為有關責任人員的。

（1）直接責任者，是指在其職責範圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者後果起決定性作用的黨員或者黨員領導幹部。

（2）主要領導責任者，是指在其職責範圍內，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者後果負直接領導責任的黨員領導幹部。

（3）重要領導責任者，是指在其職責範圍內，對應管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者後果負次要領導責任的黨員領導幹部。

（四）情形不同

1、問責必須是造成嚴重後果或影響，要求的範疇廣。根據《中國共產黨問責條例》第六條：黨組織和黨的領導幹部違反黨章和其他黨內法規，不履行或者不正確履行職責，有下列情形之一的，應當予以問責：

（1）黨的領導弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實，在推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中，或者在處置本地區本部門本單位發生的重大問題中領導不力，出現重大失誤，給黨的事業和人民利益造成嚴重損失，產生惡劣影響的；

（2）黨的建設缺失，黨內政治生活不正常，組織生活不健全，黨組織軟弱渙散，黨性教育特別是理想信念宗旨教育薄弱，中央八項規定精神不落實，作風建設流於形式，幹部選拔任用工作中問題突出，黨內和羣眾反映強烈，損害黨的形象，削弱黨執政的政治基礎的；

（3）全面從嚴治黨不力，主體責任、監督責任落實不到位，管黨治黨失之於寬鬆軟，好人主義盛行、搞一團和氣，不負責、不擔當，黨內監督乏力，該發現的問題沒有發現，發現問題不報告不處置、不整改不問責，造成嚴重後果的；

（4）維護黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、羣眾紀律、工作紀律、生活紀律不力，導致違規違紀行為多發，特別是維護政治紀律和政治規矩失職，管轄範圍內有令不行、有禁不止，團團夥夥、拉幫結派問題嚴重，造成惡劣影響的；

（5）推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決、不紮實，管轄範圍內腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害羣眾利益的不正之風和腐敗問題突出的；

（6）其他應當問責的失職失責情形。

2、紀律處分是根據黨組織和黨員只要有違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、羣眾紀律、工作紀律、生活紀律六大紀律中包括的違紀事實，根據錯誤性質和情節輕重，就給予相應的黨紀處分，要求的範疇窄。

（五）方式、種類不同

1、對黨組織的問責方式包括檢查、通報、改組；對黨的領導幹部的問責方式包括通報、誡勉、組織調整或組織處理、紀律處分等四類，上述問責方式，可以單獨使用，也可以合併使用。

2、紀律處分的方式：運用監督執紀“四種形態”，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。其中對黨員的紀律處分種類：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍；對嚴重違犯黨紀的黨組織的紀律處理措施：改組、解散。

（六）程序不同

1、問責程序

（1）根據《河北省貫徹落實〈中國共產黨問責條例〉實施辦法》的第十七條發現有本辦法規定的問責情形的，有管理權限的黨委（黨組）、紀委（紀檢組）或者黨的工作部門應當啟動問責調查程序。

（2）黨委（黨組）、紀委（紀檢組）及黨的工作部門認為需要啟動問責調查程序的，可以自行啟動或者按照管理權限責成下級黨委（黨組）、紀委（紀檢組）及黨的工作部門進行調查。

（3）問責調查中發現管理權限外需要問責的問題線索，應當以黨委（黨組）、紀委（紀檢組）、黨的工作部門名義向有管理權限的黨委（黨組）、紀委（紀檢組）、黨的工作部門移送。

2、黨紀處分的程序

（1）對違犯紀律的黨員所犯的錯誤事實進行認真核對調查，寫出調查報告，並同黨員本人進行談話，聽取他對錯誤事實的説明和申辯。

（2）除特殊情況可由縣級和縣級以上各級黨委和紀律檢查委員會直接做出處理決定外，一般都必須經過黨員大會討論決定，並按照處分黨員的批准權限的規定，逐級報上級黨組織批准。黨員大會討論對黨員的處分時，應通知受處分的黨員出席會議。允許本人申辯，也允許別人替他辯護。

（3）黨員大會通過處分決定後，應將處分決定和所依據的事實材料同本人見面，並讓他在處分決定上籤署意見，然後上報。

（4）給予撤銷黨內職務以上的處分以及本人對處分有意見的，批准處分的黨組織在審理過程中，應派人或委託下級紀委同受處分人談話，聽取本人對所認定的錯誤事實與定性處理的意見，同時對他進行必要的教育。

（5）上級黨組織批准對黨員的處分決定，必須經集體討論決定。決定後應正式下達批覆。處分決定下達後，下級黨組織應在適當範圍內宣佈，並通知犯錯誤的黨員。

擴展閲讀：黨紀處分和問責的異同具體案例分析

基本案情

【案例一】2017年初，為提高長江重點河段的防護能力，某省委省政府下發補助資金進行專項治理。但截至2017年4月，該省A市領域內的河段治理工程尚未開工，部分採砂企業也尚未撤離。經查，A市水利局工程建設處處長李某、副處長馬某等人作為該項目的直接負責人，不作為、不擔當，措施不力。該水利局副局長章某作為該項目的直接主管領導，對該項目重要性認識不到位，對該項目推進過問較少。另外，該水利局局長田某、A市主管水利建設的副市長明某等人，對該項目重視不夠，聽之任之，也負有重要責任。

2017年7月，黨組織決定按照黨紀處分程序追究相關人員的責任。以上人員均為黨員。

【案例二】2016年5月，某省屬國有企業S集團擬收購本地民營企業W公司，集團黨組副書記、副總經理柯某分管該併購事宜，集團副總經理葛某、發展改革部主任鄭某具體負責。6月，S集團相關法務和財務部門發現W公司有巨大法律和財務風險，並報告葛某、鄭某知曉。之後，S集團黨組書記、董事長楊某主持召開黨組會，在決策程序嚴重違規、議題材料嚴重缺失的情況下，黨組會盲目、草率決策，通過並作出併購重組W公司的決議。會上，葛某、鄭某的發言均未如實陳述法務、財務部門提示的重大風險。出席會議的6位黨組成員在表決及代為表決時，也未對決策程序、材料的完整齊備進行審慎審查。該決策直接導致企業鉅額虧損。

2017年6月，該省國資委黨組決定啟動問責程序。以上人員均為中共黨員。

分歧意見

上述案件的焦點是如何區分相關人員的直接責任、主要領導責任、重要領導責任。

第一種意見認為：案件一和案件二的責任區分的一致的，應按照《黨紀處分條例》第三十八條區分違紀行為有關責任人員。

第二種意見認為：案件一應當根據《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第三十八條區分違紀行為有關責任人員，案件二應當根據《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第五條分清問責對象。

評析意見

筆者同意第二種意見。《黨紀處分條例》與《問責條例》對相關責任人員的區分是不同的。

黨紀處分程序中的責任區分

案例一中，黨組織決定按照黨紀處分程序追究相關人員的黨紀責任，應當根據《黨紀處分條例》第三十八條區分違紀行為有關責任人員。其中，直接責任者，是指在其職責範圍內，不履行或者不正確履行自己的職責，對造成的損失或者後果起決定性作用的黨員或者黨員領導幹部。主要領導責任者，是指在其職責範圍內，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者後果負直接領導責任的黨員領導幹部。重要領導責任者，是指在其職責範圍內，對應管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者後果負次要領導責任的黨員領導幹部。

本案中，A市水利局相關人員違反了黨的工作紀律，在推進長江重點河段防護能力建設中，不負責任、疏於管理，構成《黨紀處分條例》第一百一十三條規定的“在工作中不負責任或者疏於管理行為”。其中，A市水利局工程建設處處長李某、副處長馬某等人作為該項目的直接負責人，應為直接責任者；水利局副局長章某作為該項目的直接主管領導，應為主要領導責任者；水利局局長田某、A市主管水利建設的副市長明某應為重要領導責任者。

在量紀上，直接責任、主要領導責任、重要領導責任呈自重向輕的遞減趨勢。李某、馬某的量紀應當最重，章某次之，田某、明某最輕。

問責程序中的責任區分

案例二中，該省國資委黨組以問責程序追究相關人員的責任，應當根據《問責條例》分清責任。《問責條例》實行“捆綁式”問責，第五條規定，“問責應當分清責任。黨組織領導班子在職責範圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任”。

其中，“全面領導責任”強調，領導班子應當對本地區本部門所有工作都負責，無所不包，不管哪個方面出現了該問責的情形，領導班子都要承擔責任。這就把責任緊緊壓在了每個班子成員身上。“主要領導責任”強調，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員共同承擔主要領導責任，將一把手和直接主管的班子成員“捆綁”在一起，只要啟動了問責程序，一把手必然難辭其咎，突出了一把手在管黨治黨中的主體責任。“重要領導責任”強調，出現問責情形後，不僅是一把手和分管領導，其他對被問責事項知情參與同時沒有提出反對意見沒有向上級黨組織反映報告的，要負重要領導責任。

在現實執行中，應當合理平衡不同責任人的處理檔次。對分管領導的處理應當是最重的，其次是領導班子主要負責人。而對班子其他成員的處理一般是最輕的。對於及時提出不同意見或及時向上級反映的班子成員，一般應免於問責。

案例二中，S集團黨組織軟弱渙散，隨意揮霍國有資產，造成重大損失。其中，葛某和鄭某作為直接責任者，應當根據《黨紀處分條例》相應條例追究黨紀責任，如果涉嫌違法，應根據紀法銜接條款處理。按照《問責條例》規定，楊某作為領導班子主要負責人、柯某作為直接主管的班子成員，兩人共同承擔主要領導責任。出席會議的6名黨組成員應承擔重要領導責任。

在問責檔次上，對柯某的處理應當最重，其次是楊某，對6名黨組成員的處理一般是最輕的。

問責程序與黨紀處分程序的區別

第一，對象不同。問責的對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人。問責的對象不包括黨支部和非領導幹部。而紀律處分對象包括所有黨組織和黨員。

第二，主體不同。問責的主體包括黨委（黨組）、紀委（紀檢組）和黨的工作部門。但黨的工作部門沒有紀律處分的權力。

第三，情形不同。問責是一項很嚴肅的工作，必須是造成一定的嚴重後果。而紀律處分根據黨員錯誤性質和情節輕重，給以警告直至開除黨籍處分。

第四，責任劃分不同。問責條例實行“捆綁式”問責，班子成員人人有份，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員共同承擔主要領導責任。而黨紀處分條例中的主要責任者主要是直接主管的班子成員，不包括一把手。

第五，方式不同。對黨的領導幹部的問責方式包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分等四類。《問責條例》中列舉的問責方式具體規定在《黨紀處分條例》等相關條規之中的。所以，《問責條例》是不能單獨適用的，必須結合《黨紀處分條例》等其他黨內法規對問責對象進行相應的處理。

（王希鵬作者單位：中國紀檢監察學院）